陈云衢

（湖北省检察院武汉铁路运输分院 公诉处，湖北 武汉 430063）

检察委员会最早起源于山东抗日根据地，是具有中国特色的一项检察制度。检察委员会是人民检察院内部的决策组织，坚持民主集中制原则，检察委员会决策机制直至今日仍发挥着重要作用。但是，检察委员会在决策过程中也出现了一些问题，如决策主体行政化、决策程序形式化等。这些问题严重损害了决策的民主和科学，制约了检察委员会功能的实现。根据存在的问题，通过对检察工作规律的研究，探求出检察委员会决策失误的原因，在巩固原有制度的基础上对其制度加以完善。

一、检察委员会的历史发展及现状

新中国建立之初，检察院实行的是检察长负责制和检察委员会民主制相结合的机制。委员会议上检察长是主席，当意见不一致时检察长有决定权。“一长制”有较长的历史，1949年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1951年的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》，包括1954年制定的《人民检察院组织法》都有检察长领导检察委员会、处理检察工作的重大问题的类似规定，其实质是首长负责制，要求检察长领导检察委员会。这一规定是在当时战争时期的历史条件下形成的，要求领导发挥个人的决策作用，保持统一性，具有迅速、高效的特点，有强烈的行政化色彩。但个人负责制的缺点和不足也是显而易见的，它容易导致独断专权。在实践中，这样的决策机制严重影响了民主集中制的推行，影响到了民主科学的进程。这也是与司法制度的公平正义精神相违背的。检察委员会制度就是在首长负责制的严重不足的前提背景下产生的。

1979年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第三条第二款明确规定：各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这是第一次以法律的形式确定了检察委员会的法律地位，为今后检察委员会发挥其重要作用提供了法律依据。但是，这样的规定还不能够实现由不完全的民主集中制向完全的民主集中制的转变。事实上在实践工作中，检察委员会与检察长意见不一致时，出于检察院统一形象的考虑，检察长行使搁置权或提请权的情形很少，正常机制发挥作用的空间范围很小。

二、检察委员会决策机制存在不足之分析

（一）检察委员会组织构成的分析

1.构成存在不足之处。检察委员会是检察机关的决策机构，在位阶上具有最高地位。根据其地位与作用，应该由检察机关的优秀人员组成精干的队伍，实现其设置的目的。《人民检察院检察委员会组织条例》中规定，构成人员为本院检察长、副检察长、检委会专职人员以及有关内设机构负责人组成，并且强调检察委员会委员应当具有检察官资格。这样的规定过于强化行政级别，从而淡化了检察职能，阻碍了检察委员会整体水平的提升。

2.成员流动阻滞。检察长和相关人员都有任期规定，但是，检察委员会委员却无任期的规定，不能实现检察委员会委员的合理流动，达到优化组合的目的。无任期限制也会导致检察委员会组织僵化，降低业务机构处理问题的积极性和活力。

（二）检察委员会决策过程分析

1.形式化严重。当前检察委员会讨论议题的方法格式化、程序化严重，汇报、发言、讨论等方式得不到充分的发挥。形式化严重影响了议题的深刻分析，阻碍了对问题的正确处理。发言本是对议题的看法、观点，可是在实践中却流于形式，讨论的积极性不高，无讨论的氛围，检察委员会的能动性得不到调动，不利于司法民主的落实。

2.权力与责任失衡。集体负责制在责任承担上有自身的问题，名为集体负责，在具体责任承担上往往会出现集体不负责的局面，这样就出现了权力和责任的不对等。检察委员会实行民主集中制，现在已经成为处理问题的核心原则，对其正确决策发挥了重要的作用。同时也应该看到，责任分散最终导致无法追责的情况。由于缺乏责任承担的制约机制，检察委员会就可能会出现决策的随意性，不利于司法民主、决策科学的实现。

（三）检察委员会决策原则不足之分析

目前我国检察委员会决策采用的是民主集中制原则，但是这个原则本身存在着一些问题，影响着检察委员会的决策。

1.对多数人的意见为正确认识观点的质疑。一般理论上讲，多数人共同做出的决策更具正确性，但是，在具体案件的处理上，多数人的决策并不一定正确。在当前历史条件下，尤其是利益多元化的今天，决策者个人利益的不同，共同做出的决策可能和真相相差甚远。这就造成了多数人的决定存在一定的风险性，而这样的决策将直接影响到行为人的最后救济。如果判断失误，自然与司法公正背离。判断正确与否与人数无关而是与实践有关。

2.个人理性的有限性。个人理性的有限性，推广到多数人，得出的结论依然是多数人的理性也是有限的。少数服从多数只是做了盖然性的判断，不必然代表着正确性与科学性。也不利于检察委员会的正确决策。

3.政治性原则的适用。民主集中制是党的政治原则，在实际使用中起到了应有的效果。不容否认的是，将政治原则法律化还有许多需要完善的地方，其过程还有很长的路要走，对其适用也是一个改造磨合的过程。最终要实现可行性和可操作性的目的，这也是推进民主集中制原则发展中不可忽视的问题之一。

三、对检察委员会决策机制的思考和制度的完善

鉴于上文中提到的检察委员会在各个方面存在的问题，要使检察委员会更好地发挥作用，笔者认为应该从以下几方面加以完善：

（一）检察委员会结构重组，优化组合，提高专业化水平

1.重组检察委员会结构。排除依照行政级别进行选任，提高委员的专业化水平。在层次结构上做出适当调整，要在符合代表性、公正性的条件下选任。规定委员在任职期间发生违反法律规定或者其他规定的处理方式，如对多次出现错误意见导致案件错误的处罚规定，对一年之内非因公不能履行职务的规定。

2.细化职责，促进实践和学习。要明确专职委员的职责，强化其独立制衡主体的目的。鉴于检察委员会委员业务水平的差异，要加强培养。在培养的方式和方法上，可以进行日常的讨论交流，也可邀请法学专家进行授课。规定配套的考核制度，激励委员们的学习积极性，增加新知识的储备，落实办案工作要求。

（二）加强程序操作性规定，实现程序优化

1.明确议题范围。针对个案较多的问题，要减少对具体案件的讨论数量。加强对业务指导性问题的研究，发挥检察委员会的政策把握和业务指导作用。减少对涉及具体案件事实的讨论，侧重法律问题的分析。特别重视对法律运用中涉及到的疑难案件、诉讼法律、监督执行方面问题的讨论，提高案件讨论的针对性与指导性。

2.细化程序，引入辩论机制。建立专职委员会制和合议制两种模式，专业研究成员定位为兼职性质，但应享受一定津贴。为促使每个委员都能参加到讨论中，要规定委员对书面材料的预先准备，并将个人发表的言论载入会议记录中，纳入考评机制。辩论机制的引入可以使各方互相发问，互摆道理，实现决策的科学化。

3.权力责任相对应，加强委员会成员的责任意识。建立健全检察委员会决策责任制是完善责任制的一条必由之路。细化规定，对委员发表意见，发言的质量等要严格记录，强化责任意识，明确个人承担的责任。除了内部制约外，还可以引入外部监督，扩大检察委员会的透明度，使原来工作的封闭状态转化为多角度的公开，实现程序公正和监督的效能。

4.明确检察委员会具体办事机构职能，促进工作的高效开展。要对省级市级县级检察院的职能作出明确规定，省级院指导全省检察机关的执法办案工作，市级院职能为监督审查案件，基层院要把握自由裁量权的运用。对于检察委员会专职委员的具体职责设定办事机构，对新情况、新问题提出分析意见，可以使检察委员会了解到业务工作的总情况，也有助于检察委员会决策的实际执行。

（三）民主集中制原则问题的解决

检察委员会决策方式的历史演变，受到了不同时期社会政治环境的影响。面对这样的历史状况，要在继续推进民主集中制的同时，引入科学的测评机制。例如对案外专业人员的引入以提高决策的科学性。对于检察委员会与检察长之间的冲突，要进一步淡化检察长的行政职权，可以使检察长以主持人的身份参加而不发表意见，进而达到平衡二者关系的目的。

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