江河人生

水电开发的移民问题(上)

文/汤鑫华 编辑/任 红

2006年3月8日，来自三峡库区重庆奉节四镇的新增市内370户1720名外迁移民，分乘4艘“海内观光”游轮从奉节港出发，在178名工作人员的护送下迁往重庆永川市。 摄影/CFP

所谓水电工程移民，是指水电开发引起的成规模、有组织的人口迁移及其经济社会系统重建活动，也可简称为水电移民。所谓水电移民，实际是指那些建有水坝水库的坝库式水电站带来的工程移民。建有水库，就意味着要淹没土地及其附着物，生活生产于其上的居民就得搬迁。引水式水电站没有水库，也不占用太多土地，因此基本上不存在移民问题（坝址附近也会产生数量很少的移民）；不具有发电功能的水利枢纽，只要建有水库，一般也会产生移民问题。因此，人们把水利水电工程引起的工程移民统称为水库移民。作为一个名词，工程方面的移民也指工程移民活动涉及的主要人群，亦即为了服务工程建设而被迫实行异地搬迁的人口；类似地，水库移民也指为了服务水利水电建设而被迫迁居他处的人口。在本文中，水电（工程）移民与水库移民基本上是同义词。

移民问题的简要历史与现实困境

有关专家认为，不同的历史时期，我国水电开发受到了不同因素的制约：技术制约、投资制约、市场制约和生态制约，一共经历了四个发展阶段，目前正处于生态制约阶段。这个观点把我国水电开发历程的阶段性特征简明地揭示出来了，具有启发性。经过近些年的发展变化，现在我们应当说，水电开发已经进入社会制约阶段。所谓社会制约，主要是移民问题和社会舆论形成的制约，实际上是水电利益分配问题形成的制约。也有人认为，环境影响、移民问题和舆论氛围是近年来水电开发受到明显制约的三大原因。但实际上，综合起来看，水电对环境的影响利大于弊；而舆论氛围在一定程度上不利于水电开发，本质上也是当前水电开发利益分配机制存在缺陷所致。因此，真正制约水电开发的是移民问题，或者说是深层次的利益问题。有关机构的数据显示，截至2010年底，我国可再生能源“十一五”规划中列举的应当开工的重点水电项目仅有三分之一获批，此间原本规划的水电开工量约为7000万千瓦，而实际只有2000多万千瓦；当前，许多大中型水电工程移民迁建工作从一开始就大大滞后于主体工程的建设进度，成为工程实现自身的电站截流、下闸蓄水等阶段性目标的制约因素。

全国平均，每万千瓦装机的迁移人口为5 3 0人，每万千瓦装机的淹没耕地628亩。

2006年3月8日，三峡库区重庆奉节新城码头因移民外迁而格外热闹。 摄影/CFP

忠县乌杨镇码头，外迁移民等待登船。 摄影/CFP

1949年以来，我国持续开展了大规模水利水电工程建设，因此出现了大规模水库移民。中央政府有关部门的统计表明，截至2006年底，全国已建、在建大中型水库已经搬迁的移民人数约为2600万人，其中90%以上为搬迁前后农民身份没有变化的所谓农村移民。由于存在统计误差、未计小型水库、新建水库不断涌现等原因，迄今为止实际的水库移民人数可能超过3000万人。全国平均，每万千瓦装机的迁移人口为530人，每万千瓦装机的淹没耕地628亩。

几十年来，我国的移民安置普遍由政府主导，主要采取了以下四种工作方式：一是后靠安置，亦即移民就近搬迁至水库淹没线以外安置；二是集中搬迁安置，亦即移民统一搬迁到指定地点；三是异地远迁安置，亦即移民搬迁出乡、出县、出省；四是进城农转非，主要是指移民进入城镇、从事二三产业。但移民安置实际存在下述一些重大问题，这些问题在1949—1978年的前30年里表现得尤为突出：

其一，移民普遍比较贫困。统计表明，2004年全国农村移民年人均纯收入为1557元，仅相当于同期全国农民年人均纯收入2936.4元的53%。而且在相当长的历史时期里，农村移民与当地民众在纯收入上的差距越来越大，一些移民在当地经济社会发展中处于边缘化状态。

其二，多数移民就业状况不佳。移民失去土地后，多数没有得到同等数量和质量的土地补偿，也没有找到适当的其他就业岗位，花完政府或企业补发的安置费后，马上面临生计上的困难。

其三，移民安置区环境质量不高。安置区基础设施普遍较差，人均占有的自然资源数量少、质量低，人文环境与原居地差异较大，移民与周边群众之间缺乏良性互动。这些问题不仅恶化了移民的生存质量，也导致安置区环境承载力下降。

其四，一些移民心理状态不正常。这主要有四种表现：一是抱怨情绪，抱怨社会对他们不公；二是失落心理，觉得自己失去的不仅是家园，还有尊严；三是依赖思想，面向政府“等、靠、要”；四是麻木精神，失去了脱贫致富的信心和勇气。

其五，一些移民上访告状持续不断。各种生活不如意和思维不正常导致许多移民长期、反复、越级上访，成为从中央到县乡各级政府的一块心病。

移民问题长期而广泛地存在是有多方面原因的，比较重要而突出的有：

其一，在移民发展理念上存在偏差。长期以来，移民工作决策者和执行者片面强调移民应当服从国家建设和经济社会发展的需要，忽视移民的切身利益。在搬迁过程中采取行政手段，实行行政移民、计划安置，搞强迫命令和政治运动。这种办法起了一定的历史作用。但它的弊端是重工程、轻移民，重搬迁、轻发展，重生活安置、轻生产安置，因此带来不少问题。“文革”期间的“政治移民”更是只考虑移民从聚居地搬出，很少考虑移民今后的生存和发展问题，集中远迁的又没有征用足够的土地，部分异地搬迁的移民难以融入安置地，出现返迁。

其二，在移民政策体制上不合理。表现为：补偿标准低而且不同时间、不同地点、不同工程不一致；后期扶持政策不健全，措施不得力，资金不充足，时间也很短；经济补偿多数用于中间环节或配套建设，移民直接受益少；农村移民享受惠农政策难；移民工作多头管理，政府部门难以形成合力。

其三，在移民工作思路上有局限。一是过于强调就地进行土地资源开发；二是过于依赖种植业和养殖业开发；三是没有把库区与当地经济社会发展结合起来、统一规划，形成二者脱节、偏轨的局面；四是没有针对移民的不同情况采取分类措施，实行“一刀切”的做法；五是人力资源开发滞后，移民受教育程度普遍很低，谋生手段和发展门路自然偏少。

移民外迁牺牲了很多自己的利益。 摄影/CFP

改革开放后我国制订实施了一系列水电移民政策法规，其中最重要的法规是20 06年5月国务院出台的《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）和同年8月国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）。其中最实在的一条是，对符合条件的水库移民，中央政府每

2008年5月2日，秭归老归州最后的拆迁。 摄影/楚藜

2005年11月19日，重庆丰都老城。拆迁废墟上打牌和瞌睡的人们。 摄影/楚藜

年给予每人600元人民币的生活补助：2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对20 06年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。

针对过去水库移民的遗留问题，改革开放后我国制订实施了一系列水电移民政策法规，其中最重要的法规是2006年5月国务院出台的《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）和同年8月国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）。其中最实在的一条是，对符合条件的水库移民，中央政府每年给予每人600元人民币的生活补助：2006年6月30日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自2006年7月1日起再扶持20年；对2006年7月1日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，从其完成搬迁之日起扶持20年。从此，水库移民工作实现了阶段性转变。2012年春，水利部印发了《大中型水利水电移民安置验收管理暂行办法》；不久，国家档案局、水利部和国家能源局联合印发了《水利水电工程移民档案管理办法》。这些规章又从技术上为规范水库移民管理问题创造了更好的政策环境。

如果对新中国成立以来的水库移民工作进行阶段或时段上的划分，我们可以大致厘出三个阶段：1949—1978年与计划经济体制对应的阶段，或者简称计划阶段，这个阶段的移民工作基本上是计划型、命令式的国家行为，政府常常引导水库移民牺牲个人利益以保障水电开发；1978—2006年与经济体制转轨过渡对应的阶段，或者简称过渡阶段，这个阶段的移民工作开始正视移民的切身利益和遗留问题，但政策的制订实施难以配套和到位；2006年国务院出台后期扶持政策至今、开始与市场经济体制相适应的阶段，或者简称市场阶段，亦即本文所说的新时期，这个阶段的移民工作开始真正注重国家、企业、个人三者在利益上的区别，但其观念、制度、方法上的创新方兴未艾。

市场阶段是本文关注的重点。目前，有关水库移民的各项政策法规都把满足移民生存与发展需要、确保移民生活达到或超过原有水平作为移民安置的目标。但实际上，上述政策目标往往难以实现。究其原因，首先是政策本身存在重大缺陷。国家执行所谓“三原”原则，即按照原规模、原标准和恢复原功能的标准给予补偿，并据此编制移民投资概算。由于移民面临的经济社会环境发生变化，物价水平总体上持续上涨，社会文明程度不断提高，这种“三原”原则成了移民维持和超过原有生活水平的政策性障碍。

当然，如果水库移民问题处理得好，虽然水电开发者在经济上要付出很大代价，但也会在社会效益上起到显著的促进作用。因为妥善解决移民问题，客观上能够促进当地社会大众生活质量的提高、文化素质的提升、社会环境的改善和社会文明的进步。这与移民问题的处理在经济上单纯表现为费用的支出不同。

移民问题的影响因素及其性质

移民的无形财产往往为水库建设者和相关政府所忽略，实际过去也基本为移民自身所忽视。随着经济社会的发展，移民的无形财产意识渐渐觉醒，因此对新水库建设者来说，无形财产也是需要计量和补偿的。

移民问题可以分解为分配上的问题、政治上的问题、文化上的问题、民族上的问题乃至宗教上的问题等。

1．移民问题的核心是利益分配问题

在移民工作面临的问题中，最重要的是经济利益的分配原则和分配结果方面的问题，或者简称分配问题。如果分配问题解决好了，移民问题基本上没有大问题；即便有问题，也比较容易解决，或者不影响移民安置和水电开发的大局。反之，分配问题解决不好，与移民相关的其他问题解决得再好，移民问题也没有得到根本解决；就是一时看起来解决了，也早晚会出现反复。历史实践反复证明了这一点。移民的经济利益至少应当体现在下述几个方面：

其一，有形不动产，如房屋、土地及其上其他附着物。所谓不动产，是指依自然性质或法律规定不可移动的有形财产，包括土地、土地定着物（如房屋）、与土地尚未脱离的土地生成物（如尚未收割的庄稼、尚未采摘的瓜果）、由自然或者人力添附于土地并且不能分离的其他财物。一般来说，水库建设者和相关政府能够考虑搬迁给移民在这方面带来的损失，并能按照当地当时价值给予足额补偿；但较少考虑其增值问题。在市场经济条件下，对有形不动产的补偿应当在事先规定的移民安置期限内一次或分次补偿到位；对其增值的补偿应当根据增值时限和增值数量分时逐步给予补偿。

其二，因为搬迁而贬损的有形动产。从法律意义上讲，这种动产可能属于不动产，因为法律意义上的所谓不动产包括如果移动就会改变其性质、损害其价值的有形财产。而所谓动产，是指能够移动而不损害其经济用途和经济价值的财物，一般指金钱、器物等。一些经济价值较大的可以移动的财产，如飞机、船只等，国际上通常也将其界定为不动产。但从移民安置角度看，能够移动而不损害其经济用途和经济价值的财物本身是不必补偿的，补偿者只要给其所有者提供合理的移动或搬迁费用（包装费、运输费、保险费等）即可。但对于那些属于下列情形的财产：如果移动，其性质就有所改变，其价值就受到损害，我们可以将其定义为不动产，这些更能体现移民的搬迁特点。一般来说，水库建设者和相关政府也能够考虑搬迁给移民在这方面带来的损失，并能按照当地当时价值给予足额补偿。

其三，搬迁所需开支。一般来说，水库建设者和相关政府也能够考虑搬迁给移民在这方面带来的需求，并能按照当地当时价格给予足额补偿。

其四，无形财产。移民的无形财产往往为水库建设者和相关政府所忽略，实际过去也基本为移民自身所忽视。随着经济社会的发展，移民的无形财产意识渐渐觉醒，因此对新水库建设者来说，无形财产也是需要计量和补偿的。

其五，应当随水利水电工程建设运用而一同享受的经济收益。带有水电站的水库往往能够产生显著的经济效益，这种效益应当有一部分由水库移民分享。如果工程不能产生直接的经济效益，工程建设者和相关政府也应当从间接收益中得到适当的补偿。

其六，应当随当地非移民一同享受的社会进步收益。水库移民同当地（指移民迁出地或迁入地）非移民一样有权共享经济社会发展的成果，这与他们有权得到迁移补偿是两码事。

奉节新城。 摄影/楚藜

2．移民问题越来越成为社会政治问题

值得注意的是，发达国家的移民问题一般是通过水库业主与水库移民之间的平等协商和市场交易来解决的，政府在这个过程中只起中介和监督的作用。

无论从水库数量、移民规模还是其内在特征、遗留问题看，我国的水库移民问题已经越来越具有社会政治问题的属性。这是由水库移民问题的下述特点决定的。

其一，水库移民问题的主体是“人”，直接涉及人权，解决这种问题必然具有鲜明的政策性和群众性。

上：奉节移民新城。摄影/楚藜

其二，水库移民是非自愿性移民，是局部社会区域范围内的各种社会关系和构成要件受水库淹没影响而被强制性解体，并人为进行重组的过程，带有明显的强制性。公民是否愿意迁居、往何处迁居，这是公民生存权的组成部分。因此水库移民问题容易引发社会冲突。

其三，水库建设涉及水权这种国际公认具有政治属性的权利。所谓水权，是指特定区域内社会成员享有的水量分配、水质保障方面的个人权利，如何做到水资源配置的上下游、左右岸的有效协商、合理安排、统筹兼顾，越来越成为社会各界关注的重大问题。如果河流超越国界，这个问题还可能成为外交事件。

下：三峡蓄水后，奉节江边造船业繁荣起来。摄影/楚藜

其四，水库移民往往是一个社会的弱势群体。中外历史实践表明，水库移民的合法权益往往得不到有效保障；特别是，水库移民的利益损失往往得不到足额补偿，因此常常导致移民集体上访或引发大规模群体性事件，使相关问题政治化。

其五，现阶段，我国像水库移民那样的普通群众维护自身利益的合法渠道有限，移民与政府机关和水电开发企业对话、交涉的制度建设明显滞后；而移民自身的维权意识不断觉醒、利益诉求表达方式日益多样化。这种困境很容易使水库移民走向极端。

其六，不同社会成员有关解决水库移民问题的理念不同，不同地区、阶段解决问题的方法不同，这也增强了问题的政治性。一些人认为，水库建设本身是一个纯技术问题，而移民安置、项目迁建则从属于由纯技术问题所引发的生态问题、经济问题、社会问题和文化问题，其中所包含的社会责任和历史责任大大超出一家企业的责任能力范围，只有政府才能承担相关责任。另一些认为，水库建设本身是一种经济问题，建设单位和水库移民都是利益冲突的一方，移民问题应当由利益冲突的双方协商解决，政府只能充任裁判员。

值得注意的是，发达国家的移民问题一般是通过水库业主与水库移民之间的平等协商和市场交易来解决的，政府在这个过程中只起中介和监督的作用。但在我国，工程建设的主体往往是政府或者国有企业；即便是民营企业，也总是设法借用政府的力量，以期快速而“高效”地解决移民问题。因此我们的政府往往无法超脱出来，只能既当运动员，又当裁判员。这必然使移民问题复杂化，而且有可能使一部分移民走向政府的对立面。

3．移民问题隐含着深层次的文化问题

修建水坝只不过会改变一段河道或一个流域的天然来水的时空分布和局部生态（还可能是使其变好），不至于中断或消灭一种民族文化。事实上，世界上尚无这样的例子。

水电工程对文化发展和社会进步的影响也是显著的。好的方面，它可以使贫困地区的老百姓迅速跨入现代文明，使当地的社区文化、地域文化、民族文化得到发扬光大，使当地社会发展与先进地区的差距大大缩小，等等。坏的方面，它也可能破坏当地文化的“原生态”，使土著文化的自然环境在一定程度上销声匿迹，甚至可能使珍贵文物遭受毁灭性打击，等等。

巴东新城码头。 摄影/楚藜

巫山新城。 摄影/楚藜

有人认为，在民族地区建设水坝必然使原有的生活方式发生突变，而这种突变可能导致民族文化发生中断乃至“被窒息”。其实，这种突变未必是对民族文化的伤害；修建水坝只不过会改变一段河道或一个流域的天然来水的时空分布和局部生态（还可能是使其变好），不至于中断或消灭一种民族文化。事实上，世界上尚无这样的例子。

但是，水库移民在认识和改造客观世界过程中将会逐渐形成一整套行为方式、组织机制和道德规范，其核心是移民在生产过程中对社会环境适应、改造和发展的理性认识，包括价值观念、思维方式、伦理道德。这些东西汇总、融合起来，会形成一种独特的文化，即所谓水库移民文化。水库移民文化按移民安置地与原居住地的距离，可以分为外迁型移民文化系统和就地后靠型移民文化系统；按移民安置的方式，又可分为集中型移民安置文化和分散型移民安置文化。不同文化之间存在各种差异，诸如生产方式上的差异、生活方式上的差异、人际关系上的差异、民族差异、宗教差异等。水库移民活动势必导致不同文化直接发生接触、交流、碰撞乃至冲突，如果处理不当，移民安置区的经济社会发展将会因此受到很大影响。

4．移民问题可能伴有民族宗教问题

在少数民族地区，特别是我国水电资源高度集中的西南地区，水电开发可能遇到汉族地区基本不存在的民族问题乃至宗教问题。我国的十余个水电基地大多处于西南、西北和东北的少数民族地区，这些地区的少数民族又大多有宗教信仰。因此，在这些地区处理水库移民问题时，必须考虑民族因素和宗教因素。

从收益角度看，水电开发可能在三个方面涉及少数民族合法权益：直接收益权，即水电项目所在地少数民族群体应当从水电开发中享有的经济收益、民族自治权益和文化权益；间接收益权，即少数民族作为整个国家的组成部分，从水电开发带来的社会效益和经济效益中应当均衡享有的相关权益；补偿收益权，即对于水电工程带来的有形财产和无形财产上的损失，少数民族应当得到相应补偿的权利。这些权益大多是共性的，但由于涉及少数民族，可能引发民族矛盾。

汤鑫华，中国水利水电出版社社长。