■中共天津市宝坻区委常委、副区长边荣海

健全社会管理格局发挥法治在信访工作中的作用

■中共天津市宝坻区委常委、副区长边荣海

正确处理好改革、发展、稳定的关系，正确处理好人民内部矛盾，始终保持社会的安定团结，是我们全面建设小康社会的有力保障。信访工作，是政府联系人民群众的桥梁和纽带，也是社会管理和了解社情民意的窗口。做好信访工作是社会管理的重要内容。能否处理好信访问题是对各级领导干部执政能力和综合素质的重要考验，是建设和谐社会的现实需求，也是发展和维护改革、发展的长远需要。2012年3月26日出台的《法治天津建设实施纲要》提出“健全社会管理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法规、制度、体制、能力建设，完善加强和创新社会管理的法律法规和制度安排，建立依法、常态、有序的社会管理机制，使各项社会管理工作有法可依、有法必依，使依法管理成为社会管理的基本方式。”本人结合主管信访的工作实践，就法治在社会管理和建设和谐社会中的功能与作用谈几点看法：

全区的信访工作情况

近几年，宝坻区认真贯彻区委、区政府的工作部署，用心把握，用心落实，卓有成效地开展了信访工作，及时有效地解决了一批群众关心、关注的热点、难点问题，在许多地区信访量上升的情况下，我区信访总量连续几年呈下降趋势，在全国“两会”、党的十七届六中全会、十八大期间，都没有发生非正常进京上访事件，为实现全区经济社会又好又快发展提供了坚实有力的保证。

全区的信访工作虽然取得了一些成绩，但是面对诸多新情况、新问题，我们的任务还很艰巨。特别是随着改革发展和城乡建设的深入推进，各方面的利益关系将加速调整，新的社会矛盾将会增多，原有的社会矛盾也可能加剧，呈现新老矛盾相互影响、相互作用的局面。从信访本身看，随着形势的发展，信访内容和表现形式也在不断变化。就我区而言，存在以下值得注意的问题：一是信访内容相对集中，多是社会热点、难点问题，牵涉面广，政策性强，处理难度较大，特别是土地征用、城镇拆迁、劳资纠纷等方面的问题突出；二是集体访仍占较大比重。同时，信访的组织化倾向明显，信访人情绪、行为趋向激烈；三是一些信访积案还没有做到“案结事了”，比如部分被清退的代课教师、企业改制人员、信访老户以及非法集资案集资人等，一直滞留在信访渠道，工作稍有松懈，就会引发事端。更值得注意的是，随着网络的普及，现在国内每发生一个问题，就容易引起国外的关注；世界上出现的一些事情，也容易给国内带来影响。从我区的情况看，已经出现的许多问题都有网络的影子，而且作用往往不是正向的，其中有炒作的成分，也有恶意扩大影响的倾向，使得这些问题处理起来，更加棘手和复杂。

诚然，畅通信访渠道、抓基层、抓预防，能够有效的控制集体上访、越级上访和非正常上访上升势头。但是，只有加强社会管理，强化政府职责、抓好源头治理才能从根本上解决信访问题，有效降低信访总量。而法治就是加强社会管理、促进社会和谐的根本。

法治是社会管理的基础和社会和谐的保障

社会管理离不开法治，法治在社会管理中的功能主要体现在法治是社会管理的基础。社会管理从以往自上而下“命令——服从”式的管理方式，到把“服务为先”的理念贯穿于社会管理全过程的改变，需要法律作为坚强的后盾。“以改善服务引领管理创新，传统的管控型管理正在向服务型管理转变”，努力构建的社会协同、公众参与的社会管理格局，将政府自上而下的管理职能与社会自下而上的自发力量有机融合、形成合力，这都离不开法治的保证。法治也是构建和谐社会最重要的机制，建设社会主义和谐社会，要围绕人与人的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐、中国与世界的和谐这4个方面发挥法律的引导和维护作用。特别在人与人的和谐方面，人是社会的细胞，人与人的和谐是社会和谐的根基，没有人与人的和谐，就不可能存在作为人之集合的社会的和谐。法律明确了个体身份及其权利和义务，确保人与人之间诚实信用，可以运用化解矛盾和纠纷；在人与社会方面，和谐社会是以人为本的社会。从法治的角度看，以人为本，就是以人的权利为本，以人权为本。尊重和保障权利和人权是和谐社会的基本特征，也是构建和谐社会的前提。

强化政府职责是社会管理和社会和谐的关键

我国社会主义市场经济条件下的政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。但在现实中，政府社会管理和公共服务的职能明显弱化，使得教育、科技、医疗卫生、社会保障等公共事业的发展严重滞后于经济发展。并且，当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期，深化改革、开放和统筹经济、社会的难度加大。社会矛盾凸显，社会管理面临诸多亟待解决的新问题。因此，构建社会主义和谐社会迫切要求强化政府社会管理职能。这就要求政府首先要在社会管理中扮演服务的角色，在管理中体现服务，在服务中实现管理。政府在社会管理中不能越位，更不能缺位。在多元化的社会管理主体中，政府是社会管理中最重要的主体，在社会管理领域中发挥主导性作用。这种主导性作用的发挥是应该运用行政管理方式还是社会管理方式是问题的关键。社会管理不同于一般的命令式管理。命令式管理强调的是上下一致性，是支配型管理。而社会管理则是服务型管理，是社会协同和公众参与的管理。如果用命令式管理社会，就会导致社会发展的不协调。这就要求政府必须强化社会管理职责，这是完善社会管理格局和构建和谐社会的关键。

做好信访工作就是促进社会和谐

随着我国改革开放的不断深入，一些深层次矛盾逐渐显露，社会的传统利益格局发生了根本性的变化，社会的经济成分、利益主体日趋多样化，社会生活中的大量的人民内部矛盾亟需协调处理，否则就会影响社会稳定及和谐。做好信访工作就是有效解决利益协调和矛盾冲突。从这个意义上讲，抓信访就是抓稳定，信访工作抓好了，构建和谐的社会才有希望，社会稳定大局就有了坚实的保障。要把信访作为消除群众不良情绪、争取群众拥戴的良机和途径。处理信访问题是弥补相关职能部门和基层权力执行缺陷的良好方式。信访问题反映社情民意，信访工作的难点、热点往往就是我们推进、改进各项工作的着力点。当前引发群众信访的问题大都与人民群众的切身利益密切相关，抓住了信访工作的现实着力点，也抓住了促进社会和谐稳定的关键点。解决信访难题是领导干部的责任，是领导干部促进社会和谐的责任。张德江同志在谈到信访工作时曾指出，群众信访本身就体现了对党和政府的信任，身为地方领导干部，不重视信访工作，就是对群众没有感情，就是没有树立正确的群众观。领导干部在新形势下更要重视信访工作，积极履行信访职责，认真办理群众的信访，防止信访日积月累，形成“积累效应”，小事变大，大事变乱，影响社会稳定。

构建信访工作的法治机制

加强和创新社会管理工作，是构建社会主义和谐社会的重要任务，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化的必然要求。法治是社会管理创新的保障，社会管理的各个领域越来越需要运用法律手段进行组织和调控，法律不再是单纯的解决纠纷和维护社会治安的手段，而成为组织和改革社会管理的重要工具。信访问题是一个综合性社会问题，要逐步探索建立起处理信访问题的法治化运行机制，切实解决好信访中的热点、难点问题。首先是建立和完善领导干部接访机制。领导带头接访是解决与群众切身利益相关问题的关键环节。建立领导干部信访工作的机制，健全信访工作领导责任制。建立领导干部每年每月定期接待上访者的制度，领导干部抽出一定时间亲自处理一些重大或典型的上访事件。要建立信访工作领导小组，领导干部轮流接待群众来访，从而提高信访工作的办结率，防止上访无效导致越级上访等情况的发生。其次是构建信访工作的公开机制。通过信访工作公开，从之前的少数人商量变为让政府相关部门、社会公众共同参与，在信访人和信访事项承办单位之间建立有效沟通的平台，使信访事项办理单位置于信访人和社会公众的监督之下，充分体现信访的公开、公平、公正，促进信访人依法有序理性表达诉求逐步形成常态，这对于推进依法解决信访问题，有效维护信访人合法权益，从根本上化解社会矛盾，具有重要意义。最后是建立信访监督以及回访机制，发现信访问题，不能回避绕行，不能隐瞒不报，更不能草率粗暴。要本着“谁主管、谁负责”的原则，把处理解决信访问题的责任落实到人头，落实到部门，扎实推进，跟踪问效。必要时，领导干部应对重大信访事件亲自进行回访。