郑广永，饶涛

(1.北京联合大学人民代表大会制度研究所，北京100101;2.北京师范大学出版社，北京100875)

众所周知，我国的各级人民代表大会及其常委会的法定权力包括四个方面，即立法权(县级以下人大不含此项权力)、重大事项决定权、人事任免权和监督权。已故著名法学家蔡定剑更进一步将重大事项决定权、人事任免权和监督权划归为内涵更加丰富的监督权。［1］364如此看来，对于没有立法权的县级人民代表大会及其常委会来说，监督权就是其唯一的法定职权。在我国当今的政治体制下，中国共产党作为唯一的执政党起着总揽全局、协调各方的核心领导作用，具体来说就是党委具有重大事项的决策权，并在党管干部的原则下推荐重要干部。因此在中国特色社会主义民主政治尚不完善的情况下，如何选择和实施监督议题就成为各级人大常委会代表人民行使当家作主权力的关键，其实也是一个如何真正实现党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的现实问题。

一、人大常委会监督议题的选择途径

人大常委会的监督工作要围绕党委中心工作，反映群众关心的热点难点问题。但是人大常委会的监督对象是“一府两院”，所以，人大常委会在党的领导下对“一府两院”实施监督，不能理解为是到党委的工作报告中去寻找监督议题。人大常委会接受党的领导，是接受政治领导、思想领导、组织领导，并不是等着党委分配工作。人大常委会有宪法和法律赋予的法定职权，只要是在宪法和法律的框架下，主动履行自己的职责，代表人民行使当家作主的权力，就是接受党的领导。所以，在这个意义上，人大常委会应该在年初“一府两院”在人大全体会议所作的工作报告中去选择监督议题。其原因如下。

第一，根据监督法的规定，人大常委会的监督对象是“一府两院”。“一府两院”年初在人大全体会议上所作的工作报告，除了回顾上一年的工作外，无一例外地都会列出当年的工作重点。人大常委会依据“一府两院”工作报告所列举的重点工作作为监督的议题，既合法也合情。“一府两院”也会心悦诚服地接受人大常委会的监督。

第二，“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告必然体现党委的中心工作。党的领导的一个重要方面就是政治决策，而政治决策的实施必须通过“一府两院”的具体工作来体现和实现。对人大常委会而言，从“一府两院”在人大全体会议上通过的工作报告来选择监督议题，自然就是坚持了党的领导，围绕了党的中心工作来履职。更何况“一府两院”的工作报告草案事前肯定得到了同级党委的讨论和认可。

第三，“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告理所当然地反映了群众关心的热点和难点问题。为人民服务、以人为本是我们党的执政理念，是“一府两院”工作的宗旨。如果“一府两院”的工作报告不能反映群众所关心的热点难点问题，那么，这种报告在党委内部讨论和征求意见时不可能通过，在人大全体会议上也不会被人大代表认可。当然，在大力倡导贯彻以人为本的科学发展观的今天，我们相信也不会有“一府两院”能够做出不反映群众所关心的热点难点问题的报告。

除了到“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督议题，还有一个重要的途径就是直接从选民中征求议题，具体途径就是人大的信访工作和网络民意。由于我国的社会主义民主政治仍然处在完善的过程中，人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权还不能得到充分的保障，“一府两院”中仍然存在官僚主义、贪污腐败、徇私枉法等现象，而这些现象不可能在“一府两院”年初的人大全体会议上通过的工作报告中得到充分具体的反映，也不排除某些领导干部故意回避这些问题，使群众面临的困难和诉求无法得到解决。于是信访和网络成为当今人民群众表达诉求的好途径。人大常委会完全可以对群众通过信访和网络所反映的问题进行归纳概括，找出其中共性的问题作为监督议题。

二、人大常委会监督议题的选择方法

从法理上讲，只要在宪法和法律的框架内，特别是在监督法的框架下，人大常委会作为人民代表大会的常设机构，在选择监督议题时，只要是以科学发展观为指导思想，紧紧围绕党委中心工作，反映了群众所关心的热点难点问题就可以了，但实际情况却不尽然。正如前面所述，在我国现行的政治框架下，中国共产党作为唯一的执政党，其执政的能力，以及执政的广度、深度和力度是空前的。这主要体现在其总揽全局、协调各方的政治领导、各种重大事项的决策、所有干部的推荐(包括党的干部的直接任免)等各个方面。可以说，除了没有直接的立法权以外，党委所拥有的重大事项决策权、人事任免权和监督权(当然党的监督与人大的监督并不能等同)事实上优先于人大及其常委会所拥有的这几项权力。尽管我们党在努力地使党的各项主张通过人大及其常委会转化为国家意志，但是在现行体制下作为最高国家权力机关的人大及其常设机构在行使自己的法定权力时，首先要考虑到党的领导核心作用，在这个前提下选择监督议题。所以，人大常委会选择的监督议题应该侧重于工作监督而非决策监督(当然，如已故的蔡定剑教授不同意工作监督之说，认为人大常委会的所有监督都是法律监督。在此我们不必争论)。这并非说人大常委会要放弃某些法定的监督权力，而是说侧重于工作监督，既能体现出人大常委会接受党的领导，又能体现出合力推进党委中心工作的局面。这样的监督议题不仅合理合法，而且切实可行，会取得实实在在的监督效果，可以避免人大常委会越权之嫌。正如一些人所言，人大常委会的监督要做到该做能做、有用有效，不去做那些该做，但实际上却行不通，又不会产生积极效果的监督工作。

在这个原则之下，人大常委会，尤其是地方人大常委会选择重大的民生问题作为监督的议题实为上策，这本身也是贯彻以人为本的科学发展观的具体体现。在社会主义初级阶段，民生问题必然是一个长期的问题，正好为人大常委会的监督提供了一个长期有效的监督议题。当然，随着社会的不断进步，人民群众的民主意识、权利意识日益觉醒，人大常委会的监督工作也必然要逐步体现到维护民权上来。因为，在经济发展到一定程度、社会财富积累到一定量的情况下，民生背后的问题实质就是民权问题。这样做既可以提高人大及其常委会在人民群众中的威信，同时也是在落实党关于支持人民当家作主的执政理念，一定会得到党委的认可。只不过当务之急还是要把民生议题作为首选，随着条件的逐步成熟，再逐渐加大对民权的关注力度。

三、人大常委会监督议题的重点

人大常委会的监督议题侧重于工作监督，但不应仅仅局限于具体的事务性工作，相反应侧重于制度和机制的建设，并以此来推动“一府两院”的工作。推动制度和机制的建设，更加符合人大常委会的法定职能，可以避免人大常委会直接干预“一府两院”具体工作之嫌，符合我国政治体制设计的本意。下面可以以民生议题的监督为例来进行说明。当前各地都把住房、教育、医疗、就业等重大民生问题作为政府工作的重中之重。人大常委会以这些问题作为监督议题时，不仅要关注政府解决这些问题的具体指标的完成情况，同时更要关注为完成这些指标而建立的治本性的制度和措施，在可能的情况下利用人大及其常委会的法定职权将这些治本性的措施制度化，通过制度的方式来防止在解决了旧的问题后，又会产生同样的新问题。比如，人大及其常委会可以依据宪法和法律制定本地区可行的住房、教育、医疗、就业等法规，力图从根本上解决这些问题。对于没有立法权的地方人大及其常委会也可以通过例行听取专项工作报告、专题询问等方式进行监督。在制度机制建设上要有实实在在的成果，切忌说空话套话。如果建立起的制度机制不能落实，还不如不建。否则，人民群众就会对人大常委会的监督工作持怀疑态度，不仅不能赢得人民群众的尊重，而且也不能赢得被监督的“一府两院”的尊重。

当前尤其值得重视的是，党的十八大明确宣布人大及其常委会要对财政预算和决算实施全口径监督。全国人大及其常委会要根据这个重大的决定精神拿出具体的实施方案并通过相应的法定程序予以立法或修改已有的法律，地方各级人大及其常委会则根据国家法律制定适合本地区的实施细则，并予以尽快落实。因为财政监督问题是现代民主政治的核心内容之一。可以说，没有事实上的财政监督就不能说有现代的民主政治，人民当家作主就是一句空话，至少是打了折扣。

四、人大常委会监督议题的实施

人大常委会监督议题的选择是其履行监督职责的开始。监督议题选择的准确恰当与否对于发挥人大常委会的监督职能至关重要，但是接下来实施监督的工作同样重要。对于如何实施好监督，以下几点值得注意。

(一)人大常委会自身建设是前提。与监督议题实施的具体做法相比较，人大常委会自身建设是一个更加突出的问题。习近平总书记借用一句古语告诫人们:“打铁还需自身硬。”同样，只有先把自身建设好，人大常委会才能做好监督工作。作为监督的主体，人大常委会自身要过硬，要敢于监督。人大常委会如果自身畏首畏尾，不敢监督，监督议题选择得再好最终也是无济于事。当然，这样的人大常委会也很难选出好的监督议题。从目前情况来看，人大常委会的硬气主要来自于常委会主要领导个人的硬气。实事求是地讲，人大常委会，特别是地方人大常委会的主要领导人都曾经任职于同级党委和政府，在当地党政领导中享有很高威望。包括监督工作在内的人大常委会的各项工作的开展往往依赖于常委会主要领导个人对人大制度的认识，以及个人在当地的威望。这实际上仍然带有浓重的人治色彩。从根本上讲，这与人民代表大会制度民主法治的本质尚有相当差距。所以人大常委会自身的硬气应当更多地体现在常委会集体上，更多地体现在制度上。这就涉及到人大常委会自身的建设问题。

党的第十八次全国代表大会的报告明确指出，要“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”这说明我们党对于人大及其常委会建设的认识达到了一个新的高度。这也正是加强人大常委会建设的契机。

在目前大的政治背景下，人大常委会自身建设除了提高常委会组成人员的政治素养，提高对人民代表大会制度以及人大常委会监督职能重要性的认识之外，切实可行的办法就是改善常委会的组成结构，增加专职常委会委员的比例，尽量吸收那些有责任心，履职能力强，又有专业知识的代表进入常委会，对个别缺乏责任意识，履职热情不高，工作消极的常委会委员进行调整。不能因为常委会是集体行使职权而忽视对常委会委员个人的职责要求。推行人大常委会委员的专职化，有利于常委会委员地位的中立，有利于常委会专业化监督职能的发挥。当然，我们也必须清楚地认识到，因为要从政治结构和法律地位上进一步提高和强化人大及其常委会的实际地位，仍然面临着十分复杂的困难，绝非人大及其常委会自身所能解决，这涉及到党和国家的政治体制问题，而提高常委会组成人员自身的政治素质对人大常委会监督职能的认识又缺乏必要的手段，没有一个量化的指标用以考核。

这里我们不能不提到与此相关联的两个问题，那就是党委书记兼任人大常委会主任，以及一些党政领导干部在退休之前去人大常委会任职实现所谓的“软着陆”的问题。党的十八大报告虽然没有谈到这两个问题，但是这又是完善我国的人民代表大会制度，特别是加强人大常委会建设所不可回避的。

党委书记兼人大常委会主任的做法，自上世纪末期九届全国人大期间成为普遍现象，通常被看作是加强党对人大工作领导的一种做法。任何事情都有两面性，党委书记兼人大常委会主任的做法在表现出积极性的一面外，也表现出了消极的一面。有人对此作过分析:主持工作的人大常委会副主任工作放不开手脚，代表履职有顾虑，一定程度上影响了人大常委会监督工作的开展。常委会工作中的各种事情都要向主任请示。由于党委书记是一个地区的最高负责人，其工作任务之繁重是可以想象的。在这种情况下，党委书记对工作安排也必然有一个轻重缓急，所以相对于党政部门的事务而言，人大工作总是要靠后的。即使党委书记重视人大工作，但也往往因时间精力有限而无暇顾及。这必然影响到包括监督工作在内的常委会的各项工作。另外，代表履职时也有顾虑。在我国现有体制下，书记与政府首长基本是商量办事，人大代表要监督政府，肯定要考虑书记的感受，因为书记是“班长”。兼任模式下，人代会期间代表提意见也会少些，因为个别书记不鼓励监督政府力度过大。［2］这种分析不无道理。

由于认识到党委书记兼任人大常委会主任存在着一些问题，所以从十届全国人大开始，一些地区逐渐改变了这一做法。比如，2009年四川省出台了《中共四川省委关于进一步加强人大工作的意见》，明确指出市、县、区人大常委会主任可由书记兼任，也可由其他合适的人选担任。此次换届，四川省内不少县区的党委书记都不再兼任人大常委会主任。湖北省的态度则更加明确，2009年9月28日，省委发出了《关于进一步加强和改进人大工作的决定》，规定“市县人大常委会一般配备专职主任”，并明确到此次市县乡班子换届时统一调整配备。其实，这一做法符合邓小平早就提出的反对权力过分集中的思想。我们坚持党的领导，不搞西方的两院制、多党制等模式，但是应该坚持反对权力的过分集中，坚持对权力的制约。党的第十八次全国代表大会的报告中明确指出:“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”

关于某些重要的领导干部在退休之前去人大常委会任职，以实现所谓的“软着陆”问题已经由来已久。长期以来，每逢换届，某些领导干部到了一定的年龄，一般都被安排到人大、政协任职。这种做法被人们习惯性地认可了。对这些领导干部的安排体现了党对老干部的关怀，具有积极的一面，但也有消极的一面，那就是在某些情况下不利于推动人大工作的开展。正如有人所说的，首先，从一些老干部的心理状态分析，一些人不情愿到人大、政协任职。甚至有的领导干部怕上人大、政协。作为到一个不是十分想去的地方去工作，甚至带着思想情绪去工作的人，很难说能设身处地再干一番事业。其次，人大、政协的工作一般没有多少硬指标，硬任务，一般也不会有人来考核他们的政绩，更没有人来追究责任，这便养成了一种惰性。再次，有的老领导认为到人大政协工作是他们工作的最后一站，因而在思想上或多或少地产生了“船到码头车到站”的思想。他们很难再有当年的锐气，碰到问题，多绕道而过，不愿再动真格，去得罪人，从某种程度上这势必影响人大工作的质量和效果。长此以往，对人大在社会上的地位和声誉则将大打折扣，也与人大崇高的政治地位不相称。［3］

影响人大常委会建设的因素有许多，可以说上述两个问题十分重要。当然，这些问题的理顺和解决是逐步的。相信随着我国社会主义民主政治的进一步完善，人大常委会建设肯定也会取得进步，这必然会推进人大常委会的监督工作。

(二)持续跟踪监督。人大常委会选择的监督议题紧紧围绕着党委的中心工作，反映了群众关注的热点和难点问题，事关全局。这类问题的解决往往不是一蹴而就的，需要很长的时间，有的一届政府任期内都难以完成，通常需要党委、政府、人大以及社会诸多方面通力配合才能完成。比如像大规模的保障房建设这种重大的民生工程、重大的环境整治工程等，需要几年，甚至几届政府才能完成。这就需要人大常委会的持续跟踪监督。具体做法就是连续几年都将同一个问题作为监督的议题，同时每年听取几次相关单位和部门的专项工作报告，必要时进行评议并形成决议。这样的持续监督不仅针对了具体事项，而且也针对了具体负责这些事项的领导干部。人大常委会在审议这些议题的同时，也可以将负责这些事项的干部的德能勤绩状况交给党的组织部门。这也体现了人大常委会的人事监督权。

(三)监督全过程要贯彻民主法制原则。监督法第二条规定，各级人民代表大会常务委员会要根据宪法和有关法律规定行使监督权，各地也都结合本地人大工作的实际，制定了实施监督法的细则和办法。这是因为，人大常委会行使监督权是人民当家作主的具体体现，同时人民当家作主必须遵守民主法制的原则。民主法制原则是人民代表大会制度得以正常运行的机制保证。所以，人大常委会在行使监督权时，必须全程贯彻民主法制的原则。

首先，必须接受本级人民代表大会的监督。人大常委会是本级人民代表大会的常设机构，它必须向本级人民代表大会负责并报告工作。这也就是说，人大常委会应该在年初的人代会上，向大会报告当年监督的议题，并报告上一年监督工作的状况，同时在年度监督过程中向全体代表通报监督工作的状况。

其次，遵循集体行使监督权的原则。集体行使权力是人民代表大会制度的一个突出特点。这一点越来越为人大代表和选民所理解接受。以往那种个别人大代表直接干预“一府两院”具体工作和案件的状况基本上被杜绝了，各级人大常委会一般都能做到集体行使监督权，但是也有个别情况值得注意，有些个别常委会的领导，因为曾经在党委和政府任职，在当地享有很高的威望，有时习惯于过去的工作方式，个人以常委会的名义直接干预“一府两院”的具体工作。这与人大常委会集体行使权力的原则是矛盾的，必须改正。

再次，严格依据程序实施监督。从监督议题的选择开始，到对监督对象开始具体的监督，人大常委会都要按规范化、制度化、程序化进行，不能罔顾程序随意监督。尽管监督法对人大常委会如何实施监督作了总体规范，并规定了七大监督途径，各地也结合本地的情况制定了实施办法，但是，总的看来，监督法还需要进一步完善。在监督法没有修改之前，各级人大常委会应当立足现有的法律法规实施监督，不要让监督法规定的条款处于休眠状态。实事求是地讲，如果能够把现在监督法所规定的七条途径充分利用起来，那么，人大常委会的监督力度将是空前的，人大常委会将在很大程度上落实代表人民行使当家作主的权力，人民群众对人大制度和人大工作的满意度和信任度将会大大提升。当然，无须讳言，监督法的贯彻执行情况有赖于我国政治体制改革的进展状况。

最后，监督要公开化。党的十八大再一次重申了十七大提出的要让人民群众享有知情权、参与权、监督权和表达权，并指出要让权力在阳光下运行。我们认为这里所讲的让权力在阳光下运行，不仅指党政权力，也理所当然地包括了人大常委会的各项法定权力。在现实的政治框架下，由于人大常委会的集体行权原则，以及其明确代表人民行使当家作主权力的原则，人大常委会公开行使监督权是没有法律障碍的。因此，人大常委会选择监督议题要公开征求选民的意见，同时在实施监督的过程中也应该公开化，从而满足人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权。

［1］蔡定剑.中国人民代表大会制度［M］.北京:法律出版社，2003.

［2］钱昊平 王贤.书记兼主任，继续还是放弃?［N］.南方周末，2011-11-17(1).

［3］徐明富.县乡换届应注重人大干部的年龄结构［EB/OL］.http://npc.people.com.cn/GB/15217/4766349.html2006-08-31.