李慧

（广东外语外贸大学，广东 广州510420）

论地方政府重大行政决策专家论证制度的完善

李慧

（广东外语外贸大学，广东 广州510420）

在行政体制改革的大背景下，在推进依法行政的进路中，行政决策机制的创新与发展向来是政府职能转变的重要试验田。当前我国各地方政府纷纷出台了关于重大行政决策需专家论证的程序性规定。在现有的立法框架下，结合当前我国地方决策的实践发展状况，分析我国地方政府重大行政决策专家论证制度存在的不足，从而有针对性地提出完善对策。

地方政府；重大行政决策；专家论证

随着依法行政的深入发展和法治政府建设的不断推进，面对日益复杂的行政事务和公共服务需求，政府通过作出决策来保障行政职能的有效发挥。而行政决策的科学化、民主化和法制化对行政决策的决策机制又提出了新的要求。地方政府重大行政决策专家论证制度的构建正是行政决策科学民主化的具体体现。

一、地方政府重大行政决策专家论证制度构建的意义

（一）地方政府重大行政决策与专家论证制度

决策功能是政府职能发挥的重要体现，根据我国《宪法》第85、86、89条以及第105条的规定可知：我国行政决策是国务院及地方各级人民政府依据宪法授权所行使之以履行公共服务职能为目的的行政权能，行政决策的主体为各级人民政府，实行行政首长负责制。[1]“科学民主依法决策是依法行政、建设法治政府的题中应有之义。但是，到目前为止，在国家层面都还没有政府重大行政决策具体程序方面的法律法规。”[2]基于当前重大行政决策的程序性立法实践多见于各地方法规，因此，本文所探讨的主题仅限于地方政府重大行政决策的专家论证制度。

我国长期以来就非常重视政府决策中专家论证制度的建立与完善。党的十六大报告要求“完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”；十七大报告明确提出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”；[3]十八大报告明确提出要“健全决策机制和程序”；党的十八届三中全会指出要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的运行体系”等。党中央从顶层设计的高度为地方政府重大行政决策进行专家论证的制度建设提供了最有力的支持与引导。在中央政策精神的引导下，我国各地方政府相继出台了关于重大行政决策需要专家论证的地方性法规，其中以广东、湖南、四川等地的立法较为典型。在不断发展的立法实践中，我国地方政府重大行政决策专家论证制度也将不断完善。

地方政府重大行政决策专家论证制度，指地方政府在进行重大行政决策的过程中，专家组织受决策者的委托或邀请，运用专业知识通过科学合理的评估论证并形成论证意见，作为决策者作出决策的重要参考依据的专业性论证活动。

（二）地方政府重大行政决策需要专家论证

重大行政决策作为关乎国计民生发展的重大事项，需要在决策机制上不断创新完善，以提高政府的工作效率，增强政府的公信力。具体来讲，地方政府重大行政决策专家论证制度的必要性主要体现在以下几个方面：

1.是政府职能转变的必然要求

当前，政府职能转变的路径是由全能型政府转向有限型政府，一方面使政府的有限精力与资源能够发挥最大的行政效能，另一方面通过适度合理的放权让市场与社会充分发挥参与公共治理的自觉性与自治性。地方政府的重大行政决策往往关乎公共利益的有效实现，通过建立专家论证的辅助性决策制度，克服了过去政府决策“一言堂”的有限理性，使得公众的意见通过“意见领袖”——专家的作用得到有效传达。而专家本身作为社会管理创新中的重要力量，理应积极运用专业知识与技能为政府决策贡献自己的一份力量。

2.是决策机制创新的应有之义

完善地方政府的重大行政决策机制是地方政府法治建设的一项枢纽工程，特别是随着当前我国民主政治的深入发展，决策机制的科学性与民主性建设愈加成为创新的重点。我国正处于行政体制改革的关键时期，建立健全重大行政决策的专家论证制度是时代的呼唤和转型的需求。通过专家论证的智囊团作用，可以进一步完善地方政府重大行政决策机制，目前各地方政府已纷纷通过立法将专家论证作为重大行政决策的法定程序。通过法制化的赋权使得专家系统能够充分发挥专业理性，以提高决策制定的科学性。

3.是决策思想传递的理性选择

在地方政府重大行政决策的过程中，专家论证不仅起到了智囊团的作用，同时专家论证的过程也是决策思想传递的过程。专家论证是将政府决策的主题置于观点自由的公共领域，运用专业知识进行观点的主张与交流，从而形成主流“意见气候”，影响政府决策的作出。同时，在这一过程中，专家通过举行论证会议、发表论证结论、开展论证调查等方式也可以将政府决策的主流思想传递给大众。因此，地方政府重大行政决策引入专家论证制度，是促进决策思想传递的理性选择。

二、地方政府重大行政决策专家论证制度存在的问题

我国尚未形成关于行政决策的全国性统一立法，相关规范散见于单行法或地方立法中。[4]鉴于当前我国的立法现状和决策实践的具体情况，笔者认为，目前我国地方政府重大行政决策的专家论证制度主要存在以下几个方面的不足：

（一）专家论证的决策意识不强

专家论证作为行政决策的创新机制，正在我国地方政府决策实践中不断发展，由于在国家立法层面还没有作出统一性的立法规定，各地方的立法实践也存在差异，因此，从总体上看，专家论证的决策意识还有待进一步提高。专家论证决策意识的构建不仅仅是政府单方面的职责，同时还需要专家的配合以及社会力量的支持与参与。政府的专家论证决策意识不强将导致专家论证制度形同虚设，专家系统自身的决策意识不强将导致专家论证的科学化水准难以得到保障，社会方面的专家论证决策意识不强将导致专家论证的权威性以及舆论力量对专家系统支持的缺位。

（二）专家论证的规范化建设不够

尽管总体来看我国地方政府已初步建立了重大行政决策专家论证的地方性法规，但具体来看，各地方的立法实践参差不齐，规范化建设还不够完善。首先，关于专家论证组织的规范化建设仍存在立法上不够具体、机制保障不够健全的问题；其次，关于专家论证程序的规定，仍存在原则规定过多具体规定不足以及监督机制不健全等问题；最后，关于专家论证的模式，从现有的地方立法来看，一定程度上存在论证模式单一以及较为封闭的问题，难以充分保障专家论证的科学有效性。

（三）专家论证的保障机制不足

专家论证作为政府决策的支持系统，其功能的有效发挥依赖于相关保障机制的建立。专家论证系统的独立性是需要保障的首要内容。现有的立法框架还不足以充分保障专家系统的独立性，依然存在专家与政府同盟使论证异化为重复发言人的风险。有权力必有监督，政府赋权于专家系统同样需要监督力量来制约专家论证的权力行使，而现有的监督机制依然存在监督力度不足以及监督主体单一的问题。任何一项制度的创新都需要一定的激励机制和责任机制来保障其更有效的实施，地方政府重大行政决策专家论证制度也不例外，现有的立法在这方面的规定还有待进一步加强。

三、完善地方政府重大行政决策专家论证制度的对策

建立健全我国地方政府重大行政决策专家论证制度是一项长期的系统工程，需要政府、专家及社会各方的共同作用，需要从立法到实践全面启动，从而不断完善这一利政惠民制度。

（一）增强专家论证的决策意识

政府重大行政决策需进行专家论证意识的培养，本质上是实现经验型决策向科学、民主决策转变的必然要求。作为行政决策的主体，政府需不断增强专家论证的决策意识，政府不再是决策过程的唯一主体，而更多是以导航者的角色在专家论证、公众参与的开放模式下作出最科学的决定。因此，各地方政府应立足于地方实践，在现有法律法规的框架下，不断改进和完善重大行政决策专家论证制度的立法规范。具体到实践层面，在地方政府作出重大行政决策的过程中，行政机关及其工作人员应积极引导专家系统进行决策论证、有效配合专家关于信息资料的收集整理工作、广泛听取专家系统的意见和建议、全面分析评估专家论证的成果，从而形成政府与专家有效互动的良好局面。

此外，在专家论证系统内部应加强决策意识的培养，虽然从主体性质上看，真正的决策者依然是行政主体本身，但专家系统的论证作用已然成为决策的有机组成部分，将直接影响决策的效力。因而，专家系统应不断提高自身的论证自觉性，不断加强论证的专业性。

此外，社会力量的支持与参与同样至关重要，只有社会舆论对专家论证给予肯定和支持，才能形成良好的意见环境来促进政府进一步加强专家论证的制度建设，同时促进专家系统进一步提高论证的积极性与权威性。

（二）加强专家论证的规范化建设

1.专家论证组织

首先，专家库的建设质量直接决定了专家论证的专业化水准及研究实力。专家库一般实行地区化设立，地方各级政府的专家库可联网运行，以实现专家论证因地制宜、因事制宜。专家库内部可以在政治、经济、法律等具体方面设立专业专家库。其次，专家的选任是保证专家组织建设健康发展的重要环节，在实践中需要通过程序性立法的进一步完善来有效保障专家选任的公平公开。最后，专家论证组织作为非政府咨询机构，需通过立法明确其管理主体，将管理责任落实到位，从而在行政权力的引导和监督下促进专家组织的健康有序发展。

2.专家论证程序

首先，在立法上，地方政府应根据相关法律法规的规定，结合本地区发展实践及专家库的组织情况，制定出科学严谨、切实可行的专家论证程序。其次，专家论证的过程离不开相关行政主体的管理与配合，包括政策指导及查阅相关信息资料等。因此，行政机关应积极引导、有效配合专家论证组织做好相关的信息收集与查阅工作，使专家论证能够顺利展开。此外，专家论证的过程离不开有效的社会监督，这就需要将专家论证过程及论证结果向社会公众公开，同时做好社会公众对专家论证的意见反馈工作。

3.专家论证模式

重大行政决策的专家论证制度并不绝对意味着只有专家才能成为这一论证方式的主体，通过公众参与构建开放型的论证模式是决策民主性的体现。同时，专家的专业理性需要建立在了解公众意见的基础之上，因此，开放型的论证模式一方面需要专家在论证的过程中自觉做好相关公众意见的收集与调研工作；另一方面各地方政府在立法上要进一步完善公众参与专家论证的程序性规定，例如，根据重大行政决策的具体属性决定部分决策可组织听证会和座谈会等，使公众与专家形成良好互动，从而提高决策的科学民主性。

（三）完善专家论证的法治保障

1.专家论证的独立性

由于长期以来我国政府实践中对专家论证工作的开展并不充分，因此在一定程序上依然存在专家论证独立性不足的问题。专家论证系统作为政府决策的辅助性组织，其功能有效发挥的前提即是保障其独立性，政府应从立法程序的规范化到资金方面的支持做出进一步改进，从而为专家论证创造良好的研究环境。具体来看，在专家论证的过程中，政府不应以行政决策主体的优势地位给专家系统制造任何压力，尤其是针对存在较大争议的重大行政决策，专家的论证应是多元观点的充分讨论与辩论，政府的作用则是整合专家意见而非引导主流意见的形成。同时，专家系统本身也应提高其客观论证的自律性，独立自主地进行研究论证，自觉秉承科学严谨的学术规范，不被外部力量所左右。

2.专家论证的监督机制

在专业性较强的专家论证机制中，如果缺少必要的内部自我约束机制，将会使专家论证异化成新的话语霸权，因此，同行评议可作为专家论证结果的评估与验证机制。尤其是匿名评议，在一定程序上可以克服咨询机构内部某些专家以“权威学者”身份压制不同意见的弊病，从而以竞争性的观点完善决策方案，确保决策的科学性与正当性。[4]此外，从外部监督来看，需要充分发挥社会公众对专家论证工作的监督作用。专家论证的结果应向社会公开，接受公众的讨论与评判，公众的评论形成一定的“意见气候”，即作为一种外部的软性监督对专家论证形成一种潜在的压力，促使其能够更好地运用专业知识履行论证职责。

3.专家论证的激励机制与责任机制

专家论证功能的有效发挥，离不开专家自身的学术自觉性和社会责任感，同时，也需要地方政府根据实践建立合理有效的激励机制，以激发专家系统被社会认同的荣誉感，从而促使专家系统能够更好地发挥其专业理性以及学术创新性。可通过设立“重大行政决策专家论证特殊贡献奖”等形式来肯定专家的劳动成果，同时在资金支持方面应做好设立工作，做好资助或奖励那些潜心科研的专家人员。

在保障专家权利的同时也应对专家系统作出合理的义务性规定，从而制定相应的责任机制来督促专家系统论证职能的有效发挥。建立专家论证的绩效考核制度，从而在专家系统内部形成竞争机制，在促进专家论证工作积极性的同时，也对专家付出的努力给予了肯定。建立专家论证的社会效果评估机制，从政策实施的效果以及社会公众对专家论证的意见反馈方面来全面评估专家论证的效果。同时，也应通过正面引导和积极倡导来督促专家系统社会责任感的建设，从而在专家系统内部形成良好的自律性约束机制。

结语

地方政府重大行政决策专家论证制度的建立与完善是政府依法行政的重要体现，是法治政府建设的必然要求，是政府决策科学化、民主化和法制化的应有之义，同时也是地方政府不断提高决策质量和提升决策能力的重要手段。建立健全地方政府重大行政决策机制是一项复杂的系统工程，从法制的规范到机制的完善，需要政府、专家以及社会各方力量的共同努力，以促进地方政府重大行政决策专家论证制度能够充分发挥其应有的功效和价值。

[1]朱海波.地方政府重大行政决策程序立法及其完善[J].广东社会科学,2013(4).

[2]章宁旦.广州市重大行政决策程序日臻完善[N].法制日报,2013 -01-14.

[3]宋开文,王义保.论当前重大工程专家论证制度的问题与完善[J].安徽理工大学学报(社会科学版),2013(2).

[4]欧阳君君.论行政决策咨询机构的角色认定、功能建构与行为规制[J].天津行政学院学报,2013(4).

D912.1

A

1673―2391(2014)07―0050―03

2014-05-09 责任编校：江 流

广东外语外贸大学研究生科研创新项目“重大行政决策需进行成本效益分析之研究”（13GWCXXM-29）。