潘高峰

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

政府在区域经济一体化中发挥着重要的作用，政府合作能够更好地解决区域经济一体化中遇到的各种复杂问题，促进区域经济一体化的健康快速发展。政府间的执法合作是政府合作的重要组成部分。政府合作的执法协调具有协调各方利益、明确主体权责、减少执法冲突、提高执法效能、促进执法标准统一的功用。政府合作的执法协调原则是政府合作中开展协调的基本要求和所应遵循的基本准则，它为政府开展执法协调活动指明了方向，引导政府执法协调朝着统一区域法制、提升执法效能的方向发展。在区域经济一体化中，政府合作的执法协调应遵循合法性原则、统一性原则、连续性原则、及时性原则、互利性原则、灵活性原则等基本原则。

一、合法性原则

合法性原则是政府合作的执法协调所要遵循的最基本的原则，它是执法协调其他原则的基础。合法性原则要求执法协调在主体、内容、条件、程序等方面都要符合相关法律法规的要求，不得与法律法规相冲突。合法性原则要求做到职权法定、内容法定、条件法定、程序法定。

在区域法制不够健全和完善，政府开展法制协调活动没有更多相应法律法规可以遵循的情况下，合法性原则要求法制协调的各要件应符合我国现行法律的基本原则、目的和精神，符合我国法制统一的基本要求。

（一）职权法定

职权法定是执法协调的重要前提。没有法定的职权，主体的协调活动也就失去了合法的来源。职权法定要求“行政主体行使职权的行为自始至终有法律依据，没有法律授权均不可为。”[1]

在行政执法协调中，虽然我国现行法律法规和规章没有对执法协调的主体进行专门规定，但从政府行政权的行使来讲，应有法定的专门授权。如果没有法定的授权，政府也就没有行政权，更谈不上合法行使行政权。从区域发展来讲，区域法制是个新鲜事物，在法制还不健全、不完善的状况下，更需要通过协调来丰富和完善某项法律制度。相关主体拥有区域法制的协调权则是健全、完善区域法制的应有之义。因此，在当前没有更多法律规范对执法协调的职权予以规定的情况下，凡是符合现行法律主旨的、符合区域法制发展的职权行为都应该认为是合法的职权行为。应当说，随着我国法制的逐步发展、完善，哪些主体可以进行执法协调，怎样进行执法协调，协调的权限、内容、程序等问题都可以通过法律规范予以明确。

根据行政机关的职能及其开展协调的可能性，一般情况下，县级以上的政府机关及其法制工作部门、地市以上的政府执法部门可以作为其下属机关或相关执法部门间执法协调的法定机关。

（二）内容法定

内容法定是指执法协调时，协调主体所要协调的内容必须符合法律的规定。内容法定是合法性原则对执法协调在内容上的基本要求，它强调协调主体在开展协调活动时要依照法定的范围和事项，而不能随意展开协调。通常情况下，协调主体开展协调活动，协调的内容应该与其职权相一致，既不能超越职权，也不能超越法定的范围和事项。

由于职权不同，各个主体能够协调的内容也应有所不同。政府作为一级行政事务的综合管理机关，它可以协调自身主管范围内的各类执法事项，对其出台的规范性文件的相关问题可以在自身范围内与其他相应的政府机关展开协调。对所属工作部门或下级政府的执法问题，可以在自身范围内进行处理或督促解决。对同级人大或者上级政府颁布的规范性文件、执法标准等需要调整修订的，该政府可以提请同级人大或者上级政府来解决。对上级人大颁布的规范性文件认为需要作出调整的，可以报请上级政府，由上级政府向人大提出建议案。县级以上的政府法制部门可以在自身职权范围内协调本级政府执法部门的执法问题。对属于本级政府协调解决的执法事项，政府法制部门可以经过初步协调后交由本级政府确认，或直接协助本级政府开展协调活动。对地市级以上的政府部门而言，可以就其所管辖的执法领域内的事项进行协调。对其他国家机关和政府部门而言，由于工作性质的差异，往往很难担负起执法协调的职责，所以相关法律也不便授予其执法协调的法定职能。

（三）条件法定

条件法定是指执法协调应当在具备一定的法定条件后才能开展，条件不具备时不能开展。条件法定要求区域执法协调不可随意开展，只有达到一定条件后才可以启动。这是提高协调效率和协调针对性的根本需要，也是把握协调时机的基本要求。通常需要执法协调的情形有：1.行政相对人或其他社会主体对区域间有关执法依据的公平公正性产生质疑，要求调整执法依据，行政机关也认为该执法依据确实需要调整的。2.执法标准存在较大差异乃至冲突明显时，相关机关认为如不调整会使社会主体受到严重不公平对待的。3.社会关系发生了较大变化，原有的执法标准已经不能适应现实的发展变化，执法标准需要通过协调来调整的。4.区域间开展执法人员培训、执法活动合作、执法业务交流等活动需要协调的。

（四）程序法定

“行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。”[2]实现协调程序法定化是执法协调发展的趋势。强调程序法定有利于协调活动朝着规范化、科学化、常态化的方向发展。

执法协调在程序上大致可分为执法协调的信息收集及建议案的提出、相关问题的协商与研讨、协调内容的草拟与意见征集、协调主体会议审议、决定的发布实施等几个步骤。以政府法制办为主导的协调为例，其基本程序是：1.执法协调的信息收集及建议案的提出。信息的收集及建议案的提出是执法协调活动得以开展的前提。各地执法标准是否一致、是否存在较大的执法冲突？对此，社会主体和执法人员在执法活动中会有直接的感受，他们的意见和建议通常会成为决定是否开展执法协调的主要信息来源。社会大众和执法机构可以根据现实情况对是否需要执法协调提出自己的意见和建议。2.对收集到的信息进行分析、整理，对建议案进行处理。法制办在对相关信息汇总、分析，对建议案进行初步研究的基础上决定是否开展相关协调活动。如果认为需要开展协调活动，则成立专门小组负责协商起草有关协调方案；如果认为不需要协调，则把不协调处理的相关决定回复给提出建议案的单位或者个人。3.对相关问题开展协商研讨。专门小组组织专家学者对相关问题展开研究，形成初步的协调草案。在听取各方关于草案的意见建议后，形成正式文稿提请有关会议审议决定。4.协调主体召开会议对草案进行审议。法制办可以根据具体情况将草案提交到区人大、政府等单位召开的联席会议进行审议。5.通过的执法协调决定在相关区域内发布实施。

二、统一性原则

统一性原则是指在开展执法协调活动时，活动的内容、目标、原则要与国家的法律法规，与党和国家的政策，与上级人大和政府机关的有关规定保持一致，与协调主体自身的职权相适应，而不能相抵触。统一性原则要求执法协调活动不能随意地开展，它必须根据国家的法律规范、大政方针，在不与法律法规，党和国家的政策，上级人大和政府机关规定相冲突的前提下开展相关活动，不能超越相关法律及政策规定。它是对执法协调在内容、目标、遵守原则上的根本要求。协调必须在主体自身的职权范围内进行，不能有超越职权的行为；在执法协调的目标上，要使协调的内容、原则与相关法律政策相统一，并在此基础上，使区域内的执法标准尽可能地统一，避免出现明显的执法标准不统一或执法冲突的情况。

根据区域执法协调的现实情况，统一性原则可以延伸出以下几项原则：

（一）法治统一原则

法治统一原则是指执法协调主体在开展执法协调活动时，协调的内容、过程、目标等必须与国家的法律法规相适应，不得有超越宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章的情形，如有超越上位法规定的情形，该协调内容自始无效。法治统一原则要求执法协调必须在国家统一法律体系之下开展相关协调活动，不能不顾法律的规定而随意地开展活动。这一原则也是建设法治国家、法治社会在执法协调领域中的具体体现。

（二）与党和国家政策相统一原则

党和国家的政策虽说没有像法律法规那样具有法律约束力，但政策在我国社会生活中的作用不可小觑。在执法工作中，除了法律外，党和国家的政策也起着重要的指导作用[3]。有时某一法律文件可能已经发生重大变动，而与之相关联的政策却仍然发挥着重要的引导作用。例如，计划生育基本国策、科教兴国战略、西部大开发战略等，尽管与此相关的法律已经发生了较大变化，但这些政策仍然有效。在缺少法律法规作为行政行为直接依据的情况下，党和国家的政策往往成为政府开展行政管理活动的具体指导。

协调活动既要强调协调内容与法律法规保持一致，也要强调与党和国家的政策尽可能地保持一致。在政策不与法律法规相冲突的情况下，尽可能地使执法协调的内容与政策相统一。

（三）与上级人大和政府规定相统一原则

在执法活动中，执法机关拥有一定的行政裁量权。行政裁量权的行使使执法主体可以更灵活地去纠正违法行为，保障合法行为。在自由裁量的幅度内，选定哪一档次作为执法裁量结果都应当符合法律的本意和规定。现实中，由于执法的情形千差万别，法律不可能面面俱到，将具体的执法行为都规定得非常详细，而只能规定得相对宽泛。这又使执法部门在面对复杂的问题时往往难以下手，同时也为一些执法者谋取私利留下了缺口。为了尽可能地细化执法裁量标准，确保执法定性定量准确，避免执法腐败和不公，在执法标准、程序、队伍管理、作风建设等方面，由各级人大和政府机关颁布的文件对执法行为提出的具体要求就显得较为必要。在区域经济一体化背景下，区域间各级人大和政府发布的有关执法的规范性文件，尽管文件制定主体差异很大，所涉及的执法标准也可能有很大不同，但这些文件规定多是根据本地的执法实际情况而确定的，具有较强的针对性和地方特点，内容往往更符合本地的执法现状和实际需要，依此开展的执法活动也会更具生命力。相应地，执法协调如果能尊重这些规定的地方性特点，那么协调的结果也就比较容易被协调各方所接受。因此，执法协调应尽可能地在尊重地方人大和政府颁布的各类执法性文件的基础上开展相关活动，使区域执法协调的结果尽可能地与地方人大和政府颁布的文件相统一，尽可能地在尊重地方规定的基础上实现执法标准的统一，以此增强区域行政执法的实效。

（四）与协调主体自身职责相统一原则

与协调主体自身职责相统一原则是指执法协调主体在开展执法协调活动时，应按照职权法定的基本要求，从事与其自身职责相统一的活动，而不滥用职权或超越职权。对人大机关而言，通过协调制定有关执法的文件，它必须在自身现有的法定职权范围内对执法问题进行协调后再出台相关规定。对政府及其部门开展协调活动而言，其也须在政府机关及其部门所能从事活动的职权范围内进行协调并出台相关规定，而不能从事其他机关或者上级机关职权范围内的活动。

三、连续性原则

连续性原则是对执法协调主体开展执法协调活动的一种行为连贯性的要求，是指执法协调主体开展执法协调行为要具有延续性、稳定性，以形成长期的协调状态。

在行政执法协调中，连续性原则有以下几点要求：

（一）强调协调活动之间的密切联系、协调活动层次的提升和协调内容的完备

执法活动开展、业务培训、执法队伍和作风建设、执法标准统一等等都需要通过开展协调活动来推进。参与协调主体之间关系的良好，是决定协调成果能够保持连续性、一致性的关键因素。如果对同一执法行为，协调主体之间没有形成良好的协调关系，那么就很难在更高层次和范围内使所有的执法协调活动保持为和谐统一连贯的整体。

执法协调时需要注意两方面的关系：1.注意前期协调与后期协调的呼应关系。协调主体在开展执法协调时不能仅仅考虑单次协调的成效，而应把前期协调的成果和后期协调的成果结合起来，注重执法协调的整体效应，强化执法协调的整体效果。2.注意上下级主体协调的衔接关系。执法协调解决的是执法中遇到的相关问题，上级主体协调的结果直接影响到下级执法的成效。如果上下级主体之间在协调内容上没有做到相应的衔接，则势必会造成因协调结果不同而产生新的执法冲突问题。因此，在进行协调时，需要上下级协调主体在协调内容上尽量保持一定的对应性、连续性，使各主体间的协调能够相互衔接。

（二）强调长期区域执法协调机制的形成和完善

区域法制建设是区域发展中长期性、经常性的工作。积极主动地开展执法协调有助于为区域发展营造良好的执法环境和氛围。建立长期区域执法协调机制有利于把执法协调活动不断推向新的高度，促进协调工作的常规化、专业化、科学化发展。[4]区域执法协调机制可以把区域执法协调放在一个共有平台上，通过设立专门的协调途径、协调程序，协调办法，依托专门的协调人员，适时地开展协调活动，把单一的、临时的协调活动与多个协调活动连接起来，形成协调活动间的密切联系与逻辑关系。

（三）反对开展一时性、随意性的协调活动

区域性执法协调是区域执法中需要长期开展的工作。执法中随时出现的矛盾和问题，是执法工作必须及时面对和解决的。简单的矛盾和问题比较容易解决，但对长期、复杂、区域性的执法问题来说，仅靠一般性的解决办法则很难奏效。开展区域执法协调活动为这些问题的解决提供了一种新的方式和途径。随着各项事业的发展，区域性的执法问题会越来越多，区域间亟需协调解决的执法活动也会不时出现。面对区域执法问题，有些需要协调才能处理，有些则可借鉴先例。因此，把前后多次协调的成果、经验充分联系总结归纳起来，进行借鉴和参考是解决长期性、复杂性执法矛盾的必然要求。需要看到，协调主体每次在开展协调活动时，要投入大量的人力、财力、时间和精力等成本，在开展协调活动时，仅仅把协调活动的开展着眼于一时性或随意性开展的活动，从执法协调的本意和成本来讲显然是不合适的，也是不现实的。协调活动的开展要从协调的成效、影响以及区域执法问题的解决、优良执法环境的营造上来考虑，以便促进各类执法协调活动的良性互动。

四、及时性原则

及时性原则是对执法协调时间上和期限上的要求。它是指执法协调活动的开展在时间上要及时、在期限上要紧凑，因时因事及时开展，避免出现因执法问题未能及时解决而产生更大矛盾与冲突的状况。“及时是过快与过慢之间的一种中间状态。行政程序过慢，也会损害程序的正义，称所谓迟来的正义为非正义。”[5]

及时性原则要求区域执法协调主体在开展执法协调活动时要抓住协调的时机，发现问题及时协调解决，避免因执法问题久拖不决而引起更多的问题。及时性原则在时间上的要求是：当出现不通过协调难以解决的区域性执法问题时，应由相关机关随即展开执法协调活动。及时性原则在期限上的要求是：协调应遵循一定的期限，在期限内按时完成，避免拖延。

强调执法协调的及时性取决于以下因素：

（一）区域性突发事件的频发需要通过执法协调及时防范与化解

区域性突发事件具有社会影响大、涉及面广、时间紧迫、危害后果难判的特点。当突发性事件发生后，是否能够迅速及时地控制局面、避免灾害的进一步发展，是考验政府社会管理能力的重要尺度。“政府机构的作为及执法行为表现直接决定着风险控制的成效。”[6]突发性事件因其难预料、难防范，所以对其发生常常难以判断和处理。而区域性的突发事件由于其波及区域更广、领域更宽，所以其产生的影响也更加难以判断和处理。有时区域性突发事件处理不好可能会引起更大程度和范围的连锁反应。通过执法协调对突发性事件发生的成因、机理、发展趋势、防控措施等进行研判和协调，有利于从根本上和整体上发现导致突发性事件发生的关键因素，把握突发性事件的发展动向，避免不利因素的继续发酵，引导事件向着有利的方向发展。

（二）执法活动自身的特点要求执法协调的开展要及时有效

行政执法活动具有单向性、主动性、及时性的特点，执法主体自觉、主动、及时地开展执法活动是维护法律权威、稳定社会秩序、确保社会公平的必然要求。执法机关积极有效地开展执法活动能够及时防范违法行为的发生，减少和避免各类社会事件的出现，保障社会主体的合法权益。但是，如果执法主体在面对危害社会的行为时该作为而不作为，该履职而不履职，势必会使违法行为得不到及时的纠正和防范。这“不仅使公民、法人和其他组织的合法权益得不到保障，而且也有碍于社会公共利益的实现，激化了党群矛盾，加剧了干群冲突，严重影响了政府的形象和信誉。”[7]因此，执法活动自身的特点要求在执法中无论大小问题，能够及时处理的就及时处理，需要协调解决的就及时协调解决，避免相关问题久拖不决。

（三）行政权自身的本质属性要求执法协调活动要及时有效

行政权作为重要的国家权力，其自身的本质属性要求权力的行使需要根据社会发展状况和现实需要而积极主动地去作为，“主动为公众谋福利，对公民的关怀从‘摇篮到坟墓’”[8]，对权力行使中遇到的问题，要及时地调整相关政策和措施，主动地履行职责、解决问题。在区域社会管理中，对需要在行政主体间进行协调的事项，要主动地去协调。对依靠一方力量难以完成，需要整合多方力量才能完成的工作，要积极主动地沟通、整合。对突发性、紧急性的问题，要快速协调、及时果断处理。

五、互利性原则

互利性原则是从利益的角度上强调行政执法协调要坚持互惠互利的基本原则。它是指行政执法协调要建立在双方或多方互惠互利的基础上来开展相关活动，不能仅仅强调单方利益而忽视或否定他方利益。

互利性原则在区域执法中要求是：1.做好执法工作是所有执法部门的共同职责和义务。对执法工作中遇到的困难和障碍，执法主体应相互沟通、协同应对，共同做好工作。2.对执法中涉及的利益问题，应坚持互惠互利，稳妥处理。

在执法协调中，利益问题是首要关注的问题。关于协调什么、如何协调的问题，无论是在执法标准、执法行为规制上还是在执法队伍管理、人员培训、执法环境优化上，最终都离不开各方利益的平衡。可以说，执法协调最终解决的主要还是相关主体的利益安排问题。

在区域执法中，常常会出现区域性执法成本的承担问题，甚至出现不主动执法可以节省经费开支、主动执法却增加经费支出的问题。特别是对跨区域违法行为的查处，违法行为发生地和结果发生地往往不在一个区域，因危害结果没有出现在行为发生地，从而使行为发生地的执法主体可能基于经费等因素的考虑不愿去查处违法行为，甚至在一些领域和地区，基于利益上的需要，执法主体不仅不去查处违法行为，反而成了违法犯罪者的保护伞，在一定程度上纵容违法行为的发生。

如交通执法中的超员转运执法问题。执法机关在面对客车超员的问题时，通常选择罚款了事或者对其视而不见，而不对超员人员进行转运。选择罚款或者视而不见，对执法机关来说没有利益损失，反而可能会有不少好处。而选择超员转运，则执法机关很有可能还要为此承担一笔不菲的转运费用。从现实角度上看，执法主体与其选择一项执法成本大且较麻烦的行为方式，还不如选择一个成本较少的执法方式，这样更为实际。如此，在长途运输中一辆大客车长时间超载，而沿途的各地执法机关则可能更多选择的是罚款放行或视而不见，而较少会选择超员转运，以致结果是：虽然驾驶人的违法超载行为得到了查处但危害结果却无法避免，甚至会导致重大或特大交通事故的发生。

在现实情形中，利益问题总是绕不开的节，区域执法中利益之争也在所难免。若使相关主体愿意主动参与协调活动，就要保证该主体或者从该协调中获得相关益处，或者至少不能因为参与协调活动而利益受损，或者本次做出让步，下次得到补偿，“实现区域利益的协调均衡状态”[9]。

只有建立“规范的利益补偿机制”和“良善互动的利益协调机制”[10]，让协调各方通过协调活动都能实现互惠互利，都能从执法的协助与合作中受益，才能为区域执法的顺利合作打下良好的基础。在上述交通执法中超员转运的问题上，如果通过执法协调，各方都认为客车超员是属于上客地执法部门没有尽到监管责任而应承担转运费用或者由其先承担转运费用而后再向违法驾驶人追偿的话，那么道路交通执法主体则会及时制止违法行为，就地进行超员转运，以了却后顾之忧。

六、灵活性原则

灵活性原则是指在开展区域执法协调时协调的依据、内容、方式方法要灵活、机动，具体情况具体处理。灵活性原则是在区域法制不健全、协调没有固定成熟模式可供参考的情况下，谋求执法协调取得成效的一种方法和策略。

在区域执法协调中，灵活性原则的应用具体体现在以下几个方面：

（一）协调依据灵活

协调依据灵活是指区域执法协调时，协调所使用的相关依据灵活多样，既可以是宪法、法律、行政法规，也可以是地方性法规和规章；既可以是具有法律意义的规范性文件，也可以是人大或政府的相关决定、命令；既可以是硬法，也可以是软法。可以说，只要是在不违反国家法治统一的前提下，一切有效的规定、办法、协议都可以作为协调的依据。协调依据灵活与协调依据法定并不具有必然的冲突。协调依据灵活是协调依据法定在现实情况下的一种灵活处理，其不能脱离协调依据法定的基本要求。

（二）协调内容灵活

协调内容灵活是指区域执法协调在不违反法律强制性规定、不损害社会公共利益和不违背职权法定的前提下，可以对相关执法内容灵活地协调处理。它强调了协调主体发挥主观能动性，主动根据现实需要灵活处理相关问题的基本特性。协调内容灵活与协调内容法定也没有必然的冲突。协调内容法定强调有什么样的职权就从事什么内容的活动，协调主体不能越权行事，而协调内容灵活则更多强调地是协调主体在协调内容上主观能动性的发挥。

（三）协调方式灵活

在遵循法制统一原则的前提下，执法协调的方式可以灵活多样。协调既可以在同级同类机关之间进行，也可以在不同级但同类机关之间进行；既可以在区域间同级不同类主体间展开，也可以在不同级不同类主体间展开。协调既可以采用协调主体联合会议、协调工作座谈会、协调小组会议、现场办公会、论证会等形式，也可以采用联合执法、行政协助、执法争议协调、执法联合评议等方式。

（四）协调时间灵活

执法协调可以根据实际情况定期或不定期地开展。[11]定期协调可以年度、半年度、季度为单位来开展，也可以执法项目类别为单位定期开展。不定期协调则可以根据执法状况临时来安排。当遇到突发性事件，如，自然灾害（地震、台风、洪水、森林大火、大气污染等）、社会事件（动乱、罢工、食物中毒、食品安全、水污染、传染病控制、矿难、交通事故等），相关主体可以在执法协调应急处理机制的基础上根据自然灾害和社会事件发生的时间、性质、社会危害程度、采取的措施等适时灵活地开展协调协助活动。对一些社会影响面大、波及范围广、危害严重的自然灾害和社会突发事件，协调主体可以保持随时协调状态，直至相关事件平息、影响消除。

（五）协调结果灵活

协调可能会有结果，也可能会无果而终。协调的结果可能是整个环节进行完毕，也可能是半途而止。在执法协调中，主体间平权型的对等关系决定了它们之间地位没有高低，也没有谁要服从于谁的问题。主体可根据自身的意愿和利益诉求来决定是否参与协调，对如何进行协调以及达到怎样的状态和成效，不设预定目标和要求。这种协调结果的多种可能性有利于尊重各方的协调意愿，更好地推动协调活动的开展。

[1]任进.论职权法定与法治政府建设[J].人民论坛,2012(14).

[2]应松年.依法行政论纲[J].中国法学,1997(1).

[3]潘高峰.试论构建我国服务型社会的法治保障[J].法学杂志,2011(8).

[4]石佑启,杨治坤.中部地区法制协调机制的建构[J].江汉论坛,2007(11).

[5]应松年.中国行政程序立法展望[J].中国法学,2010(2).

[6]刘旭.当代中国社会稳定风险的法治对策探讨[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2013(5).

[7]张忠.试论行政执法不作为[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2007(2).

[8]郭道晖.法治行政与行政权发展[J].现代法学,1999(1).

[9]陈书笋.论区域利益协调机制的法律建构[J].湖北社会科学,2011(3).

[10]石佑启,朱最新.珠三角一体化的政策法律问题研究[M].北京:人民出版社,2012:82.

[11]吕建华.论我国海洋区域执法的协调机制的建构[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2011(5).