1 水资源概况

在考虑是否应打破与水问题有关的地方治理格局时，达到生态系统稳定平衡的关键是基于水资源综合管理的理念。该理念，一方面包括相关资源的数量及其质量，以及对正在处理的有限资源的确认，因为这些资源与人们的生活息息相关；另一方面，不可能在脱离经济、社会、行动、环境、区域、法律和政治背景的情况下，来孤立地理解水资源管理。因此，在涉及到阿拉贡的水政策规划时，所有这些问题都必须考虑到。

为了解阿拉贡地区水资源现状，从将其作为一种必须的社会商品，即作为必须提供的一项公共服务的角度来考虑，进行任何有关水资源问题规划方面的尝试都非常困难。第一个障碍即阿拉贡特殊的地理分布。阿拉贡的面积占西班牙国土面积的10%，但人口只占全国人口的3%。在特鲁埃尔的某些地区，人口密度甚至低于8人/km2。

至于地区所开展的经济活动而言，与占总增加值60%的服务部门(行业)相比，主要部门只占总增加值的12%。然而，却是迄今为止自治区范围内最大的用水户(大约占耗水总量的80%)。

与此同时，阿拉贡相当丰富的自然水资源和广袤的土地，对于中长期发展来说，是不可多得的理想资源。区域内拥有三大河流流域：埃布罗河、胡加河和塔霍河。迄今为止，埃布罗河的流量及流域面积最大，然而更为关键的是，至少是在该区域内，胡加河、塔霍河与埃布罗河三大水系形成的水域面积达281 km2。

尽管如此，仍需寻求有效利用阿拉贡水资源的方法。与地下水水量相比，地表水占据绝大部分(94%)。统计数据显示，农业部门消耗了77%的水量，工业生产活动消耗了7%，家庭生活用水为5%，其他用途的耗水量为11%。

基于这种理念，无论是现在还是将来，在阿拉贡的环境政策中，水都具有战略价值。该理念表明，在改造环境以维护区域社会和经济的正常发展状态，以及有利于维护具有阿拉贡传统特性的环境方面，人类起着决定性作用。环境政策的指导原则之一就是实施良好的水资源管理，其目的是使阿拉贡成为水资源可持续管理的引领者。为此，关键在于如何平衡水资源的供需矛盾。

2 地方政府的作用

目前，当地和行政区域当局在水资源管理中发挥着极其重要的作用。尽管一般性的政策都是通过国家或甚至是超国家立法，但是绝大多数政策的实施仍需要依靠当地及各区域政府。当地和区域政府致力于组建各种各样的论坛和组织。比如，2009年，在伊斯坦布尔组织了世界水论坛，以及地中海联盟、欧洲系统内组织的集水研究网络(ENCORE)，即区域政府水资源和环境问题网络等。

应参与到地方和区域政府有关水资源需求管理等方面的决策过程。因为该过程与水资源处理及其再利用、现代化灌溉及供水基础设施，防洪抗旱措施的制定以及土地调控和规划等问题密切相关。

由于受到诸如人口增长、农民向大城市迁移或能源依赖等因素的影响，导致社会化管理具有区域性差异的特点。而当地和区域性的水资源管理则能够更好和更有效地适应这些差异化特点。

为了应对新的挑战，必须实施新的水资源管理模式。目前已就共享水资源管理理念达成共识，该理念适宜于综合管理框架内的所有地区。换言之，应关注基于能将所有行政区域和水文地理地区的划分联合在一起的综合规划模型。但是，有一种可以由当地和区域政府实施管理的模式，应当能够适应每个行政区域的环境，比如干旱、洪水以及水质控制等。上述模型有助于实现水资源的可持续发展，不仅能够促进区域内，而且也能够促进区域之间的平衡。区域政府在该模型的运用中发挥的作用是不可替代的，因为区域政府最贴近公众，并且与非常熟知自己行政区域内状况的人有着紧密的联系。

3 水资源政策

阿拉贡自治区的水资源政策是由阿拉贡水资源研究所(IAA)制定和颁布执行的，阿拉贡水资源研究所从属于自治区政府环境部，为独立法人，负责实施自治区的公共水行政管理。

依据阿拉贡水资源研究所的规划，完全能处理好有关水资源以及与水相关的公共基础设施方面的问题，这些包括对水循环基础设施的规划、执行和管理，以及据此征收环境卫生税。国家规划是根据不同的水文地理条件来划分区域，这样划分的主要原则是基于水文地理的流域单元。这就意味着，作为一个区域的主体，其能力应该是由国家机构与阿拉贡水资源研究所分享。至于阿拉贡，其政治行动是针对一个“共享管理”模型，在该模型中，规划应该在国家层面实施，在执行规划的过程中，全国上下，包括所有参与地区和参与者在内，都应该遵守流域统一规划的原则；这些规划和计划由当地和区域政府具体负责执行，当然，在执行规划和计划的过程中，需要具有一定的变通能力以及足够的资金。

为了实现更高效、更灵活的管理，目标是在还未达成一致意见之前，在执行政策的过程中，应该尽可能地将权利移交给区域政府。因此，在国家范围内，包括得到区域政府允许的参与和实施这些政策的所有区域，都应该遵循流域统一规划的原则，将最大权利移交给更具有知识经验的一方。

区域的水资源政策是基于对水的可持续管理，水的可持续管理可划分为2个阶段：规划阶段和实施阶段。

3.1 将规划作为一种管理手段

对于一项适当的规划，其前提条件包括必须能获取有价值的信息，以便政府能做出正确的决策。一个好的有价值的信息应该具有以下特性：

(1) 术语简单明了，公众能理解接受。

(2) 必须具有数量和质量保证。在数量方面，当涉及到评估数据时，信息量过剩和缺乏同样都会对评估工作不利。所提供的信息的质量就更加重要，尤其是在涉及到所发现的状况和困难与水资源管理相关时。

(3) 必须具有可比性和一致性(连贯性)。

(4) 必须具有时效性(保证信息是最新的)。

这就意味着，对于所有参与者来说，应该具有共同的语言基础，也就是被形象地称作的所谓“水电世界语”，这种水电世界语可以使人们分享在相似条件下理解和应用的信息与经验。

与医疗过程中所应用的基本原理相似，一旦信息已通过足够的“记忆”得到过编译，那么仅为解决某些问题、而必须对某种状况做出适当的诊断。正确的诊断需要对以下各项进行评估:

(1)问题的实际状况；

(2)预测未来和所期待的情景；

(3)识别作出决策的优先顺序。

从另一个角度来说，经过确定认为是较好的计划，就应该能够适应各种因素和不可预测的状况，比如说，目前在全球范围内(在全球和当地同时)出现的气候变化。一方面，最好定义的气候变化现象特性，是在中、长期过程中所产生的不确定性。事实上，科学家们已经在两个层面上对不确定性程度做了相应限制，即定量限制和定性限制。对于定量而言，可以谈论很多或很少的证据，以及不同层次科学家之间针对观察和预测现象之间的关系所达成的共识。在定性方面，公平地确定观测数据，并将这些数据用来制定预测模型或可以进行变量分析的模型。

与上述不确定性的程度不同，可以肯定的是，气候变化具有一定影响：

(1)与农业和食品安全有关；

(2)对人类身体健康有影响；

(3)对城市居住区和迁徙人口流动的影响；

(4)影响生物多样性和生态系统；

(5)其他一些方面的影响，比如经济上的、运输方式等。

这涉及到需要制定一些政策，包括面对这些影响时应该采取的适应性措施和减轻这些影响的措施，这些政策和措施的制定应该是基于上述科学模型，模型中含有一定的不确定性。这些适应性措施的制定，旨在减少自然界和人类系统中的脆弱性，这些缓解措施旨在通过引进技术改革来减少污染排放。当然，所有这一切都必须适应当地和区域性的差异：其中，部分与气候有关(比如降水、温度、蒸发作用)，而其他则与气候没有关联(比如人口的变化、食品消费、水价以及技术等)。

3.2 将实施作为一种管理工具

需要通过各种不同的行动计划来推进实施，对于阿拉贡的水资源管理，主要体现在以下3个方面：

(1)资源的可用性和安全性；

(2)资源的质量；

(3)通过公众的参与达成共识。

以上3个变量之间的相互作用，会有助于实施水资源的可持续管理。

3.2.1 水资源的可用性

可以将针对行动这部分的规划划分为3个部分：

(1)通过蓄水来对水进行适当的调节，以充分满足当地对水资源的需求。

(2)通过开展环境教育和提高公众的节水意识来实施节约用水政策。

(3)实行责任管理，提供足够的社会基础设施，这是减少水资源损失最适宜的技术保障。在这方面最具有代表性的行动是《阿拉贡水资源规划》的实施。

阿拉贡水资源规划的制定，主要是遵循以下基本原则：

(1)改善城镇和城市的水循环基础设施；

(2)对当地机构提供财务、行政以及技术上的支持；

(3)提高居民的生活质量；

(4)增强环保意识，使水得到有效利用。

建设并维护城市基础设施的水循环，换言之，就是饮用水供应和废水处理管网的建设，可依法委托给镇议会完成。

事实上，阿拉贡的人口分布很广泛，以致正在形成大量的小型人口中心，这样就使它不可能进行大规模的经济投资；甚至在许多情况下， 由于镇议会缺乏可用的预算，因而致使其很难独立承担某些必须的行动。

城市移民在20世纪60年代的阿拉贡具有特殊的重要性，而且也有着重要的现实意义。由于城市人口激增，致使城市基础设施难以得到所有必要的关注和维护，以使其能够维持在较好的运行状态。设施陈旧老化，而且已经超出其运行寿命，设计陈旧的建筑设施等，所有这些在21世纪初就成了问题，而且这些可能会限制城镇议会作用和能力的发挥。在20世纪，尤其是在1900～2008年之间，人口数量激增。与全国的人口居住密度77%相比，2008年，在土地面积只占全国10%的该地区，居住的人口密度为74.4%，是全国人口密度最大的地区。萨拉戈萨市是唯一的直辖市，人口超过10万，而且在1900～ 2008年之间，人口数量增加了6倍。

在这种历史背景下，必须对区域的社会和经济现状做出最恰当的响应，这就是阿拉贡政府在2002年12月即已明确批准实施的《阿拉贡水资源规划》。该规划中包括由阿拉贡水资源研究所提供资助、由当地政府机构提出的一些项目，这些项目中包括供水、污水处理和卫生、改善水质以及河岸堤防护理等工程。近年来，由于该规划的实施，有力地促进了当地政府机构在改善水资源管理方面发挥的领导带头作用，同时，也促使这些当地机构在解决与其切身利益息息相关的一些问题的过程中，发挥着主要作用。

在实施综合性水循环市政工程时，有政府之间的相互合作，尤其是有与区域政府的合作，将非常有助于对施工现场的管理，这就是其至关重要的原因。因为这样能够确保为造福于阿拉贡的每一个人而必须实施的供水工程进展顺利，同时，只有这样才能确保供水充足，也能得到足够的质量和品质保障，使农村居民正常的基本生活用水得到保障，还能使这种良好的状况得以可持续发展。

在此基础上，2001年5月17日颁布了有关规划及参与阿拉贡水资源管理的6/2001号法律。该法律中的条款涉及到了所关注的自治区饮用水供应、卫生设施以及污水处理等所有方面；该法律为其本身履行管理职责提供了法律依据，也因此在执法和处理问题时会得到社会的理解和认可；而且自治区政府在为阿拉贡直辖市的水循环工程进行财务预算分析、资金及物质材料投入方面所发挥的作用是不可替代的。

运用这些法律条文，阿拉贡水资源研究所研制出了活动规划，其内容包括：饮用水供应基础设施建设的投资及管理，环境卫生和废水排放治理，与当地政府的合作，直接投资和补贴等。有许多这样的项目，因为其本身所具有的特点以及极具吸引力的规划设计，而获得了欧盟基金会的融资(欧洲区域发展基金和凝聚力基金)。

考虑到上述规划的竞争能力及其将来的发展前景，饮用水供应基础设施建设的活动规划、投资以及管理、环境卫生和废水治理、与地方行政管理部门合作、投资及融资都可以通过合作，与镇议会协商达成共识后完成。本协议不仅决定着共同努力建设和维护市镇基础设施的经济环境和条件，而且还能促进有关强化社会意识和环境教育措施的制定以及宣传等特定项目的开展，以使水资源能够得到有效利用。在开展上述工作的同时，还应当鼓励居民适当开展有关水资源利用方面的文化交流活动。

为了开展工作，与镇议会合作协商以使其能够提供必要的许可证很有必要。而且有尽可能多的许可证和执照，无论是市政的(符合城市规划的工作许可证)，还是其他行政部门的，都必须尽力获得。毫无疑问，这将有助于缩短行政管理期限，使工作更快地开展，同时也说明了政府间合作的重要性。

该水资源规划的研制过程历经了3个阶段，即2002～2006年，2005～2009年以及2008～2011年，而且可以以具体数据概括如下：① 1 782个工程项目;②投资2.48亿欧元;③ 阿拉贡水资源研究所给予的2.0 7亿欧元补贴;④ 651个市镇机构受益;⑤ 572 000名居民受益。

除了应确保居民的消费需求以外， 改善基本服务 ，也就意味着是为农村环境下的经济能够正确运作做贡献，并为农村居民创造就业机会。在某些地区，由于经济的可持续性，可以看到这里有最好的生态环境以及当地生产的最好食品、原材料和能源。

所有这些项目可以为保护乡村的自然环境以及文化背景发挥作用；仅仅从环境的观点来看，实现节水本身就很重要，特别是在目前全球气候发生很大变化的环境下，水资源的可用性正在呈下降趋势，但是这些项目的建设却能够减少河流、湖泊以及含水层的水资源压力。因此，可以说，阿拉贡水资源研究所开展的这些工作，与实施的污水处理项目一起，为使水资源维护在一种良好的生态条件做出了重大贡献。规划的主要目标是根据《欧洲水框架指令》确定的。

3.2.2 水 质

对各级政府来说，水质管理是最大的困难，因为在遭遇全球经济危机、经济发展受到制约的大环境下，仅对一个方案就需要数百万欧元的投资。

不应该忘记的是，为了能够获得优质水，最重要也是最值得付诸实施的行动仍然是预防污染：这是项目中很重要的一部分，必须面对。

在污水治理方面，阿拉贡在全球绝对处于领军地位，严格执行污水治理条款，目前在自治区范围内运行着各种污水处理设施。为了与1991年5月21日颁布的有关城市污水处理的91/271/CEE欧盟水框架指令相符合，阿拉贡政府制定了《阿拉贡卫生和污水处理规划》(PASD)，并将其作为自治区卫生和污水处理的总体规划文件。

可以将阿拉贡卫生和污水处理规划概括为以下几个方面：①特殊污水处理计划(PED);②比利牛斯山污水处理计划;③动物粪便处理计划;④阿拉贡综合污水处理计划(PIDA)。

3.2.3 特殊污水处理计划

这个计划的实施会涉及到所有那些城市的污水治理问题，计划具有非常广泛的影响力，因为所产生的问题遍布阿拉贡区域内的每一个角落，包括居民居住中心区以及无人居住区，甚至是地理位置较偏僻的地区。

为了便于实施所有项目以及方便后续操作，在计划实施之前，将该区域化整为零，共划分为13个实施小区，并对在所有情况下可能会产生的环境影响开展评估。这就意味着一共有131家污水处理厂和40个污水收集点，其中包括一个大型污染负荷治理项目，其总投资为10.62亿欧元，投资包括前期建设费用和长达20 a的运行费用。着重对每个实施小区持续达20 a的行政许可系统的管理开展经济可行性研究，因此，引入了一种公私合作来建设和运营污水处理设施的创新模式。 PED能使所有超过1 000居民等标的人口聚集中心的污水处理成为可能，加上这些区域目前正在运行的一些基础设施，这就意味着，阿拉贡自治区大约90%的污水将会得到治理。

3.2.4 比利牛斯山污水处理计划

阿拉贡比利牛斯山地区综合水处理计划将指导该地区在项目实施的过程中严格遵守欧洲及国家法规。该计划中已明确规定，2015年将是所有地区污水治理的最后期限，其中也包括阿拉贡比利牛斯山地区的污水治理，该地区被认为具有重要的环境价值。

在比利牛斯山地区实施河流治理工程，是阿拉贡自治区发展史上的一个里程碑，因为这是阿拉贡区域政府第一次将基础设施划分为“国家一般利益”类(这就意味着，这些基础设施必须由国家进行投资和资助建设)，通过将管理职能从国家环境保护部门、农村和海洋生境栖息地移交给阿拉贡区域政府，通过签署协议来实施国家水质量规划框架中规定的这些项目，即2008～2015年完成环境卫生和水质处理以及整合水循环。

阿拉贡比利牛斯山综合水处理方案由阿拉贡环境保护部门负责实施，旨在改善该地区河流的水质状况。规划方案包括了比利牛斯山区域范围内的所有河流，这代表着治理阿拉贡地区最突出的问题之一——环境问题的决心。治理这些河流水质的重点是在被称为哈塞塔尼亚、阿尔托加列戈、索夫拉韦以及里瓦戈萨的局部地区。这些地区拥有很高的生态价值，但是，从规划设计和实施环境治理工程的观点来看，对于这样的环境，同样必须采取非常复杂的技术解决方案，包括在人力资源的投入、技术研究以及在许多不同行政机构与各类公司之间协调等方面，都要付出巨大的努力。

工程预算超过1.28亿欧元，工期一直延续至2012年(尽管规划要求最重要的污水处理厂应该在2011年以前完成)；而且，如果融资总成本和20 a的有效运行期全部算在内，那么这个预算数字则会达到3.58 亿欧元。

在当地4个地区(哈塞塔尼亚、阿尔托加列戈、索夫拉韦和里瓦戈萨地区)的62个直辖市中，总共要实施296个项目，这些项目完工以后，将使292个人口聚集地的20 000个家庭受益。

据估计，在2011年以前，比利牛斯山污水治理计划为阿拉贡地区注入资金1.53亿欧元。除此之外，在项目实施过程中，可直接和间接地提供7 000个工作岗位。

3.2.5 动物粪便处理计划

包括在这个计划中的所有项目，都是针对非点源污染的问题。在最近几年中，阿拉贡似乎也看到了在大片的土地上发展大规模的、集约化养猪业的广阔前景。 这样就导致了由大量肥料和动物粪便所产生的环境问题，与其随之而来的是水资源和土壤污染，以及由其所产生的大量氨气和异味被排放到大气中。这就是为什么阿拉贡的环境部门已经在这些地区启动了一系列的治理项目，在这些地区，过量产生的动物粪便已经构成严重问题，因为这里农田吸收的养分已经饱和，且已不可能再吸收所有动物产生的垃圾，如果不加以治理，将会对这里的含水层也造成污染。修建动物粪便处理厂旨在减少动物粪便的营养成分，这样可以将其用作为没有污染扩散风险的肥料产品。

这些基础设施管理模型，包括动物粪便的收集、处理以及指导和监督所有这些操作程序的控制管理中心，通过镇议会及当地的区政府(作为公共伙伴)，再加之产生动物粪便的养猪农民(作为私营伙伴)进行整合。

这个试验模型是用于解决严重的污染扩散问题，阿拉贡的经济决策部门已经很难控制该问题的发展态势，这也表明其本身已经非常敏锐地感觉到了当前的经济危机。

3.2.6 综合污水处理计划

阿拉贡综合污水处理计划是在阿拉贡地区的所有城市中实施水处理设施的最后一个阶段，在人口数量更少(低于1 000居民等标)的城镇和乡村完成水处理，是其规划和实施的初始阶段。对可能的污水处理厂项目实施地址、项目最适合的布局、现有的卫生和水处理设施以及适宜用于每一个阶段的技术等，在此之前均进行了研究和现场调查，以便进行详细了解。

4 结 语

在此着重强调的是阿拉贡水资源规划研究所所开展的国际活动。目前的全球化现象和信息技术的发展并不是与水务有关的事项毫无关联，而是有着密切的联系。水资源短缺、水质问题、融资难以及基于治水的综合管理模型的应用等，都是极其重要的问题，因为这些问题已经超出了一个地区、一个流域管理机构，甚至是一个国家的极限，已经成为了一个全球性的问题。这就意味着，当谈到与水有关的问题时，记住所谓的“考虑全球，行动在地区”的原则很重要。换句话说，对待世界各地出现的许多问题，必须具有全球大局观点和视觉，因为这些问题都是相互关联的，所以，问题一旦出现，必须由全球来共同承担。不管怎样，为了解决全球与水相关的问题，必须制定一些相关的政策措施并在当地开展一些项目，这样的同时行动将有助于问题的解决。

现代化的水资源管理需要在世界各国之间开展知识和经验交流， 在许多情况下，出现的问题都是相似的，因此只需要将在一个地方所采取的解决问题的方案推广到其他地区即可。这是一个战略问题，比如说，针对水质问题，可以通过实施污水处理计划得到解决。

全球在开展阿拉贡水资源规划活动时，为了与阿拉贡自治区应用的治理概念相符而需要保持平衡和达成协议，以便在实施的监管框架内开发出更多不同的合作实例。

简而言之， 在实施阿拉贡水资源规划时，必须以战略的眼光来看待水资源管理问题，从这个角度来说，为了实施综合管理，必须要考虑到行政区域、人口、社会经济以及政治方面的各种因素。为了在阿拉贡自治区开展水事务管理活动，将治理作为基于水平状态的政治管理工具，采用一个向下和一个向上的方法，以及社会参与的形式。在以流域为单位的原则范围内，根据阿拉贡自治区的法令(2007年4月20日颁布的5/2007组织法，由阿拉贡自治区政府修订)，政治路线将决定着能够达到的目标，这涉及到应当将政治职能逐步移交给地方政府，以增强地方政府的能力。

最后，为实施上述行动，需要重新起草一份“现代水资源管理人员手册”。该手册需要有专业的背景，里面应当包括“能力建设”多学科系统的发展。这些新的管理人员必须掌握各类不同工程项目的知识，比如化学、生物学、医学、政治学、社会学、法律，以及行政和财务管理等。必须将治理作为一种管理工具并促进其在实际中的应用，这是基于水平状态和社会参与，而且必须具有所有不同参与者之间的“水力外交”实践，包括允许通过对话和达成共识得到进步。