聂亚珍

(湖北师范学院，湖北 黄石 435002)

协商民主与民主党派参政议政研究

聂亚珍

(湖北师范学院，湖北 黄石 435002)

[摘 要]协商民主作为特定政治共同体中平等的政治主体的民主实现形式，可以促进公共决策的民主化和科学化，增进社会共识，促进社会和谐发展。政党协商是中国特色协商民主形式，人民政协是协商民主的重要渠道，是多党合作的重要场所。民主党派可以通过人民政协实现与共产党合作协商，履行参政议政和民主监督职能。应通过健全政协平台，完善民主党派的参政议政机制，丰富协商民主的实践形式。

[关键词]人民政协 协商民主 民主党派 参政议政

一、协商民主的内涵及形式

我国社会主义协商民主是中国共产党在领导中国人民进行革命、建设和改革的长期实践中，吸收和借鉴人类民主政治发展的有益成果而形成的具有我国特色的社会主义民主形式。《中国的政党制度》白皮书将我国社会主义民主概括为“选举民主”与“协商民主”两种重要形式，党的十八大报告进一步明确：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”

(一)协商民主的基本内涵

我国社会主义协商民主在我国政治生活中是指，在中国共产党的领导下，社会各政党、阶层、团体、群众等就共同关心或利益相关的问题以适当的方式进行深入的讨论、沟通、协调、整合，使各个协商主体了解彼此的立场、观点和利益诉求，在追求共同利益最大化的前提下，为实现共同的目标达成比较一致的意见，形成各方均可接受的方案，作出决策或决定，以实现整体的发展和多方共赢。它包括了国家权力机关层面的立法协商、中央和地方政府层面的行政决策协商、农村和城镇基层层面的基层群众自治协商和爱国统一战线层面的政治协商等多种实践形态。在爱国统一战线层面的政治协商中，人民政协是重要的协商平台。

协商民主具有重要的实践意义。首先，它可以促进公共决策的民主化和科学化。协商民主视角下公共决策是基于平等主体之间经由公共讨论和理性协商达成共识的，并注重通过程序设置来保障上述讨论和协商的平等、公开、充分进行，因而有助于促进公共决策的民主化和科学化。其次，它可以增进社会共识。因为尽管本人“并不信服那些支持论点的观点，但每个参与者都能理解最后结果是如何达成及达成的原因”。[1]这种理解可以增进社会共识。再次，它可以促进社会和谐发展。与选举民主坚持多数原则从而可能忽略和排斥少数人的合理诉求和意见不同，协商民主坚持共识原则，具有很强的包容性，它强调每个公民都参与到公共决策中，并且每一个参与者的诉求和意见都被认真倾听，在此基础上达成的安排是对各种意见和诉求的理性综合，有利于提升利益的包容程度，有利于促进社会的和谐发展。

(二)人民政协是协商民主的重要渠道

人民政协是协商民主的重要渠道，在人民政协中，各界别，包括各党派、各人民团体等，以团结和民主为主题，开展政治协商，服务于国家、社会发展。

1、人民政协是党和政府科学决策的重要渠道。人民政协既是“党和国家决策不可缺少的信息来源”[2]，又是决策的宣传、监督组织。人民政协人才荟萃、智力密集、汇集了各方面的专家学者，素有“人才库”、“智囊团”之称，有条件有能力就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化生活中的重要问题进行深入调查研究，积极开展政治协商，建言献策，为党委、政府正确决策提供可靠依据，从而使党政决策更加符合客观实际，更加体现人民群众的愿望和要求，更加科学可行。

2、人民政协是政党合作议事的重要渠道。政党之间的协商议事是中国特色民主形式之一，人民政协是多党合作议事的重要场所，是党际协商的重要载体。毛泽东强调说，政协是各党派的协商机关，是党派性机关。在人民政协中，各民主党派作为参加主体，以党派名义开展活动，在政协各类会议上，以本党派名义发言，发表意见和主张；提出党派提案，反映社情民意；以本党派名义或各党派联合开展各种调研活动。正是通过人民政协，各民主党派实现与共产党合作协商，履行参政议政和民主监督职能，体现中国政党制度的特色和优势。[2]

3、人民政协是权力监督的重要渠道。民主监督是人民政协基本职能中的重要职能，人民政协的很多工作最终要落脚到“监督”二字上。政协的民主监督是以协商讨论和批评建议为主要形式的监督，这种民主监督不是权力对权力的制衡，而是民主对权力的约束。从实施主体看，既可以是政协组织或参加政协的党派团体，也可以是委员个人；从内容看，既可以是党和国家的重大问题，也可以是群众关心的具体问题；从形式看，既有严格规范的方式，也可以采取灵活的方法。而且，人民政协自身具有亦官亦民、位置超脱、不受局部和部门利益左右的特点，这种监督优势是其它监督主体所不具备的。[2]

4、人民政协是公民有序政治参与的重要渠道。公民有序政治参与是推进社会主义民主政治、保证人民当家作主的重要形式。人民政协是公民政治参与的重要组织形式和较高层次的平台。政协共34个界别，每个界别都有各自所联系的群众，每位政协委员的背后都有一个庞大的、具备一定影响力和贡献的社会群体。通过政协各界别的参政协商可以把社会各阶层、各群体、各族各界人士愿望的表达、诉求的提出，纳入到民主和法制的轨道上，使社会各界代表人士广泛、积极、有序地参与国事。政协这种界别形式体现了人民民主参与的团体性和广泛性的特点，它把分散的、个体的、自发的人民参与集中联合起来，并转变为团体性、自觉性、经常性甚至是制度化的协商与参与，从而提高了人民政治参与的水平与效率。[2]

二、人民政协是民主党派发挥作用的重要平台

民主党派是人民政协的重要组成部分，中国人民政治协商会议是中国共产党与各民主党派进行政治协商的机构和组织形式。经过几十年的实践，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度得到确认，而人民政协作为中国共产党与各民主党派进行政治协商的平台在现实生活中也日益凸显出重要地位，民主党派以政协为平台日益发挥着重要作用。

(一)以政协为平台，以党派名义向党和政府建言献策

在当代中国，民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。因此，在中国共产党的领导下，各民主党派以政协为平台，以党派名义向党和政府建言献策，是各民主党派准确把握历史定位，履行参政党职能的重要体现。民盟的前辈费孝通曾用朴实的语言概括了民盟的宗旨：“民盟的责任就是协助中国共产党把中国的事情办好。”这一概括同样适用于其它几个民主党派。在共产党领导的多党合作政党体制下，在人民群众根本利益一致的基础上，支持和发挥各民主党派在制定政策、参与立法活动等方面的独特作用，是中国共产党依法执政的需要，也是构建社会主义和谐社会的要求。对各民主党派来说，作为联系不同社会阶层、群体的参政党，要体现自身有序政治参与作用，就要在共产党的领导下积极参与国家方针政策、法律法规的制定，建言献策，以政协为平台，发挥政协主渠道的作用。

(二)以政协为平台，以党派名义反映所联系群体的利益诉求

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出：“民主党派组织各自成员积极参与社会主义现代化建设，反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求，同香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞有着广泛联系，是发展先进生产力、社会主义民主政治、社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会的一支重要力量，也是实现祖国统一、民族振兴的一支重要力量。”民主党派作为人民政协的参加者，一个基本功能，就是通过政协这个制度平台，反映他们所联系的那部分群体的利益诉求，把这种利益诉求的表达纳入规范化、法治化的轨道。民主党派只有首先反映自身所联系的那部分群体的利益诉求，并通过正当合法的途径，帮助他们实现合理的利益诉求，才能够得到社会的认同，才有存在的价值。同时，这种利益诉求的反映，也能帮助执政党更为广泛地了解社情民意，实现决策的民主与科学。

(三)以政协为平台，以党派名义与中共进行协商对话

在我国，多党合作是通过中国共产党与各民主党派之间的协商对话来实现的。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是一种党派之间的合作与协商。这种合作与协商首先是以党派名义进行的，而不是党派成员的个人协商，它必须依托特定的组织形式与制度平台。只有这样，才能够保证这种协商与合作的有序与规范。人民政协作为各民主党派与中共进行政治协商的重要场所，为民主党派与中共协商对话提供了一个有序的制度平台。民主党派的意见和主张在人民政协内可以得到充分表达，中共的重大和重要的决策也可以依托人民政协这一平台与民主党派进行充分协商。这种在人民政协平台上进行的协商对话，既实现了民主党派有序的政治参与，也有效保证了中共决策的民主与科学。

三、健全政协平台民主党派的参政议政机制

要提高民主党派的参政议政能力，充分发挥民主党派在协商民主中的积极推动者和实践创新者的作用，必须完善人民政协中协商民主的实践机制。

(一)加强和改进共产党对政协工作的领导

从健全执政体制，实现科学执政、民主执政、依法执政的角度看，加强党对政协的领导还需要做好以下工作：一是建立健全中共与政协的联系机制。党要通过政协政治协商，鼓励政协开展民主监督，使党的主张为各民主党派所了解和掌握，并成为各民主党派的共识；同时也要虚心听取民主党派对党的领导、对党的重大决策的意见，对民主党派提出的合理要求要尽量及时满足。二是切实落实民主党派的知情权，增强民主党派协商意见针对性，提高民主党派协商意见质量。落实“一个参加，三个参与”，在维护国家利益的情况下，及时向民主党派通报情况，听取并尊重他们的意见建议。三是改进政协活动方式，落实民主党派的参政议政职能。执政党必须支持人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能，不断创新活动方式，使民主党派参政议政有动力、有保障、有成效。同时，各级党委要认真贯彻《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，善于运用人民政协这一政治组织为实现党的总任务、总目标服务。要把政协工作纳入重要议事日程，听取政协党组的工作汇报，及时研究并统筹解决人民政协工作中的重大问题。党委和政府负责同志在政协全体会议期间参加讨论、共商国是和在政协常委会议期间通报情况、听取意见，应形成制度。对政协干部交流、活动经费等方面存在的问题，要切实帮助解决。各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容。[3]

(二)健全与民主党派的合作共事保障机制

一是健全沟通联系机制。建立联席会议制度，每年召开2次政协领导与民主党派和无党派知识分子联谊会负责人座谈会，通报工作，沟通情况，就共同调研和履行职能中的有关问题开展协商。根据工作需要，召开各民主党派秘书长联席会议，协调相互关系，商榷有关事宜；建立联系走访制度，政协领导每年至少走访各民主党派机关2次，了解情况，帮助反映和解决实际问题，重要情况及时整理报送党委、政府，涉及政协自身的问题认真研究处理；建立信息通报制度，就共同关心的重大问题主动沟通情况，及时交换意见，政协发送的重要文件和有关资料，同时发送各民主党派机关。二是健全例会组织机制。坚持把政协的例会优势和民主党派的参政优势结合起来，在全体会议上，鼓励和支持各民主党派以党派名义进行大会发言，常委会议、主席会议重点安排民主党派人士以党派或个人名义发言。政协举行的重要会议邀请未担任政协委员的有关民主党派人士列席。三是健全联合调研机制。加强对重点课题的联合调研、重要工作的协商推进、重大活动的通力合作，每个专委会每年至少选择1个与党派合作的课题，提高议政建言的质量。四是健全知情参政机制。政协确定年度工作重点、重要工作安排前，充分征求民主党派的意见；积极组织民主党派人士参加政协的各种会议和开展的学习、座谈、论坛、调研、视察等活动。

(三)完善民主党派参政议政程序和制度

一是明确民主党派参政议政的政治地位。民主党派是和共产党亲密合作的友党，是参政党，不是在野党。参政党的地位何在、它如何与执政党合作，特别是新时期参政党的地位、职能的新变化、新内容还缺乏理论上的深入探索。二是拓宽民主党派参政议政的途径。民主党派参政议政虽然形式多样，但基本属于提出参政议政的建议，而对建议的采纳与否、在何种程度上采纳，则非民主党派权利所及。由于建议权包括权限范围、行使程序、如何保障等没有严格规定，结果使建议权因执政党各级党组织主要领导的个人觉悟与主观好恶而存在流于形式的情况。三是提升民主党派参政议政的深入程度。虽然民主党派被赋予了众多的参政议政权利，但是其参与活动或者在决策前，或者在决策后，这样的权利效用是有限的。只有使民主党派能够参与决策过程并拥有一定的发言权，民主党派参政议政的权利才能真正落到实处。总之，对民主党派参政议政的地位、范围、方式、深入程度在制度上还缺乏有力的保障。因此，必须规范、完善民主党派的参政议政程序和制度。第一，必须首先着眼于更好地发挥政协的作用，进一步完善各级政治协商会议的活动程序。通过严格的制度规定，保障民主党派的参政作用的发挥。改革政协委员产生的办法，改革政协会议议程，形成各界委员畅所欲言、民主讨论的热烈气氛。第二，逐步规范民主党派参与政协活动的程序。尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利，开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利；保证民主党派成员在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例，政协各专委会要有民主党派参加，政协机关中应有一定数量的民主党派担任专职领导职务，并做到有职、有权、有责。第三，完善重大事项决策制度，吸纳民主党派参与当地重大事项决策。各民主党派都有权利通过人民政协参与对国家和地方事务的重要问题的讨论，提出建议和批评，这已为政协章程所明确载明，执政党各级组织必须充分尊重这一规定。

(四)完善民主党派的建设机制

一是完善高层政治协商准备机制。如九三学社发挥参政议政研究中心和各专门委员会的骨干作用，其中央领导亲自参加参政议政研究中心、各专委会的调研与各项活动。同时，其中央参政议政部、研究室开展基础研究，在积累资料的同时调动社内外人才资源，联合研讨，为高层政治协商准备材料，在高层政治协商中产生了较好效果。二是完善民主党派提案机制。1990年至2006年，各民主党派、党派成员的政协委员共在全国政协会议上提交提案2400余件。三是完善民主党派的调研机制。许多省建立了“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”的运行模式，为协商提供了材料，使协商发言能说到关键处，进而促进决策的科学化和民主化。四是完善民主党派的社情民意报送机制。社情民意反映民间社会动态，贴近实际生活，但是，社情民意并不能直接构成为政治协商的内容，政治协商强调政治性、全局性、宏观性，要有一定的深度和广度，甚至要有一定的前瞻性，因此，民主党派要改进工作机制和方法，收集和反映社情民意并从中发现潜在的问题，归纳出需要协商的基本素材和线索，组织力量作调查研究，补充数据，集思广益，推敲论证，把群众所想和执政党所思融会贯通，使社情民意从一般的讲情况、谈问题而兼具解决问题的建议和办法，内容更加充实，立意更加高瞻，从而保证协商的质量。正如中发〔2006〕5号文件所说：“开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。”所以，民主党派要运用好“开展调查研究”和“反映社情民意”这两种基本形式，建立健全相关工作制度，形成合理有效的工作机制。

四、创新协商民主的实践形式

(一)开辟发挥民主党派利益代表功能的协商民主渠道

在社会转型和各种文化思想观念激荡的今天，民主党派在参政中面临着诸多问题，比如如何建立畅通的表达渠道，如何将特定社会阶层和群众诉求进行有效地收集、表达和整合，进而最终在公共决策的制定中体现他们的利益等。各民主党都注意到了发挥政治协商渠道的作用，即利用各种高层谈心会、协商会、座谈会，由民主党派领导人向中共高层领导直接反映问题，表达意见；利用在人民政协的协商渠道进行政治协商。从1990年到2006年底，各民主党派参加中共中央、国务院及委托有关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会230多次，其中中共中央总书记主持召开74次。[4]如2005年5月，在国务院召开的座谈会上，民进中央在会上坦诚地就金融不良资产的处置问题进行了发言，提出了切实可行的建议。

(二)探索协商民主新形式新平台

进一步扩大民主协商，要将民主协商中的时间和次数由随意性转为规范性；在内容上要由事务性协商转为决策性协商；在程序上，要由决策后协商转为决策前协商；在效果上，要由漫谈型协商转为反馈型协商，真正使民主协商规范化、制度化。民主党派要充分利用自身特点和优势，找准参政议政的领域和位置[5]，要按照三个基本原则推进党际政治协商：第一，中国共产党的政治主导性。即坚持共产党领导，在现行政治体制内，民主党派将各自所联系的阶层和社会群体的利益诉求通过党际协商的形式加以表达。第二，民主党派的相对独立性。中国共产党和各民主党派作为参与协商的两个具有平等地位的主体，在中国政党制度框架内，依法行使权利、履行义务。第三，协商程序的规范性。根据中共中央的相关规定，党际政治协商一般分为四个步骤：第一步是制定协商规划，第二步是确定协商议题，第三步是进行党际协商，第四步是反馈协商共识情况。只有规范协商程序，才能保证协商的合法性、透明性和可行性。

参考文献：

[1]易承志.协商民主与人民政协功能的优化分析[J].湖北社会科学，2013,(4).

[2]田晓玉.论人民政协在协商民主制度建设中的重要渠道作用[J].湖南社会主义学院学报，2013,(1).

[3]韩强.论我国民主党派参政议政的程序问题[J].探索，2008,(3).

[4]楼志豪等.中共中央进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见专题讲座[M].华文出版社,2008.

[5]郑玉涛.民主党派在中国民主政治中的优势与作用[J].改革与开放，2011,(8).

[中图分类号]D665

A

1671-2803(2014)03-0013-05

①[收稿日期]2014-01-12

[作者简介]聂亚珍(1966—)，女，湖北黄梅人，湖北师范学院经济学教授，硕士生导师。

王相红