陈积敏，赵志刚

（1.南京森林警察学院 治安系，江苏 南京210023；2.山西省森林公安局 太行山分局，山西 晋中032700）

森林公安执法的基本范畴和逻辑结构

陈积敏1，赵志刚2

（1.南京森林警察学院 治安系，江苏 南京210023；2.山西省森林公安局 太行山分局，山西 晋中032700）

森林公安机关自1984年成立以来，经历了三个不同的发展阶段，其执法理念随着时代的进步不断发展变化。在建设生态文明和保护森林资源的大背景下，要正确认识森林公安执法的主体与客体，明确森林公安执法的目的和方法，科学把握森林公安执法的自由和有限。当前，森林公安的执法结构、功能和职责要有所拓展，即森林公安的职责为保护森林及野生动物资源，保护生态安全，维护林区社会治安秩序。

森林公安；森林公安执法；森林资源保护

人口、资源和环境问题困扰着诸多国家，对社会经济的持续发展影响较大。建设美丽中国，要“从林做起”。森林公安是国家林业部门和公安机关的重要组成部分，经历了森林保护职能由林业管理职官承担到国家颁布《森林法》的过程，经历了由国有林区政企合一的地方林业公安机构到列入国家公安序列的过程。现今，在“五位一体”①“五位一体”指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。建设背景下，基于生态文明和美丽中国建设，先前森林公安局限于森林资源安全方面的职责和定位已经不能适应时代的需要。因此，我们有必要对森林公安机关在森林资源安全方面的执法结构、功能和职责进行重新探讨和构建。

一、森林公安发展历程及执法理念演变

森林公安的发展经历了“有人员、无机构、无编制”，“有人员、有机构、无编制”以及“有人员、有机构、有编制”等三个阶段。不同历史时期，森林公安机关的执法理念逐步发生变化，从单纯维护林业生产秩序到保护森林资源安全，再到维护生态文明建设。执法理念的变化直接导致森林公安执法结构、功能以及职责的演变。

（一）森林保护思想——森林公安成立之前（1984年11月之前）

古代森林保护由林业职官承担。森林警察这一称谓最早出现在宣统元年（1909）农工商部的奏折中。中国共产党领导下的最早林业公安机构为1946年吉林通化利华林木公司的警卫班。建国初期，国有林区敌情严重，森林公安机关每年都进行大规模的武装搜山，抓获了一大批匪、特、反、坏分子，扭转了林区社会治安混乱的局面。1984年林业部林业公安局成立之前，除大面积国有林区的森林公安机关外，一般森林公安机关无权查处刑事案件和治安案件；刑事案件和治安案件由地方公安机关负责查处，林业行政案件则由林业主管部门负责查处。

（二）林业公安成立到森林公安队伍正规化建设（1984年11月—2005年7月）

1984年11月26日，林业部成立公安局并纳入公安部序列，编为公安部第十六局。1984年《森林法》的出台，赋予森林公安机关有权查处“四条六大类”林业行政案件。这一时期的森林公安机关的职能跟随着林业职能从维持林业生产秩序转变到森林资源保护上来，以保护森林及野生动植物资源、保护生态安全和维护林区社会治安秩序为执法理念。

2003年12月，国家林业局、公安部联合出台了《国家林业局、公安部关于加强森林公安队伍建设的意见》；2005年7月，国务院办公厅下发《关于解决森林公安及林业检法编制和经费问题的通知》。至此，森林公安实现了跨越式发展，执法机构逐步健全，执法力度逐步加强，执法行为逐步规范化。

（三）森林公安队伍正规化建设时期（2005年7月至今）

2010年5月，为全面提高森林公安机关服务现代林业建设的能力与水平，实现森林公安队伍正规化、执法规范化、保障标准化、警务信息化、警民关系和谐化（以下简称“五化”），国家林业局研究制定《全国森林公安机关“五化”建设指导意见》。截止2010年，全国除上海没有设立森林公安机构外，其他30个省（区、市）共有森林公安机构近7000个，实有警力近6万人；全国森林公安机关共立森林和野生动物刑事案件26.2万起，破获森林和野生动物刑事案件23.1万起。这一时期，森林公安机关的人员、机构和编制完全理顺，解决了长期困扰的刑事案件办理权问题。同时，行政案件的委托权逐步扩大，进一步明确了查处林业和治安行政案件的范围。

总结森林公安30年的发展进程（1984—2013），一方面我们必须认真思索，如何加强森林公安队伍的正规化建设，实行统一、规范、严格的管理。这是确保严格、公正、文明执法的重要前提。另一方面，我们必须深入研究，森林公安作为林业工作的重要组成部分，对林业的跨越式发展起着重要的保驾护航作用，是生态文明建设过程中不可或缺的主力军和中坚力量。构建和谐共生的生态环境，要着眼于解决社会建设中经济发展与环境之间的瓶颈问题，在满足社会公众基本生存权利的同时，维护其生存空间的环境安全，实现人与自然的和谐发展。在加强涉林环境的建设和保护的同时，提升生态环境质量。这是生态文明建设的当务之急。森林公安在生态环境建设中应体现人本化的绿色需求价值理念，公平正义的环境资源共享理念，以及生态主体满意的环境资源安全服务理念。

二、森林公安执法结构、功能和职责的范畴界定

范畴是反映事物本质属性和普遍联系的基本概念。研究森林公安执法结构、功能和职责的范畴界定问题必须正确体现森林公安执法理念，在建设生态文明和保护森林资源的大背景下，从森林公安执法的主体和客体、目的和方法，自由和有限等方面进行科学界定。[1]

（一）森林公安执法的主体和客体

Vayda and Rappaport（1968），Paul Shepard（1971）从生态学角度认为人与自然没有明显的分解性，不存在主体和客体之分。[2]Warwick Fox（1984）认为，人类世界和非人类世界是一有机的整体。[3]Holmes Rolston（1986）指出，人与自然的关系根本在于如何看待自然价值，自然价值是由自然物质的性质、结构和功能所决定的。自然价值的存在不依人类而存在，人类并非是利用自然价值的唯一主体。因此，自然价值既具有主观性又具有客观性。[4]社会人对森林资源在开发利用过程中不应单独强调其主体作用或森林资源的存在仅仅是为了满足人的基本需要。在法理上，《中华人民共和国森林法实施条例》（国务院令第278号）第二条指出，森林资源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。《中华人民共和国森林法》（1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订）规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林等五类。在学理上，森林资源按物质结构层次划分为林地资源、林木资源、林区野生动物资源、林区野生植物资源、林区微生物资源和森林环境资源六类。综合法理和学理解释，本文特提出森林资源的结构，即森林公安执法客体的结构应包括森林环境资源、林木、林地、野生动物、野生植物和其他环境因子等要素。

（二）森林公安执法的目的和方法

加里·斯奈德（1972）指出，植物和动物也是“民”，而且在人类的政治讨论中应有它们的身份权和话语权，其意愿应得到体现。[5]森林公安作为执法部门主要是打击违反森林资源管理行为，其方法是运用法律手段、工具及方法，目的是保护和利用森林资源。基于森林资源这一自然物背景下，保护和利用并存，在保护中利用，在利用中保护。保护和利用这一综合目标体实际上是融合了目标和方法的生态中心主义理念，森林公安执法不仅仅是简单地从事基于人类中心主义的打击违反森林资源管理的行为，更为重要的是基于生态中心主义实施保护森林资源管理的行为。因此，本文在森林公安执法的客体结构框架下，提出森林公安执法的功能为保护和利用的功能，既符合森林资源保护的特性要求，又顺应了林业产业发展的需要。

（三）森林公安执法的自由和有限

森林公安的执法行为实际上是基于森林资源有限性的背景下，遵循法律规范对人类保护和利用森林资源行为的约束，是解决人类与非人类存在物就森林资源管理这一社会关系上存在的矛盾冲突。目前森林公安的执法行为基本都局限于社会人对森林资源破坏的社会关系范畴，但基于自由和有限的基本范畴，需要拓展森林公安的职能以符合整体的生态论思想。

合理界定森林公安的执法职能，不仅关系到森林公安执法的科学性与合理性，而且直接关系到执法的质量和效果。森林公安处理的不仅仅是社会人对森林资源破坏的社会关系范畴，还需要就保护森林资源管理的范畴加强工作。因此，其职责规范要进行拓展。除了森林资源安全，还需要在涉林气候变化、构建生态安全格局和林区社会安全等方面强化森林公安的职能。

三、森林公安执法的逻辑结构

基于本文对森林公安执法理念和执法结构、功能与职责的范畴界定，森林公安的执法结构、功能和职责均应有所拓展，即森林公安的职责为保护森林及野生动植物资源，保护生态安全，维护林区社会治安秩序。

（一）森林资源安全、林业产业安全和林区社会安全的基础保障

生态文明建设赋予了森林公安新使命，亦是当代森林公安价值实现的新载体。森林公安一直承担着从事保护林地面积不受破坏，打击非法捕杀、乱捕滥猎野生动物等保护森林资源安全方面的工作。森林资源安全是森林公安执法的第一职责，亦是最初的执法逻辑；确保森林资源安全，才能保障其他职责的正确履行；确保森林资源安全，亦是体现森林公安队伍存在的价值。因此，森林资源安全是其他职能（林区社会安全和林业产业安全）工作的基础。

为确保森林资源安全，森林公安需正视执法客体（主要为森林资源），具体任务体现在执法结构上，真正做到维护森林环境资源、林木、林地、野生动物、野生植物和其他环境因子的安全，最终确保资源安全和环境安全。这是林区社会安全和林业产业安全工作的保障。从生态建设角度，森林资源保护的最终目的是提高森林固碳能力和保护生物多样性。据测算，1986—2002年间被查获的林地面积每年可生产干物质9399800t，可吸收二氧化碳17201634t，释放11279760t[6]。据林业统计年鉴（1986—2003）记载，1986-2002年，森林公安共查获破坏林地面积1093万亩。1986-2010年林区发生的治安案件和刑事案件数量逐渐减少，而这一历史时期森林资源保护的力度越来越大，就是“从源头抓起”的效果和效应。不难推断，森林资源保有量的逐年增加会保障林业产业安全、有序和健康的发展。

（二）林区社会安全为森林资源安全和林业产业安全提供支撑作用

公安机关的职责和任务，依据属地管辖原则，森林公安负有维护林区社会安全的职责。森林公安通过调整人与人之间、人与社会之间的关系，以及协调人类与非人类存在物之间的矛盾冲突，来达到维护林区社会安全。建设生态文明和美丽中国，首先必须建设稳定的林区治安环境。环境的维护在一定程度上需要提高公民的精神文明建设水平，群众的观念转变了，人文素养提高了，才能够真正对生态文明和美丽中国建设起到推动作用，而社会治安、社会风气好坏是衡量社会主义精神文明建设水平高低的一个重要指标。

森林公安发展的历史显示了林区社会安全为森林资源安全和林业产业安全提供了有效的支撑作用。1983年6月至1985年6月，全国19个省、自治区林业公安机关查破各类刑事案件数万起，各类治安案件近10万起；林区社会治安的好转，促进了森林资源安全保卫工作。1988年，云南、广东、吉林、内蒙古、黑龙江等省（区）在林区建立了森林经济民警队，主要是保卫森林资源安全，保卫林业重点目标和要害部位，维护林区社会治安和林业单位内部治安秩序，开展林业法制宣传教育，开展群防群治的护林活动，推动林区社会治安综合治理工作。森林经济民警是一支重要的林业改革和林业生产建设的林业执法力量。

我国正处于社会转型期，各种社会关系将发生巨大调整，其中包括林区社会关系。森林公安应实行专门工作与群众路线相结合的原则，充分调研林区治安情况，调整林区基于利益关系的社会关系，建设稳定的林区治安环境，为林区居民和非人类存在物提供安全的林区环境。只有这样，才能大大减少林区森林资源的破坏程度，森林资源的保有量才会逐年上升，为林业产业的发展提供坚实的支撑作用。

（三）林业产业安全是森林资源安全和林区社会安全的集中体现

森林公安队伍的建设与发展实际上是遵循《森林法》维护林业生产秩序、促进林业产业发展与安全的需要。森林公安通过执法活动，如打击木材非法采伐、非法经营、非法运输以及非法销售国家重点保护野生动植物等行为，在维护森林资源安全的基础上，进而促进林业产业安全。

世界自然基金会指出，全球65%的森林资源受到非法采伐的威胁，由于非法采伐所发生的相关木材贸易，导致发展中国家每年经济损失达1500亿美元，占全球贸易总额的十分之一。森林是国家经济建设的重要战略资源。在以木材为主导的林业产业中，非法采伐的现象尤为严重，盗伐、滥伐行为屡禁不止。非法采伐对我国森林资源具有严重的破坏性，其影响甚至导致森林退化、生物多样性流失、气候变化等等。

自1984年森林公安正式成立以来，截止2010年底，森林公安机关在执法过程中共收缴非法采伐林木1200多万立方，直接为国家挽回数百亿元经济损失，不仅维护了林业生产秩序，同时确保了林业产业的安全发展。

作为行业公安，森林公安应强化自我认知和社会认同，确立森林公安的核心价值观，承担起维护国家生态安全的重大职责，突出行业公安特色，重点办理侵犯森林资源安全、涉林气候变化领域的大案要案，进一步提升森林公安的社会知名度和影响力。

[1]陈积敏.木材非法采伐行为方式定性研究[J].林业经济,2013(11): 118-123.

[2]Paul Shepard,Daniel Mckinley.Environmental:Essays on the Planet as a Home[J].American Anthropologist,1973(75):950.

[3]Warwick Fox.Deep Ecology:A New Philosophy of Our Time[J]. The Ecologist,1984(14):194-200.

[4]RolstonⅢ,Holmes.Philosophy gone wild[M].NY:Prometheus Books,1986:121-230.

[5]朱新福.加里·斯奈德的生态视域和自然思想[J].当代外国文学, 2008(2):41-47.

[6]陈积敏,温作民.生态功能要素的影响与分析——以南京老山国家森林公园为例[J].林业经济,2011(11):77-80.

D631

A

1673―2391(2014)06―0035―03

2013-12-20 责任编校：边 草