许耀桐

依法治国，必然要高度注重依法决策问题。治国需要依法，决策也需要依法，治国的正确与否，取决于决策的正确与否，而决策的正确与否就取决于能否依法决策。由此可知，依法决策决定着依法治国的兴盛。正因为这样，中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次提出了“健全依法决策机制”的理念，阐述了依法决策的构成和主要程序，并就如何健全依法决策机制，形成了系统完备的思路。

一、依法决策的理念

理解四中全会《决定》提出的“健全依法决策机制”的理念，首先就要弄清楚“依法决策”包含着什么涵义。治国不能没有决策。我国早在先秦时期，就出现了“决策”一词，但那时的决策，不过是指个人或少数人，凭着自己的智慧、经验和思考做出决策。而现在我们讲的依法决策，则是按照宪法和法律规定，运用法治手段，将执政党、人大和政府的公共政策决策纳入法治轨道，以法治规范约束决策全过程。简言之，依法決策的理念，就是强调决策项目内容和程序方式都必须符合宪法和法律，实行决策法治化，保证公共政策的决策能够科学、民主、合理、公正，避免失误。依法决策，是依法治国在公共政策决策领域的具体要求和体现，它对于促进决策者观念转变，实现决策层重新定位，完善决策方式方法，提高决策的透明度，加强对决策实施的监督，都发挥着重要的推动和保障作用。

四中全会《决定》提出和强调依法决策，具有强烈的现实针对性。当前，从各级组织和领导干部现状看，养成法治的精神素质、形成自觉的法治思维和行为习惯，切实遵守法律、按照法律程序规范决策的问题并没有完全解决。尤其是在全面深化改革阶段，在一些地方和基层，违法决策的现象还比较突出。一些干部法律知识不多、法治观念淡薄，挂在嘴边的口头禅就是，“讲法没法干，干了就是法”。他们还振振有词地说，当年安徽省凤阳小岗村的农民搞“大包干”，就是冒着生命危险闯出了中国农村改革之路，带来农村联产承包责任制的建立；经济特区深圳，正是冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，才“杀出一条血路”，开创了改革发展的新局面。但是他们忘记了，那时我们处于改革无法可依的时代，毕竟也为此付出了很多代价。在“七五”到“八五”期间，我国投资决策重大失误率在30%以上。2006年国家审计署查明，仅10个央企的决策失误，损失就高达145亿元（范大华、姚瑞华：《决策合法化是科学决策的前提》，《决策导刊》2007年第2期）。这些造成了相当多的领导者成为“拍脑袋”决策、“拍胸脯”保证、“拍屁股”走人的“三拍”典型。而现在，我国已进入改革有法可依的时代，到2010年底时，“我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，已经形成了以宪法为统领，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系”（吴邦国：《全国人大常委会工作报告》2011年）。改革创新发展的各项工作，基本上都有了法律的依据，这就是习近平提出和强调的“改革要于法有据”的深刻含义，“确保在法治轨道上推进改革”。

依法决策能否得到有效的贯彻落实，重要的在于执政党的领导。四中全会《决定》提出，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”，“完善党委依法决策机制”。过去的情况表明，出现违法决策，主要与各级党委的领导有关，其责任往往在党委的“一把手”和主要领导那里。现在，我国走中国特色社会主义法治道路，要建设社会主义法治国家，法治国家要实行法治政治，法治政治的首要标志就是，各级党组织和全体党员都要自觉在宪法和法律的范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。党组织只有在宪法和法律的范围内进行活动和决策，才能实现其有效的领导作用。中国共产党对立法工作中重大问题决策的程序，应该包含决策的提出、决策的调查研究和咨询论证、决策的立项和拟定预案、决策的信息公开和听证、决策的修改反馈和最终决定在内，都要以法律为依据，按法律要求运行。

二、依法决策的构成

依法决策主要由两部分构成，一是决策的项目内容必须符合法律，二是决策的程序方法也必须符合法律。只有决策的项目内容和程序方法都符合法律了，就实现了决策法治化，就能保证公共政策的决策科学、民主、合理、公正，避免失误。

依法决策的这两个构成部分，从决策的项目及内容来看，尽管各不相同、千差万别，无法进行比较。但不同的决策项目及内容也有一个共同点，这就是要对决策的项目和内容本身进行合法性审查，检查其是否与现行国家法律相违背。《决定》指出，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。合法性审查，是决策的项目和内容能否提交讨论和决定的前置性与刚性约束的条件，任何人都必须遵守，凡是决策的项目和内容通不过合法性审查的就要叫停。

从决策的程序方法来看，一般来说，一个完整的决策过程要经历四个阶段，即谋划、决断、实施、监督。这四个阶段可以简称为“谋”、“断”、“施”、“监”四个字。在其每一个阶段上，都要有相应的决策程序方法的主要环节。例如，在“谋”的阶段，需要决策项目的酝酿提出、相关的调研报告和智库报告、公众参与、决策预案拟定等环节。在“断”的阶段，需要专家论证、风险评估、社会公示、公众听证、集体讨论决定等环节。在“施”的阶段，需要收集反馈、补充修正等环节。在“监”的阶段，需要决策成效检验评估、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等环节。依法决策，就是要把这些决策程序方法的环节上升为法律规定、法定化，使所有的决策过程都必须严格遵守。

现在，在我国的决策领域存在着不少问题，首先，从决策“谋”的情况来看。在一些地方，决策项目的酝酿提出多半是“一把手”工程、面子工程。据调查，在一些省份“一把手”提议的决策往往占到60%～70%。决策也普遍缺乏调查研究或智库报告，缺乏公众参与。其次，从决策“断”的情况来看，专家咨询论证成为形式摆设，变相成为拉关系的工具，决策者邀请专家的标准不是看专业背景，而主要是看和自己关系熟悉不熟悉、支持不支持。公众听证也是如此，多请同意的人参加，回避持不同意见的人，甚至人为限制选择一些代表参加听证，对新闻媒体施加各种影响。集体讨论决定沦为“一言堂”，最终成了“一把手”拍板定案。最后，从决策“施”和“监”的情况来看，普遍缺乏对决策执行中和执行后结果的绩效做出客观、公正评价的机制。往往以工作小结、总结和情况汇报所代替，或者进行绩效评估时，评价者经常是领导者本人或者与领导者有直接利害关系的监督机构。在内部的监督追究、媒体的监督问责，以及事前制衡、事中监督与事后追究的制度性规定等方面，都存在严重缺漏。对于决策失误的责任人，更多地把决策失误当作工作上的缺点，往往以“交学费”为理由做了结，没有依法追究决策者法律责任。

从以上决策的构成出发，针对实际存在的问题，必须采取对症下药的解决措施。一是实行决策过程中的“谋”、“断”分离。决策过程中的“谋”和“断”，现在被一些领导者统统包办了，他们既“谋”又“断”，这是不科学的。在决策过程中，应该按照“谋者不断，断者不谋”的原则，建立“谋”、“断”分离的决策运行机制。“谋”，主要由对决策起参谋咨询的辅助机构即智库系统承担，负责提出决策咨询报告和建议方案；“断”，主要由决策的中枢机构和领导人承担，负责对决策议案拍板决断。“谋”、“断”分离，就是把“谋”这样的事，交给智库，由智库来完成；领导层只需做“断”的事，在智库提供的几个方案、建议中进行选择，做出决断。“谋”、“断”分离后，“断”要依靠“谋”的有力支撑，就必须把智库建设好。中共十八届三中全会《决定》提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。最近，习近平又提出，“随着形势发展，智库建设跟不上、不适应的问题也越来越突出，尤其是缺乏具有较大影响力和国际知名度的高质量智库”。要求“重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设”。

二是加大对决策责任的监督追究力度。建立一套对决策形成和实施的评估标准和评估机制，尤其是按照四中全会《决定》提出的“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。这是实行依法决策的一个创新性规定，体现了重大决策一旦出了问题，必须依法追责、依法倒查的思路。这种追责、倒查，最关键的在于“终身”两个字。今后，只要是因滥用决策权或失职渎职等导致重大决策出错的，不论时间怎么变化、空间怎么变化，也就是不管经过多少年、不管身处何方，是现职还是退居二线甚至退休了，决策者都要对决策错误承担责任。这将促使领导干部改草率决策而变为慎重决策。

三、依法决策的机制

贯彻依法决策，关键在于形成一套制度机制，有了这样的制度机制，才能把依法决策落到实处。这样一套决策机制，《决定》把它概括为：“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策公开、责任追究”七个主要程序。

一是公众参与。人民是法治的主体，依法决策要充分反映民意，广泛集中民智，就要动员和吸纳公众参与。法律上已明确规定人民群众的民主权利，要拓宽民主渠道，保障人民群众对公共决策事务有更多了解和参与。公众参与，是直接民主的体现。在我们国家，公民不仅通过他们的代表行使决策权，而且更多地亲身参与决策实际过程。因此，依法决策要求各级的党政、人大，采用各种有效途径，引导广大人民群众积极参与党和国家的公共决策，提高决策的民主化程度，满足公民参政的要求，这是依法决策的题中应有之义。

二是专家论证。依法决策必须把专家论证作为一个基本程序规定。因为，有很多重大决策，专业性、技术性非常强，涉及到各行各业、方方面面。领导层和决策者不可能成为各个领域的行家里手。而专家是行业的专长专才，具有专业知识和水准。通过专家对决策方案进行可行性或不可行性研究，发现决策存在问题，可以避免决策失误。决策必须通过专家论证，这是科学决策必不可少的步骤。依法决策，必须建立专家咨询论证制度，把各学科、各行业专家组织起来，对重大决策发挥有效的顾问、参谋作用。

三是风险评估。依法决策要提高决策效率和决策的成功，就要进行风险评估。风险评估是由客观上存在着风险和人们主观上需要具备风险意识所决定的。人们的风险意识，是指对来自内部、外部的某些有可能威胁自身生存的事物和状况产生的认识或反应。基于风险意识而做出的风险评估，就是对可能发生的危险和危机，采取未雨绸缪、防范规避的措施手段。决策也是这样，尤其是重大决策，无先例可循，具有很多不可测的风险因素，必须进行风险评估。通过风险评估，把可能的风险降至最低的限度或可控的范围。

四是合法性审查。合法性审查也就是适法性审查，这是依法决策的最重要环节。必须通过对决策的有关法律的审查，才能减少乃至杜绝公共政策与国家法律相违背、地方和部门的公共政策与国家宏观政策相违背、各部门政策之间相互冲突的现象发生。对决策的合法性审查，应包括决策立项、决策的具体条文等。要把合法性审查，作为决策的前置性条件，只有通过了合法性审查，决策才能启动。

五是集体讨论决定。《宪法》规定，“国家机构实行民主集中制的原则”。依法决策必须贯彻实行民主集中制。民主集中制的决策原则，要求按照集体领导、民主讨论、会议决定的工作流程，完善议事和决策机制。集体领导，即重大决策不能由个人说了算，要由集体来确认。民主讨论，即参与决策的人员畅所欲言，大家充分发表意见、提出建议。会议决定，即根据少数服从多数的原则作出决策的决定。

六是决策公开。决策公开，就是决策的信息公开，主要就是将拟出台的政策方案，进行社会公示，举行公众听证，听取公众和各方面意见建议，避免暗箱操作、落入少数人掌控之中，使决策在阳光下运行，能够得到批评和有效监督。

七是责任追究。对决策形成和实施结果，要建立评估标准和评估机制，进行决策绩效分析。凡是决策出了問题的，必须予以责任追究，分清功过，赏罚分明。

（作者单位：国家行政学院）