城镇环境管理模式探讨

2014-04-06区培生

河南科技 2014年2期

区培生

（广州市番禺区环境保护局第四环境保护所，广东广州 511400）

改革开放以来，我国城镇化率持续增长，2012年城镇化率达到52.57%，但中国社科院《城市蓝皮书》认为中国真实城镇化率至少被高估了10%。由此可见，城镇化在今后相当长时间内仍将是我国现代化建设中不可逆转的趋势。

1 城镇环境及其管理问题

（1）土地利用方式粗放，污染场地治理不易。土地是城镇社会经济发展的载体，但我国人口众多，土地利用压力极大。一方面是城镇发展促使农业用地尤其是耕地向城镇建设用地转化，而土地利用方式粗放造成土地资源浪费以及超强度利用损失土地综合效应。另一方面，城镇发展使大量污染企业搬迁或关停，这些企业遗留的污染土地必然再开发，但是由于修复责任难以界定、环境监管体系不完善、修复资金无法保障等原因，污染场地的修复难度很大[1]。

（2）环境污染程度增加，生态系统遭到破坏。在城镇化过程中，环境污染的质和量都发生了变化。随着城镇产业结构、功能的转变，污染源和污染物种类都发生了变化，并朝着多样化方向发展。城镇人口数量增加，生活污水、固体废弃物总量也将大幅增加，使原有自然生态系统遭到破坏和改变。城镇扩张占用了原来农业或林业用地，使原有生态系统受到高强度的冲击，环境承载力下降，短时间内难以恢复。许多大城市推行“退二进三”、“退城进园”政策，关停或搬迁出一些污染严重企业，虽然调整了城市布局和功能，但也客观上也将工业污染移至城市边缘，周边地区承受了更多污水、垃圾和废气。

（3）环境管理观念落后，监督管理效率低下。传统环境管理模式将环境问题看作单纯的技术问题或者经济问题，因而环境管理也就仅限于污染治理，对环境采取事后修补或改善的做法。其次，行政命令式的强制管理导致环境管理部门与经济利益获得者之间利益出发点不同，导致被管理者不主动配合管理，反而与管理者玩起了“捉迷藏”游戏，检查时停止排污，一旦环境管理人员离去，即刻恢复排污。再次，在城镇化过程中环保机构设置往往滞后，一般是按照城镇规模进行设置，缺少前瞻性，等规模上去了，再来加强环境管理的力量，而污染问题已成现实。还有，环境管理机构对同级地方政府的监督效果很差，往往迁就地方经济发展而牺牲环境。

2 城镇环境管理模式创新思路

2.1 注重多方参与共同治理

随着社会经济发展，世界上一些国家环境管理主体已由政府单一行政管理模式转向政府、企业、公众多元管理模式。人们从环境污染治理的实践中明白一个道理，环境问题并非可以依靠技术措施或经济手段就能彻底解决，单纯依靠政府也解决不了问题。人们习惯于政府制定的各种环境政策对排污企业进行监督和治理，但是政府的环境管理很多情况下是从政府自身角度出发，对公众意愿往往缺乏全面考虑，而且长期以来环境管理是将公众排除在外的。没有公众参与的环境政策，不可能做到充分尊重公众的环境权利，因此必须扩大环境管理的主体范围，使公众有权参与环境政策的决策。

多方参与就是政府、企业、学术界和公众共同参与，共同治理是除了政府以外，发挥公众参与环境管理与监督作用。公众参与必须赋予公众知情权，政府和企业必须公开信息。同时政府职能角色需要转变，从单纯管理者转变为管理兼服务者，从面对问题转变为面向对象。除了赋予公众参与权，还应当鼓励民间环保组织参与，发挥其监督立场中立、公益作用。

2.2 发挥社区自治管理功能

政府主导的环境治理模式，以其权威性和宏观性在环境治理方面发挥出了重要作用，但是这种模式的缺点也显而易见：一是管理成本高，政府从上至下多层次的组织架构治理成本高，尤其广大农村地区，污染类型为面源分布，政府治理需花费大量的人力、物力和财力。二是针对性差，由于决策层距离基层社区很远，无法体验基层的切身利益，同时来自基层的信息通过逐级上达往往不全面和欠准确，因此制定的政策容易脱离实际，相关决策缺乏科学性。三是腐败行为难以完全避免，环境管理中的腐败行为往往可以归咎于失职，惩罚成本较低。四是弱势群体利益难保障。

社区自治模式就是依靠社区居民共同利益的关系，自行组织和管理社区资源，与政府治理模式相比，具有治理成本低、针对性强和弱势群体利益容易得到保护的优势。城镇环境管理要发挥社区自治的管理作用，应该利用广泛的群众基础实现地方自治管理。环境管理本质上是对人的管理，所以应通过宣传教育发动群众、调动群众，让群众有机会参与环境治理。社区自治作用的发挥还取决于政府权力的分配，因此应通过立法途径明确社区自治管理的权力范围。

2.3 借鉴国外成功管理模式

日本在经济建设过程中环境污染曾经非常严重，但经过治理环境状况大为改观，除了其完备的法律体系作为保障，很值得借鉴的是企业实施环境管理的自主行为。政府与行业协会或企业代表之间通过谈判签订环境管理协议，由于充分考虑了企业的自愿和需求，该协议一旦签订，遵守率可以100%实现。而且协议遵照循序渐进原则，消除了不确定性，有利于投资者长期投资。