邰桂艳

（北京市平谷区人民检察院 侦查监督处，北京101200）

一、行政诉讼检察监督的应有之义

我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共国人民检察院是国家的法律监督机关”，其以根本法的形式确立了检察机关的法律监督地位。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，其以部门法的形式明确了检察机关对行政诉讼的检察监督权。笔者认为，检察机关对行政诉讼的监督应当是全程、全面监督，即检察监督贯穿行政诉讼始终，监督对象多重、监督范围宽泛、监督方式多样，实体与程序监督并重。

第一，原则性依据。《行政诉讼法》第十条规定于第一章“总则”中，是原则性、统领性、指导性的规定，其所确立的监督是全方位、多角度的，是实施全面的、完整的法律监督。从字面上考察，这一监督原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的（当然从法理上讲,则应该有限制），从而，无论是监督对象，还是监督方式和监督手段，《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的权力。[1]

第二，司法解释。最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）第九条规定：“人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。”由该条可知，行政诉讼检察监督的对象不限于再审程序，也包括法院的其他审判活动；监督方式除抗诉之外还有检察建议。第十一条规定：“人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定，可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院。”该条则将监督对象扩展至行政诉讼中行政机关的不当干预行为。

第三，比较依据。2013施行的《民事诉讼法》第十四条规定将人民检察院的监督对象由原先的“民事审判活动”更改为“民事诉讼”，使民事诉讼检察监督向1990年施行的《行政诉讼法》所确立的检察监督对象——“行政诉讼”看齐，并确立了检察机关的提出检察建议权和调查核实权等。“诉讼”的范围显然要宽泛于“审判活动”，监督对象也扩充至诉讼的参与者，监督范围除实体错误外还有程序违法，监督方式自然也不止适用于再审程序的抗诉一种。这也从侧面印证了行政诉讼检察监督的全面性。①检察机关对民事诉讼和行政诉讼的监督同属诉讼监督的范围，2013年之前的《民事诉讼法》规定检察机关仅对民事审判活动进行监督，对审判外的诉讼活动并不干涉；而对行政诉讼的监督则包含整个诉讼过程。在检察机关内部，设置“民行处”统管诉讼监督，但实践中行使行政诉讼监督权的情况较少。虽然法律规定了行政诉讼监督的全面性、全程性，但监督的情形比民事诉讼监督要少得多。笔者认为，法律统一民事诉讼和行政诉讼的检查监督范围，从一个侧面反映出应对行政诉讼进行全面、全程监督。

二、行政诉讼检察监督的不当异化

（一）异化概念

一般认为，异化是主体通过自身的素质与力量创造出客体，而客体又用其从主体那里获得的素质与力量来反对主体的一种过程、状态与结果。[2]行政诉讼检察监督的异化，是指检察机关在履行行政诉讼监督的过程中，由于各种原因背离法律所确定的检察监督的应有之义，缩小履行监督职责。《宪法》、《行政诉讼法》赋予了检察机关行政诉讼的全面监督权，但我国实践中检察机关的履行情况大打折扣，损害的不仅是司法公正，还有司法机关的法律权威。

（二）异化表现

《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”正是对这一规定的错误理解，直接导致了实践中行政诉讼检察监督的异化。

第一，监督对象有限。根据此条规定，监督对象仅是法院发生法律效力的判决、裁定。对此可作如下解读：首先，检察监督仅限于法院的审判权，我国的审判机关仅为法院。其次，监督的具体对象是生效裁判，对生效裁判外的诉讼活动不予监督。最后，对生效裁判的抗诉理由限定为实体违法，即使规定有对“人民法院违反法定程序”的抗诉，但落脚点却在“可能影响案件正确判决、裁定的”。

第二，监督范围狭窄。《行政诉讼法》第六十四条确定的监督范围仅是事后监督。事后监督的滞后性决定了监督效果的不尽人意。

第三，监督方式单一。实践中，检察机关对行政诉讼的监督形式是检察建议和抗诉，前者是向同级人民法院提出再审建议，后者则是提请上级法院提出抗诉，二者殊途同归，都是针对审判监督程序而言的，本质上仍只有抗诉一种监督方式。监督方式实质上的单一，直接限制了行政诉讼的检察监督。实践中，检察机关严格限定其监督方式仅为再审抗诉，由于再审抗诉仅能由上级人民检察院向同级人民法院提起，直接后果就是排除了基层检察院对行政诉讼活动的监督权。

（三）不当异化的分析

《行政诉讼法》第六十四条本身并无不当之处，而是实践中检察机关甚至是学者的错误理解才导致了上述异化现象。如果说检察机关因为法律没有明确授权而缩小行使检察监督权是情有可原的话，那么有的学者认为这一规定“不合理地限定了检察监督权行使方式”[3]实属不当。

《行政诉讼法》第六十四条规定于“审理和判决”一章，其所规范的也仅是审理后的裁判。据此认为行政诉讼检察监督仅限于针对生效裁判而进行抗诉的事后监督有违法律的严谨精神。《行政诉讼法》第十条概括地规定了全面监督，似乎与第六十四条有矛盾之处，但前者是原则性、统领性、指导性的规定，后者是适用于审判的具体规定。法律之所以仅明确了一种监督方式，是有其客观历史原因的，反映了行政诉讼制度初创时期的现实状况。1989年3月28日，前全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌同志在第七届全国人民代表大会第二次会议上就曾《关于<中华人民共和国行政诉讼法（草案）>的说明》指出：“关于人民检察院在行政诉讼中如何进一步实行法律监督问题，现在还有一些不同意见，难以作出具体规定，需要在今后的实践中进一步研究和探索。”[4]

三、行政诉讼检察监督的异化原因

（一）监督理念固守于实体监督

“重实体、轻程序”是我国司法界多年的法律传统。而具体到检察监督理念中，则表现为重实体监督、轻程序监督。[5]实体监督专注于监督司法裁判结果的正确与错误，程序监督则侧重于监督司法裁判过程的正当与否。这种监督理念的立法化表现非常明显，如修改前的《民事诉讼法》虽然涉及了程序性监督，但同时以“足以影响案件的正确处理”为补足条件，程序违法本身不足以构成独立的抗诉监督事由。而新《民事诉讼法》取消了此项规定，其在取消补足条件的同时也否定了对程序性违法的抗诉监督，这在一定程度上也含有“重实体、轻程序”的意思。行政诉讼监督与民事诉讼监督具有一定的相似性，民事诉讼尚且如此，行政诉讼路在何方？另外，实体性监督虽然不必然表现为事后性监督，但通常仅能表现为事后性监督。于是，行政诉讼中的单一抗诉监督方式也有了“合理解释”，实践中检察机关对行政诉讼程序违法的零监督也有了“正当理由”。

（二）立法过分原则化

《行政诉讼法》第十条规定：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则性规定是检察机关对行政诉讼活动实施监督的明确法律授权，但该条文却过于抽象，既未明确检察监督的范围，也未明确检察监督的方式，更没有阐明检察监督的法律后果，导致监督权的行使缺乏明确的法律依据。[3]现行法律只确立了行政诉讼检察监督的基本框架，但却缺乏监督的具体规则，致使检察机关在实践中无从实施，导致检察机关有监督权但无法行使。[4]

（三）检察监督受制于外部环境

检察机关对行政诉讼的监督固然缺乏正确的监督理念和具体的法律授权，但其监督缺乏震慑力也是监督异化的重要原因之一。

首先，受制于法院。《意见》第十五条规定了法院对检察机关的反向监督，即人民法院可就违反法律或者检察纪律的检察监督行为向人民检察院提出书面建议，对人民检察院的回复有异议的还可向上级检察院提出意见。《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，因此，笔者认为上述规定有违宪法原则。①《宪法》规定检察机关是法律监督机关，法院只是审判机关，法院不认同检察机关的公诉意见可以不予采信、不支持，但这种对检察机关的否定性判决绝对不是法律监督。更重要的是，这种对立监督使法院与检察机关处于矛盾状态，其对立性大于统一性，在实践中便不可避免地出现冲突和摩擦，不利于形成检法关系的和谐态势。[5]而且即使检察机关提出抗诉检察建议，采纳与否也由被建议的法院决定，检察建议本身并没有多大的强制力和震慑力。

其次，受制于行政机关。虽然《宪法》明确规定人民检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但检察机关的人事任免和财政在某种程度上依赖于政府，因此，检察机关对行政诉讼中的被告一方监督不力、监督不被重视甚至不监督就有了“合理解释”。

检察机关对行政诉讼的监督有来自法院或明或暗的抵制，同时受制于行政机关，监督授权也仍旧限于《行政诉讼法》第十条和第六十四条。在这种大环境下，与其多方监督无效果，还不如坚守抗诉一种事后监督方式。于是，就出现了上述行政诉讼检察监督的异化现象。

四、行政诉讼检察监督体系的重塑

根据《宪法》、《行政诉讼法》和《意见》的规定，基本可以确定行政诉讼检察监督的体系。但由于《宪法》、《行政诉讼法》的规定过于原则、《意见》的司法解释属性及其矛盾规定，《行政诉讼法》有必要采取类似新《民事诉讼法》的形式，通过明确规定，重塑检察监督体系。

（一）监督对象：审判权和行政权的正当行使

根据《行政诉讼法》第十条的规定，检察机关的监督对象是行政诉讼。那么，检察机关监督的对象除当然包括法院审判权的行使外，还应当包括行政机关行政权的行使。

之所以在行政诉讼中对行政权的行使予以检察监督，是因为：第一，行政诉讼是关于行政权这种公权力行使的合法与否的争议，当事人无权就行政权行使问题进行处分，法院也不得进行自由裁量。第二，在行政诉讼中，当事人双方地位不平等，被告作为公权力机关，很容易对处于弱势地位的原告形成压力，使其对自己的权利作出一些不符合内心真实意愿的处分。第三，在行政诉讼实践中，法院的裁判活动经常会受到行政机关的干预。检察机关对行政诉讼当事人的诉讼活动进行监督，可以加强对行政权的制约。

另外，笔者认为，对行政诉讼原告的监督应采用柔和的方式。检察监督的主要对象应当是审判权和行政权的行使，以此促进公权力的运用合法、公正、公平，如果对行政机关和行政相对人一视同仁，那么将使检察监督偏离正确的方向。而且，行政诉讼中行政相对人已处于相对弱势地位，再承受检察机关的强力监督，那么其对三家公权力机关的畏惧将无限扩大，这会使行政诉讼监督进一步萎缩。对行政相对人违反法律规定的行为，检察机关可通过检察建议等形式予以纠正，但不应采取抗诉的方式纠正法院已经生效的对行政相对人有利的裁判。

（二）监督范围：全程全面监督

行政诉讼检察监督的对象是行政诉讼，而行政诉讼是一个过程，包括诉讼启动、案件审理和裁判，因此，监督的范围也应当贯穿行政诉讼的始终。具体而言，检察机关应当对行政诉讼施以诉前、诉中和诉后监督。其中，诉前、诉后监督可统称为程序外监督，诉中监督可称为程序内监督。所谓全面监督，则是指不仅监督实体违法，也应监督程序违法。

诉前监督可以称为立案监督，检察机关应当纠正法院的不当立案行为，以此来制约人民法院在行政立案中的恣意，如不立不裁等现象，以保护当事人的起诉权。诉后监督即抗诉监督，虽是法律所明确规定的唯一的监督方式，但实践中检察机关却怠于行使，此种现象亟须改变。

诉中监督可以称为程序内监督，是指检察机关直接参与行政案件全部程序的监督形式。从程序正义和实体正义并重的理念出发，司法实践中较为薄弱的程序内部的检察监督应当成为完善行政诉讼法律监督制度的重中之重。[6]程序公正价值在行政诉讼中尤为重要。检察机关应当改变“重实体、轻程序”的错误观念，既应重视实体性违法，同时也应重视程序性违法。

（三）监督方式

实践中，我国行政诉讼检察监督方式仅有抗诉一种。因此，不管是从监督对象上看还是从监督范围上看，都不能够达到有效的监督效果。对此，可以从以下几方面完善行政诉讼检察监督的监督方式：

第一，行政公益诉讼。行政公益诉讼是指对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），由检察机关作为公共利益的代表人提起行政诉讼。行政公益诉讼实质上赋予了检察机关特定情形下的起诉权，这一做法也得到了我国理论界和实务界不少学者的赞同。行政公益诉讼使检察机关对行政诉讼的监督由被动监督变为主动监督，一定程度上能够改变监督来源有限的现状。①目前，检察机关受理的行政案件线索主要有：当事人或者其他利害关系人申诉，国家权力机关或者其他机关转办，上级检察机关交办和自行发现。由于检察机关查阅法院卷宗存在阻力且不能掌握行政诉讼进程，自行发现途径形同虚设，其监督来源主要是当事人或者其他利害关系人的申诉。这种起诉权监督的是行政权的行使，与程序内监督相比具有更直接、更有力的监督效果。

第二，检察建议。事实上，我国也存在检察建议这种监督方式②运用于行政诉讼的检察建议是指向同级人民法院提出再审的检察建议，本质上仍旧是抗诉的衍化形式。而根据《人民检察院检察建议工作规定（试行）》的规定，“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式”。检察建议是检察机关参与社会管理的一种重要方式，与“再审检察建议”有着根本区别。，但其本质仍旧是抗诉的衍化形式（上文已有所述）。笔者认为，检察建议本身具有较大的灵活性和便利性，能够弥补事后抗诉监督范围狭窄的缺陷，因此，应当扩大其适用范围，适用于程序性违法事项。对程序性违法事项应当根据其违法程度予以区别对待。在诉讼过程中，对诉讼程序瑕疵和行政机关具体行政行为违法的情况，检察机关应当通过提出检察建议予以监督。

实践中，法院对检察建议的重视和执行力度明显不够，这主要是因为法院常常将检察建议看作是内部监督的一种启动来源，对检察建议的采纳与否也由其自行决定。因此，有必要赋予检察建议一定的强制力，并采取必要的跟踪监督来保障检察建议的实施效力：收到检察建议的机关，应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复检察机关；检察机关对回复有异议的，可通过上级检察机关向被建议机关的上级机关提出；同时，还应当取消法院对检察机关的反向监督规定，恢复检察机关国家唯一法律监督机关的主体地位。

第三，抗诉。目前《行政诉讼法》所确定的抗诉主要是针对生效裁判而言的，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第三十七条细化了抗诉的事项。在此需要明确的是，行政诉讼本身的程序价值追求强于民事诉讼，因此，即使新《民事诉讼法》取消了“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”的再审事由，行政诉讼检察监督也应坚守这一抗诉事由。而且对诉讼过程中严重违反诉讼程序的行为，检察机关也可以直接提起抗诉。

[1]姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志,2006(2).

[2]毛牧然,陈凡.论马克思的技术异化观及其现实意义[J].科学技术哲学研究,2013(1).

[3]陈晖.对行政诉讼检察监督的问题解析[J].现代商业,2011(30).

[4]魏建新.冲突与完善：基于行政诉讼检察监督的属性分析[J].理论月刊,2011(10).

[5]汤维建.论中国民事行政检察监督制度的发展规律[J].政治与法律,2010(4).

[6]夏黎阳.论民事行政诉讼法律监督制度的完善[J].人民检察,2011(10).