相关规定对海事行政案件是否归海事法院管辖出现反复，根据现行规定海事行政案件由地方人民法院管辖，但海事行政案件重新划归海事法院管辖的呼声日高，①第十九届全国海事审判研讨会与会代表建议最高院在修订海事法院受理案件范围的相关规定时，将海事行政案件划归海事法院管辖。参见张娜：《海事公益诉讼程序和海事行政案件管辖——第十九届全国海事审判研讨会综述》，载《人民法院报》2010年12月22日，第7版。目前部分高级人民法院指定海事法院管辖海事行政案件。管辖是海事行政诉讼的起点，管辖制度的设计涉及海事行政诉讼程序的正当性，而正当程序的保障是司法公正的基础，因此，管辖问题不可小觑，颇值研究。

一、海事行政案件的界定

相关司法解释对何谓海事行政案件未明确加以界定，笔者认为，海事行政案件有狭义和广义之分，前者仅指海事行政诉讼案件，不包括海事行政赔偿案件；后者则包括海事行政诉讼案件、海事行政赔偿案件及海事行政执行案件，本文所称的海事行政案件是指广义的概念。海事行政诉讼案件是指公民、法人或其他组织等行政管理相对人不服海事等行政主管机关的行政处罚、行政许可等具体行政行为而提起的行政诉讼案件。海事行政赔偿案件是指公民、法人或者其他组织认为海事等主管行政机关及其工作人员行使涉及海洋、通海可航水域等的行政管理职权时侵犯其合法权益，造成损害，依照《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律的规定提起诉讼，请求有关行政机关承担国家赔偿责任的案件。海事行政执行案件，指审查和执行海事等行政主管机关依法申请执行其具体行政行为的案件，属非诉具体行政行为的执行。严格地讲，非诉具体行政行为的执行并不是行政诉讼的内容，但《行政诉讼法》及其司法解释对其作出规定，故应作为行政诉讼的内容之一。

海事行政是指对海域或通海水域的民商事活动、安全、环境行使行政管理监督权力的行政主管机关依法进行的行政行为。海事行政机关包括国家海事局及其下属行政执法机构，国家海洋局及其下属行政执法机构，农业部渔政渔港监督局及其下属行政执法机构，以及其他对船舶、船员、船载货物、航运、海洋资源、渔业资源、海洋和通海水域环境保护等负有行政执法权限的国家行政机关。①雷旭晖：《关于海事法院受理案件范围司法解释的理解与适用》，载《人民司法》2001年第10期，第5页。根据《国际海运条例》、《国际货物运输代理业管理规定》的规定，能作为海事行政诉讼案件被告的至少还包括国务院交通运输主管部门、对外经济贸易合作主管部门以及其授权的地方相关部门等，这些行政机关也应纳入海事行政机关的范畴。值得注意的是，当地人民政府以自己的名义依法行使海事行政职责，如沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理部门的职责，人民政府可以作为海事行政的主体。海事行政机关依照法定职责实施行政行为时才能构成海事行政的主体，同时并不是海事行政机关做出的所有行政行为都属于海事行政行为，只有在其职责范围内的行政行为才属于海事行政行为。②林诒高：《海事行政及其赔偿案件范围探讨》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/06/id/120870.shtml，访问日期：2014年6月20日。

二、海事行政案件管辖规定的历史沿革

相关规定对海事行政案件是否归海事法院管辖多次出现反复，海事法院曾两得两失管辖权。海事法院成立之时即被授权受理部分海事行政案件，1984年11月28日最高人民法院（以下简称最高院）发布的《关于设立海事法院几个问题的决定》规定，海事法院受理“因违反有关海事的法律、条例受主管机关行政处罚，当事人不服，在法律规定的期限内起诉的案件；或者在期限内不起诉，期满又不履行，主管行政机关申请强制执行的案件”。该司法解释规定海事法院可受理海事行政诉讼及行政执行案件，但前者仅限于不服行政处罚而提起诉讼的案件，范围较小。此后海事法院受理了为数不多的海事行政案件，有的海事法院甚至多年未受理过海事行政案件。③如厦门海事法院在2003年3月在成立行政审判庭前从未受理过海事行政案件。1989年5月13日起施行的《最高人民法院关于海事法院收案范围的规定》（已失效，以下简称《1989年收案规定》）明确将“涉及海洋、内河主管机关的行政案件”作为其他海事海商案件和“海洋、内河主管机关依法申请强制执行的案件”作为海事执行案件列入海事法院专门管辖的范围。该规定的特点是将内河的海事行政案件划归海事法院管辖范围，并未对海事行政案件作出分类和限制，同时该规定将海事行政案件作为其他海事海商案件加以规定，然而这实属民事案件范畴，如此定性值得商榷。专门法院不受理行政案件由来已久，如最高院在《关于铁路运输法院是否受理治安行政案件的批复》中指出，铁路运输法院不受理治安行政案件。2000年3月10日起施行的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第6条规定，各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。海事法院的上诉审法院为高级法院，其审级相当于中级法院，未设立基层法院，因而由海事法院审理行政案件无形中提高了行政案件的审级，有悖《行政诉讼法》第13条的规定。此外，专门法院审理行政案件不便于当事人诉讼和法院办案，据此《行政诉讼法解释》第6条作出上述规定。①最高人民法院行政审判庭编：《关于执行<行政诉讼法若干问题的解释>释义》，中国城市出版社2000年版，第17页。

依《行政诉讼法解释》第6条第2款，海事法院是专门法院故而不能受理行政案件，但2000年10月28日，最高院李国光副院长在全国民事审判工作会上指出：“海事海商案件包括海事行政案件，由海事法院、海事法院的上诉审法院以及法律规定的地方人民法院管辖。”②李国光：《当前民事审判工作中亟待明确的政策法律问题》，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2000年第6期，第189页。2001年7月召开的全国海事法院院长座谈会要求，海事法院应当加强对海事行政案件和海事行政执行案件的司法管辖。③《全国海事法院院长座谈会纪要》，最高院2001年9月11日发布。

2001年9月18日起实施的《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》（以下简称《2001年收案规定》）更是突破了《行政诉讼法解释》第6条的规定，明确了“海事法院受理海事行政案件、海事行政赔偿案件以及海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件”。同时规定海事行政案件上诉审由分管海事海商案件的审判庭审理。

《2001年收案规定》与《行政诉讼法解释》第6条的规定存在冲突，根据后法优于前法的一般原则，前者颁布在后应优先适用。但司法实践就如何确定海事行政案件管辖权感到困惑，如在高某诉邳州市地方海事处、京杭运河江苏省邳州航道管理站不履行打捞沉船法定职责案中，因该案应由海事法院还是由邳州市人民法院受理存在分歧意见，涉及上述两部司法解释的效力，2002年12月就该案管辖权问题逐级向最高院请示。④朱大海、冯遵亚：《由一起沉船案谈海事行政案件的管辖》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2004/01/id/102229.shtml，下载日期：2014年6月20日。2002年12月广东省高院也就海事行政案件、海事行政赔偿案件的管辖问题请示最高院，认为《2001年收案规定》第40、41、64条规定的合法性、合理性存疑，请求最高院对海事行政案件、海事行政赔偿案件的管辖问题重新予以明确。⑤广东省高院（2002）粤高法行（请）字第1号。为此，⑥有学者认为，是因江苏省高院的请示，最高院办公厅才发出《关于海事行政案件管辖问题的通知》。参见何波著：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第216页。其实，广东省高院的请示也是最高院办公厅发出通知的原因之一。2003年8月11日最高院办公厅发出《关于海事行政案件管辖问题的通知》，规定行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件仍由各级人民法院行政审判庭审理。海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。此后，海事法院不再受理海事行政案件。

最高院办公厅以通知的形式终止海事法院受理海事行政案件，其形式合法性存疑。根据《关于司法解释工作的规定》第6条，司法解释有“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种形式，修改或者废止司法解释采用“决定”的形式。最高法院办公厅以通知形式修改了相关司法解释不符合规定，这也是导致对其质疑不断的原因。有观点认为该通知是最高院办会厅下发的一份普通文件，办公厅只是最高院内设的一个工作部门，理论上说，它下发的文件不能对抗已生效的司法解释。⑦吴南伟等：《海事法院受理海事行政案件必要性问题研究》，载《法律适用》2007年第12期，第59页。另有观点认为最高院办公厅的通知，根本不能构成法律意义的司法解释，其废止海事行政诉讼专门管辖权的合法性值得反思。⑧杨婵：《论海事行政诉讼之专门管辖》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》第27卷第4期，第56页。笔者虽同意上述观点，但上述观点是作为海事法院应管辖海事行政案件的论据，对此笔者则不予认同。根据《人民法院公文处理办法》第16条第2项的规定，人民法院办公厅（室）根据授权，可以对下级人民法院和其他机关行文。因此，最高院办公厅以向下级人民法院行文终止海事法院受理行政案件，似乎还有依据。当然这仅是权宜之计，海事法院不能受理海事行政案件应以决定的方式作出。

三、海事行政案件指定管辖述评

最高院办公厅向下级法院行文终止海事法院受理行政案件并不能遏止重新由海事法院受理海事行政案件的呼声，相反，该呼声日益高涨，2007年最高院《关于海事审判工作发展的若干意见》提出要进一步研究海事行政案件的管辖问题，逐步理顺海事行政案件的管辖。最高院民四庭2009年工作要点计划“联合行政审判庭继续对海事行政案件管辖问题进行调研，适时进行试点工作”。厦门和广州海事法院设立的行政庭保留至今。辽宁省、山东省、浙江省、广东省、海南省高院则指定有关的海事行政案件由海事法院管辖。武汉海事法院正积极进行调研，争取管辖海事行政案件，但由于武汉海事法院的管辖区域跨数省，由高院指定管辖海事行政案件非易事。

2003年3月，厦门海事法院突破《行政诉讼法解释》第9条关于专门法院不设立行政审判庭的规定，在全国海事法院率先成立行政审判庭，开始受理海事行政案件，同年8月停止受理行政案件，在此期间受理了海事行政诉讼案件4件，海事执行案件1件，未受理海事行政赔偿案件。广州海事法院随后也正式挂牌成立行政审判庭，至2003年8月11日，共受理4件海事行政案件。

2009年11月23日，山东省高院印发《关于海事行政案件管辖的意见（试行）》的通知，指定青岛海事法院管辖该院辖区内的海事行政案件，即行政相对人因不服具体行政行为而提起的海事行政诉讼、海事行政赔偿和与海事有关的行政机关依法申请强制执行的案件。2011年8月24日，海南省高院印发《关于指定海口海事法院管辖海事行政案件（试行）》的通知，指定海口海事法院管辖海事行政案件、海事行政赔偿案件、海事行政机关及其他行政机关依法申请人民法院强制执行的海事执行案件。2011年12月2日，广东省高院印发《关于指定部分案件由广州海事法院管辖的意见（试行）》的通知，指定广州海事法院自2012年1月1日起管辖海事行政案件、海事行政赔偿案件。2013年2月28日，辽宁省高院印发《关于海事行政案件管辖的意见（试行）》的通知，指定大连海事法院管辖海事行政案件、海事行政赔偿案件、海事行政机关及其他行政机关依法申请人民法院强制执行的海事执行案件。2013年2月22日，浙江省高院发出《关于指定宁波海事法院管辖部分海事行政案件的通知》，自2013年4月1日起，当事人以中华人民共和国浙江海事局及其下属分支局、海事处等海事执法机关为被告，提起的行政诉讼与行政赔偿案件，指定由宁波海事法院作为第一审管辖法院；以地方海事机关为被告提起的行政诉讼与行政赔偿案件，仍按《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，确定第一审管辖法院。指定管辖后，上述海事法院受理了为数不多的海事行政案件。

除浙江省高院以被告主体作为指定海事法院管辖海事行政案件的依据外，其他高院在指定管辖时均对海事行政案件的范围作出规定，但并不一致，如辽宁省高院、山东省高院及海南省高院指定海事法院可以管辖海事执行案件，一致的是海事法院均不管辖涉及地方海事局（处）的内河海事行政案件。海事行政案件的二审均由高院行政审判庭负责，而非根据《2001年收案规定》其上诉审由分管海事海商案件的业务庭审理。

指定海事法院管辖海事行政案件，主要是应海事法院的要求作出。海事法院在案件审理过程中有时需要海事等相关行政机关协助执行或调查，而这些机关往往并不十分配合，海事法院很少或者难于根据《民事诉讼法》关于妨害民事诉讼的有关规定进行处罚。如果海事行政案件由海事法院管辖，对相关行政机关就具有一定的制约，或者说是“威慑”。有的海事法院反映在指定管辖后，海事等行政机关在协助执行和调查方面的态度和积极性有明显的改观。另外，海事法院积极管辖海事行政案件也有拓展案源，扩大影响，凸显海事审判重要性的考虑。故甚至可以说海事法院受理海事行政案件“动机不纯”，具有一定的功利性。由于高院仅指定海事法院管辖部分海事行政案件，如指定管辖均未涉及内河海事行政案件，所以海事行政案件出现海事法院与地方法院共管的局面，不利于司法统一。各海事法院受理海事行政案件的范围不一，案由确定不够规范，对海事行政案件的界定不够清晰，并有扩大的趋势，如涉及海域使用权、海运货物残损鉴定等也作为海事行政案件，比照本文对海事行政案件的界定，目前海事法院受理的案件甚至可称为“海事法院受理的行政案件”，而非海事行政案件。在高院指定管辖后，海事法院受理的海事行政案件数量非常少，案件涉及船舶和航运的更少，海事专业性并不突出，所以海事行政案件的二审均由高院的行政审判庭负责。除广州海事法院外，目前通过指定管辖尝试受理海事行政案件的海事法院均未设立行政审判庭，而只是由相对固定的合议庭负责审理。这种审判组织不符合《行政诉讼法》第3条第2款规定的“人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。”笔者认为，指定海事法院管辖海事行政案件存在诸多弊端，效果值得怀疑。

四、海事行政案件应由地方人民法院管辖

（一）全国人大常委会未授权海事法院管辖行政案件

海事行政案件由地方法院还是由海事法院管辖涉及专门法院与地方法院管辖案件的分工与权限。我国专门法院主要有海事法院、军事法院和铁路运输法院等。《人民法院组织法》第28条规定，专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。

《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》第3条规定，海事法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。从条文中“其他民事案件”分析，海事案件和海商案件显然属于民事案件，本条明确排除海事法院对刑事案件的管辖，也未授权海事法院受理行政案件。何谓海事、海商案件？理论上认为，海事海商纠纷，是指平等主体的当事人之间因海事海商而产生的权利义务争议。在我国，纠纷的原因、经过和结果，只要其中之一在海上发生，就属海事海商纠纷。①刑海宝著：《海事诉讼特别程序研究》，法律出版社2002年版，第12页。当然，海事法院设立之初我国行政审判尚未起步，不作规定在情理之中，但若全国人大常委会认为海事法院可受理行政案件，理应修改上述规定或在《行政诉讼法》中作出例外规定。《关于设立海事法院几个问题的决定》第3条将海事法院收案范围暂定为：国内企业、组织、公民之间，中国企业、组织、公民同外国企业、组织、公民之间，外国企业、组织、公民之间的依法应当由我国管辖的海事案件和海商案件。并在该条之下规定两类海事行政案件②这两类案件是指，因违反有关海事的法律、条例受主管行政机关处罚，当事人不服，在法律规定的期限内起诉的案件；或者在期限内不起诉，期满又不履行，主管行政机关申请强制执行的案件。由海事法院管辖，而这两类案件显然不是第3条规定的平等主体之间的海事海商纠纷。《1989年收案规定》及现行《2001年收案规定》也是将海事行政案件作为其他海事海商纠纷加以规定。相关司法解释将海事行政案件纳入海事法院管辖范围，并不符合《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》的本意，在案件定性上出现偏差，把行政案件作为民事案件。实际上，全国人大常委会并未授权海事法院审理行政案件。

如此理解可以从《海事诉讼特别程序法》第4条的规定得到印证，即海事法院受理当事人因海事侵权纠纷、海商合同纠纷以及法律规定的其他海事纠纷提起的诉讼。本条规定的海事侵权纠纷、海商合同纠纷属于民事诉讼的范畴应无疑义，至于其他海事纠纷应作同类解释，也属民事诉讼，《海事诉讼特别程序法》的司法解释也未涉及行政诉讼。

（二）海事法院管辖行政案件不符“两便原则”

《民事诉讼法》主要是根据便于人民群众进行诉讼、便于人民法院行使审判权等原则来规定管辖的。①齐树洁著：《民事程序法》，厦门大学出版社2013年版，第87页。不可否认，海事行政案件具有一定的海事专业性，但即使是明确由海事法院专门管辖的海事、海商案件，专业性仅仅是确定案件管辖考虑的因素之一。例如，大连、武汉、北海海事法院的管辖地域较大，跨越省级行政管理区域，所有海事、海商案件均由上述海事法院审理将给当事人及海事法院带来不便，不利于提高诉讼效率，因此，《关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知》第4条规定，除船舶碰撞、共同海损等专业性较强的典型的海事、海商案件及涉外海事、海商案件由大连、武汉、北海海事法院管辖外，其他海事、海商案件则由地方人民法院管辖。可见，确定管辖除考虑专业审判外，如何方便当事人诉讼，如何方便法院审理案件也是应考虑的重要因素。

“便于当事人进行诉讼，便于法院行使审判权”也是《行政诉讼法》确定行政诉讼管辖所遵循的基本原则，如《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》即要求要贯彻司法便民原则。确定集中管辖法院，要充分考虑其所处地理位置和交通条件，尽可能方便当事人参与诉讼。《行政诉讼法》第13条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。基层法院在基层，不仅数量多，而且在大多数情况下，其所在地往往就是行政案件的当事人所在地或行政争议发生地。这样，既便利公民、法人和其他组织行使行政诉权和被告行政机关或组织参加诉讼，也便利人民法院法院及时有效地处理行政争议。②马原主编：《行政诉讼法条文精释》，人民法院出版社2003年版，第100页。海事法院管辖的区域较广，少则管辖一个省的行政区域，多则横跨数省（市、区），对辖区内发生海事行政案件，无论其离海事法院所在地有多远，均得到海事法院进行诉讼，这往往造成当事人诉讼上的不便，也给海事法院审理案件带来不便。虽然海事法院都设有派出法庭，但根据《行政诉讼法解释》第6条第2款的规定，海事法院的派出法庭作为人民法庭，也不能审理行政案件；实际上除广州海事法院外，其他根据指定管辖取得海事行政案件管辖权的海事法院也是将行政案件交由相对固定的合议庭审理，派出法庭并不能审理行政案件；再说派出法庭管辖的地域也较大，人手有限，也难于提供更为便捷的司法服务。另由于海事法院属中级法院，其上诉审法院为高院，海事法院管辖一审行政案件提高了审级，海事行政案件的二审由高院负责。可见，对于当事人而言海事法院显然不能像地方人民法院一样方便快捷。

（三）行政诉讼专业性优先于海事专业性

在厦门海事法院设立行政庭并受理海事行政案件后，对二审应由哪个审判庭审理存在争议，曾提出由行政庭与民四庭联合组成合议庭进行审理的方案，其实这涉及行政诉讼专业性与海事专业性哪个优先的问题。海事行政案件，在案件之前有“海事”和“行政”两个定语，而最能体现该类案件特点的是“行政”而非“海事”，只是这类性质的案件与海事有关，这点应该是没有疑问的。因为是行政案件，这让海事行政案件区别于海事、海商案件，因此，在确定海事行政案件管辖时其行政专业性应优先于海事专业性。海事行政案件原告通常是与海上或者内河运输、生产等活动密切相关的单位和个人，被告则是海上或内河行政主管机关。审理海事行政案件，可能会涉及海洋、气象、船舶构造、建造、修理、贸易运输、海难救助、油污损害等多方面的专业知识。但很难说海事法院在这方面就比地方法院具有当然的专业优势和人才优势，如海难救助、油污损害案件等在海事法院也不多见，审理案件的过程往往也是法官学习的过程。上述指定管辖海事行政案件的二审由高院行政审判庭负责，也印证了行政诉讼专业性优先的观点。

行政案件有自己的特点，其审判的内容和审理方式与民事审判截然不同，各级人民法院行政庭在长期的审判工作中积累了大量的办案经验，培养了大量的行政审判专业人才，海事行政案件统一由地方人民法院行政庭审理，应该更有优势。

（四）行政诉讼管辖的改革有新进展

海事法院跨行政区域管辖模式从法律机制上有利于摆脱地方党政的干预，使海事法院在审理行政案件时具有一定的独立性，利于案件的公正审理，这是海事法院管辖行政案件的优势之一。最高院于2013年1月4日发出通知，决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出司法机关的人、财、物由省一级统一管理及建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。随着试点工作的推进和司法体制改革的深入，将在一定程度上缓解甚至避免地方党政对行政诉讼的干预，海事法院跨行政区域管辖的优势将不复存在。

实行行政诉讼案件集中管辖仅是行政审判体制改革的突破口，从根本上来看，行政审判体制改革的目标是设立行政法院。学者建议有必要建立一套垂直管理的行政法院系统，隶属于最高院，不仅可以摆脱地方控制，克服司法地方化倾向，还能够有效解决行政争议，确保政令畅通。虽然《宪法》和《法院组织法》中没有行政法院的规定，但可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。同时，考虑修改《行政诉讼法》第3条第2款“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定，解决法律障碍，并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。①马怀德：《有效解决行政争议需设置行政法院》，载《人民法院报》2013年5月6日，第5版；马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期，第10页。在强调依法治国的大势下，建立行政法院并非遥不可及，届时海事行政案件归行政法院管辖应无疑义。

五、结论

笔者在实务中本来也是主张海事法院应受理海事行政案件，但经冷静反思，改变了自己的想法，认为海事法院还是不宜受理行政案件。在有关海事法院相继受理海事行政案件的热潮中，笔者呼吁最高院应尽快重申海事法院不受理行政案件的规定，并以发布司法解释而非以最高院办公厅通知的形式结束高院指定海事法院管辖海事行政案件的做法，让海事行政案件的管辖回归其应然状态，由地方人民法院管辖海事行政案件。