周宏亮

（成都市成华区人民检察院，四川 成都610051）

社会治理视角下的一类问题检察监督

周宏亮

（成都市成华区人民检察院，四川 成都610051）

行政执法机关、司法机关以及其它国家机关和组织在履行职责，贯彻执行法律、政策过程中可能存在的影响公正执法、侵犯公民权利、影响社会稳定和公平正义的带有普遍性、倾向性的问题称之为一类问题。在建设法治中国的现实语境下，检察机关运用法治手段加强对一类问题的检察监督，是创新社会治理体制的必然要求，是维护社会公平正义的应有之义。

社会治理；一类问题；检察监督

长期以来，检察机关法律监督方式主要以个案为主。在司法实践中，通过个案办理往往会发现被定义为一类问题的情况。所谓一类问题，是指行政执法机关、司法机关以及其它国家机关和组织在履行职责，贯彻执行法律、政策的过程中可能存在着影响公正执法、侵犯公民权利、影响社会稳定和公平正义的带有普遍性、倾向性的一类问题。党的十八届三中全会《决定》明确提出要“创新社会治理体制”，在此背景下，检察机关更有必要转变就案办案的陈旧思想观念，加强对一类问题的检察监督，尽早发现导致出现一类问题的苗头和倾向性问题。注重思考、预判，及时与行政机关、司法机关、社会组织、相关企业加强沟通协调，引导其及时整改纠正、自我完善，进而推动完善社会治理制度的进程，推进社会治理制度创新。

一、对一类问题开展检察监督的实践意义

（一）检察监督一类问题是检察机关维护社会公平正义的应有之义

检察监督是宪法和法律赋予检察机关的重要职责，其根本目的是保证国家法律的正确实施，保障执法公正，遏制司法腐败，推进公正执法。检察机关在执法办案中要善于发现并开展对一类问题的检察监督，通过对一类问题的监督并及时建议和纠正违法违规行为，促进司法规范；落实有法必依、执法必严、违法必究的法治精神，保障法律政策适用的合法性、正确性及统一性，维护社会公平正义。

（二）检察监督一类问题是检察机关参与社会治理的有效途径

作为国家法律监督机关，检察工作与社会治理密切相关。社会治理既是检察机关履行职责的重要领域，也是检察职能服务大局的重要内容和社会责任。检察机关在执法办案中，通过认真分析和总结，有深挖具有典型特征和突出性一类问题的有利条件，在这个条件基础上，针对一类问题提出有针对性和建设性的意见、建议，有利于督促行政机关、司法机关以及其它社会治理主体查找和堵塞体制性治理漏洞，正确履行职责，改进监督效果。以进一步提升检察机关参与创新社会治理的法律监督层次、拓展检察机关运用法律监督职能参与创新社会治理的途径。

二、一类问题检察监督的具体形式

对一类问题的检察监督，需要通过适当的形式对发现的问题进行反映和提出建议。检察监督形式的选择，是提升监督效果、扩大监督范围的关键。在选择具体检察监督形式时，要结合问题性质与监督实效，选择易于接受的方式，良性互动，达到预期目的。

（一）检察建议

检察建议是检察机关在履行检察职能的过程中，针对妨碍检察目的的违法行为，以及针对可能再次引发违法犯罪的隐患问题，以书面形式，向特定的被建议对象提出纠正、处理或者改进工作意见的检察行为。检察机关发出检察建议，既是履行法律监督的具体形式，又可以弥补检察监督手段的不足，满足检察职能服务社会、参加社会治安综合治理的需要。因此，检察建议具有法律监督和服务社会的双重属性。此外，检察建议在实际运用中，具有引导性和温和性的特点，比较容易被监督方接受，从而实现对权力的监督以及对民众权利的救济。因此，检察建议已成为实务中对一类问题进行监督的重要方式之一。

（二）检察情况反映

检察情况反映是检察机关综合分析某些案件的特点、原因及发展态势，进而发现一类问题，针对一类问题认真分析其产生的深层次原因，形成情况反映，并以专报的形式呈送有关领导，以利于促成问题解决的检察职能。通过检察情况反映这种职能手段，把在办案中发现涉及社会管理方面的问题及时上报，通过有关领导的批示，引起有关部门对一类问题的重视，并及时进行整改落实，并将情况回复给检察机关，实现检察监督一类问题的及时解决。

（三）纠正违法通知书

纠正违法通知书是检察机关对于侦查活动、审判活动，以及刑事案件判决、裁定的执行、监狱、看守所等司法机关的司法活动出现了违法行为后，依法提出纠正意见而制作的法律文书。检察机关履行职责，既要善于监督，也要敢于监督。检察机关对一类问题以《违法纠正通知书》的形式，督促违法违纪方纠正违法行为，直接体现了检察监督的刚性，也容易引起违法违纪方的重视，从而及时采取措施纠正执法工作中的违法违纪行为。

（四）通报一类问题

除了上述几种形式之外，检察机关对于工作中发现的一定时期内多发、常发的一类问题，还可以通过集中向有关部门进行通报的方式，以引起有关部门的重视，促进落实整改，避免再次发生此类问题。如对侦查机关情况较为突出的问题制发一类问题通报，督促相关部门落实整改，促进公正执法。

三、检察监督一类问题的实践困境

（一）检察监督主动性不足

检察监督一类问题的首要障碍在于监督线索问题。当前，检察机关办案任务繁重，案多人少，而一类问题的检察监督线索又主要来源于业务部门干警的日常办案。在饱和的日常工作中，机械执法、就事论事、就案论案的现象不同程度地存在，主动、积极延伸职能，挖掘一类问题监督线索动力不足。特别是对有些类型问题，涉及对相关部门工作的介入，不仅吃力，还得不到理解配合。

（二）监督线索渠道来源狭窄

执法办案是检察机关的基本任务，检察监督一类问题线索渠道事实上比较狭窄。社会治理作为一项系统工程，任务复杂繁重。其中只有一小部分因为矛盾激化到了较为严重的程度才会通过刑事案件的形式反映出来。当前，政府承担了大量的社会治理工作，行政案件背后也隐藏着更多的社会治理问题。由于行政执法与刑事司法间的信息尚未实现对接共享，如在行刑衔接过程中，个别机关对线索移送不积极，重视不够，检察机关对行政执法活动的法律监督还比较薄弱。因此，有必要进一步拓宽检察机关开展一类问题的监督，进而发现社会治理薄弱环节及漏洞的渠道。

（三）检察监督法律效力欠缺

检察监督一类问题的方式缺乏法律强制力，大多数行政机关或社会组织在收到一类问题的监督意见后，基本能够对提出的问题及时整改并予以答复，但也有个别行政机关、社会组织对问题的重视不够，甚至有些被建议单位对检察机关的监督置之不理，影响了检察干警对一类问题开展检察监督的积极性，同时也影响检察机关的形象和权威。

四、加强一类问题检察监督的思考

2014年的政府工作报告，进一步明确了分级负责、多方共治的社会治理格局。检察机关作为法律监督机关，主动作为，利用法治手段参与创新社会治理工作面临着良好的机遇，也有着巨大的发展空间。

（一）主动开展对一类问题的检察监督

社会治理是一项庞大的系统工程，检察机关作为法律监督机关，从协同治理的角度，既是社会治理问题的发现者和执行法律的监督者，也是社会治理创新工作的推动者，理应把检察工作融入社会治理格局之中。在追求个案办理的法律效果和社会效果的同时，也应加强对一类问题的发现意识、监督理念，统筹各方主体、整合相关职能、兼顾各方利益，灵活运用监督形式和方法进行监督，在解决法律问题的过程中，同时解决相关社会治理问题，最大化地实现检察机关参与社会治理的效果，推进社会治理良性循环。

（二）积极拓展一类问题的监督渠道

随着社会治理主体的多元化，检察机关应进一步拓展传统监督渠道。一是搭建检察监督与行政监督的平台。在作一类问题研究时把主管部门纳入其中，既解决法律问题，又解决社会治理问题。二是积极拓展监督线索渠道，主动听取人大、政协、社会公众对社会治理的意见和建议。就意见和建议所反映的司法机关、行政执法机关、社会组织工作中存在的影响社会和谐稳定、影响公正执法的，带有普遍性、倾向性的一类问题听取意见建议。三是组织专题调研。就个案问题拓展，就热点难点问题延伸，及时组织调研，全面发掘可能存在的一类问题。

（三）提升对一类问题的检察监督实效

检察监督一类问题是检察机关法律监督职责所在，在开展监督工作中应注重监督实效，通过与被监督、建议整改的单位形成良性互动，促使被监督建议单位接受建议并及时整改。尤其要注意的是，对一类问题的检察监督，除了要善于发现问题外，还应注重提出质量高、操作性强的检察建议，做到以理服人。对于一定范围内表现出的一类问题，应争取党委政府的支持，善于借助外部力量，增强与社会公众的互动，以在更大层面上推动检察监督工作。

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D926.3

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1673―2391(2014)06―0156―02

2014-03-07 责任编校：郑晓薇