陕甘宁边区县政制度的设计理念

2014-04-02杨东

中国延安干部学院学报 2014年2期

杨东

【摘要】陕甘宁边区县政制度的设计，凸显着中共在抗日战争这一特殊而重要的历史时期的一些重大的理念性变革。其中抗战与民主相结合，是中共建构县政制度的重要理念。将制度优势和为民众服务相结合，是中共建构县政制度的重要基点。而从民众认同以及政治归属感的基础上建构县政制度，则是中共基于民众的自身利益和基本诉求，并希冀在更大范围内实现社会整合的必然要求。

【关键词】陕甘宁边区；县政设计；制度优势

【中图分类号】D621 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）02—0000—05

任何制度变革总会暗含着一种理念变革。用一种制度安排取代另一种制度安排，并非是一般意义上的制度转换，也绝非是满足制度本身的需要，而是意欲通过它获取制度以外的东西。因此，所谓的制度变革乃至制度本身只是一种手段，而借助这个手段所要达到或实现的理念才是制度变革的基本目的。陕甘宁边区县政制度的设计，显然也蕴含着中共在制度建构中的一种理念表达。但是梳理目前的研究著述，不少论著要么是关注县政制度本身，要么是从边区民主这一框架之内展开讨论，而从边区县政制度的设计及其理念意蕴方面的论述却着力不多。有鉴于此，本文拟就陕甘宁边区县政制度的设计理念作一粗浅的探讨。

一、抗战与民主相结合的理念

1942年12月，林伯渠在西北局召开的陕甘宁边区高干会议上指出：“要建设新民主主义，首先要使革命的基本群众有政权，有饭吃”。[1]307这也即是说，建构边区政权是实现新民主主义政治的基本前提。鉴于抗战时期的特殊情形，陕甘宁边区所组建的政权首先应该使抗日与民主互为条件、相得益彰。而这一点也正是设计边区县政的重要理念。

1935年12月，毛泽东在谈到目前的形势时就指出：“在目前，这个政府的基本任务是反对日本帝国主义吞并中国。……因此，这个政府的纲领，应当是以适合于反对日本帝国主义及其走狗这个基本任务为原则，据此以适当地修改我们过去的政策。”[2]156这个报告，不仅是对此前苏维埃制度的反思总结，同时也是对即将组建抗日民主政府，注重抗日与民主相结合的生动说明。1937年5月8日，毛泽东在中国共产党全国代表会议上进一步指出：“对于抗日任务，民主也是新阶段中最本质的东西，为民主即是抗日。抗日与民主互为条件。民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件。”[3]1441939年9月24日，毛泽东在接见斯诺时也指出：“抗日而没有民主，是不能胜利的，抗日与民主是一件事的两方面”。[3]2391940年2月20日，毛泽东在延安各界宪政促进会成立大会上发表演说时再次指出：抗日和民主这两件事，“是目前中国的头等大事”。“这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”[4]731毛泽东在不同时期的这些论说，实际上也是陕甘宁边区时期建立县政制度所遵循的基本原则。

实际上就在1937年8月，中共就专门针对抗战时期的地方工作原则作出指示。这则指示开宗明义地说：“一切地方工作，以争取抗战的胜利为最基本原则，一切斗争的方法与方式，不但不应该违犯它，而且正是为了取得抗战的胜利。”[5]178同时在领导改善民众生活的斗争中，“以采取用群众压力为后盾的民主的与合法的方式为主，在改善群众生活的过程中，应该鼓励一切同国防有关的生产事业中群众革命的热情，自觉的提高生产率。”[5]179就县级政权而言，就是首先要为抗战服务，要“团结边区内部各社会阶级，各抗日党派，发挥一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、驱逐日本帝国主义而战”；要“坚持与边区境外友党友军及全体人民的团结，反对投降分裂倒退的行为”[6]89-90也就是说所有的任务都要围绕抗战这个中心任务而展开，通过战争动员，更加密切军民关系，来支持长期的战争；通过发展边区经济，提高文化教育的质量，改善人民的生活，来巩固战争的物质基础；通过民众的参政热忱，监督与批评政府，健全各级民意机关，使得民众的力量经过政权来表现出来，成为战胜敌人的武器。而所有的这些，都是设计边区县政应该遵循的基本理路。

但是要确保边区县政能更好地服务于抗战，还必须通过民主的方式来保障。这也就意味着，边区县政的设计还要凸显出鲜明的民主化运动和地方自治的理念与色彩。也就是说只有通过民主化运动广泛动员社会各阶层的力量，才能实现抗日战争的最后胜利，进而才能从根本上巩固革命根据地。正所谓“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。要民众，虽危险也有出路；不要民众，一切必然是漆黑一团。”[7]202也正是由于如此，陕甘宁边区县级政府组织条例首先就明确指出：“本条例为建设新民主主义政治，健全县政府机构，加强区乡行政领导，依据国民政府县组织法及适应边区实际而组织之。”[8]130

事实上，如果再从更广阔的视野来看，陕甘宁边区县级制度的建构，也是顺应现代革命运动的民主诉求而作出的一种制度安排。民主化是现代社会的基本价值取向，现代革命运动无一不是以民主为基本诉求的。“宪政运动的方向，决不会依照顽固派所规定的路线走去，一定和他们的愿望背道而驰，它必然是依照人民所规定的路线走去的。这是一定的，因为全国人民要这样做，中国的历史发展要这样做，整个世界的趋势要我们这样做，谁能违拗这个方向呢？历史的巨轮是拖不回来的。”[4]738-739实际上，任何领导中国革命的政党都必须回应现代革命的民主诉求。也就是说“宪政要成为一个运动，要实行人民所要求的宪政，不然是不行的。”[1]155

故此，陕甘宁边区作为民主的样板和模范的革命根据地，开展广泛的民主化运动就是一项重要内容。而“民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人”。[9]48“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命。”[9]48而“革命的目的，是为老百姓求自由。选举是老百姓行使自由的头一桩事。我们要发展老百姓的自由，就得大量宣传、耐烦诱导；使每个老百姓都能凭着自己的意愿去进行参政，选举代表。”[9]50由此可见，通过民选县级政府工作人员，正是这一诉求的具体体现。

与此同时，陕甘宁边区县政制度的设计，也体现着鲜明地地方自治色彩。事实上，就在1937年8月陕北洛川召开的中央政治局扩大会议上，中共就把“实行地方自治，铲除贪官污吏，建立廉洁政府”[10]211列入抗日救国十大纲领之一，作为自己明确的主张。1937年11月，周恩来在《目前抗战危机与坚持华北抗战任务》的演讲中同样肯定地方自治在发动民众、开放政权中的积极作用。他指出：“我们应该以真自治来活动民众，开放政权。”这就要求首先“在制度上应该是民主政治，应该团结全华北的抗日人民，不论何党何派何军，均应容纳他们的代表，来共同担当国事，主持救亡大计。”与此同时，“在组织上应该从县区分上施行地方自治自给，以坚持中华民国的正统，然后及于省区。”[11]169于是在1939年颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中就明确规定，要“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力。”[8]26

综上可见，将抗日与民主相结合，是设计边区县政的重要理念。一如毛泽东在接见美国合众记者罗伯特·马丁时所说：“中国需要民主才能坚持抗战，不单需要一个民选的议会，并且需要一个民选的政府。”[3]239换句话说，唯有将抗日与民主相结合而建构的政权，才是符合时代与环境的政权设计理念。

二、制度优势与服务民众相结合的理念

陕甘宁边区县域制度的建构，与过去的苏维埃相比，首先是政权的性质发生了变化，由工农民主改为一般的民主；在政权形式方面，也由苏维埃形式改为议会形式，在选举方面亦改为普通的直接的平等的选举。在县级制度设置方面，“县区两级不须要以前的部和科，县设一、二、三科，承审员，区设助理员，和全国各地的县区一样，省的一级不要了，为使县与边区政府的联系密切，采用分区行政专员制度，组织比以前的省要小一些。”特别是“因为边区成立过苏维埃，有更高的民主基础：一、群众用自己的血夺来的政权，比一般所谓政权开放下的群众，情绪完全两样。二、官僚习气已铲除，群众和政权机关的接触是赤裸裸的。三、群众组织发达，没有人不有他特殊利益的团体，工人有自己的组织，农民有自己的组织，商人也有自己的组织（小孩入儿童团，青年入青年救国会，妇女入妇女代表会），这些团体也是整个民主的有力支柱。[12]235-237

如果说上述情形是建构边区县政之前业已形成的客观优势，那么以讲求效能，发挥制度优势为特点的“三三制”统一战线模式的政权，即以几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政，来代替任何党派的一党专政，也应该成为建构县政制度的基本范式。也就是说在建构县政制度的过程中，政权的性质，并不决定于指导阶级及其阶级的政党，而是决定于当前的主要任务。鉴于中国现阶段革命任务，就是争取民族独立和民权自由，“即是说，对外解除帝国主义的压迫，首先驱逐日本帝国主义出中国；因为如此，对内必须消减阻挠进步的做日本帝国主义统治的社会工具的落后势力而实行民主自由。这个任务，是各个革命阶级需要的，因而各个阶级都在出力争取。绝不因领导阶级及其政党而有所改变。”[13]134正所谓“阶级利益和民族利益是一致的”。无产阶级、共产党在出力，其他阶级、党派也在出力。没有各阶级、党派联合出力，就不会有各阶级、党派即民族联合的胜利。

因此坚持这样的理念，既是建构县政制度的特点也是县政制度的优点。因为民主实施问题，“都是顾到这又顾到那，顾到这阶级又顾到那阶级，顾到这党派又顾到那党派。有实力的党派，不只口头而且是行动上大公无私，这是三三制政治基础的一方面。另一方面，三三制是建立在各阶级联合反帝反封建，目前主要是和日本强盗拼生死的上面没有后者，不同利益的阶级不易真正联合，没有前者那联合也只是偶然，易于破裂。三三制在这样政治基础上产生，而施行三三制后，可以使政治基础更加发扬与巩固。”[13]134

但是值得一提的是，制度的执行还需要强有力的领导。而“所谓领导权，不是一天到晚高喊的口号，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作来说服和教育非党人士，使他们诚意地接受我们的提议。”[14]因此尽管共产党在根据地内占有绝对的政治优势，但也不能以党干政，不能用党的机关和职能去取代政权的机关和职能，而是需要道义的力量和服务民众的理念来推行。因此，将服务民众作为建构县政制度的核心理念也就显得尤为重要。实际上这一点也正是中共自始至终都在高擎的一面大旗。正如习仲勋所说，做行政工作，“是替老百姓服务的。这样，就要一心一意老老实实把屁股放在老百姓这一方面，坐得端端的。”[15]9

实际上，在中共看来，为民众服务的理念在很大程度上也是一种道义担当。当解决民族危机日益严峻的局面成为急迫的问题之时，“谁能领导人民驱逐日本帝国主义，并实施民主政治，谁就是人民的救星。”[4]674而“摆在中国共产党面前的最重要历史任务，就是充当建立抗日民族统一战线的发起人，联合所有民主力量和中国人民真正的民族力量，拯救中国，使她免遭瓜分和完全的奴役。”[16]246因此陕甘宁边区作为中华民国行政系统中一个组成部分，“当严重的民族危机要求全中国人民团结起来打击侵略者的时候，中国共产党首先成为抗日民族统一战线的发起者与组织者。”[17]因为“中国共产党是站在这一斗争前线的，过去如此，现在还是如此，将来还是如此。”[3]288正是这种道义关怀和历史使命，成为中共对县政制度安排作出判断和选择时的一个重要基点和动力基础。

可见，中共关于制度优势和为民众服务相结合的理念，不仅是对时代主题和前途命运的一种判断，同时也认为这是讲求效能，发挥制度优势的有效路径和可靠保证。陕甘宁边区县政制度的设计理念，正是这一理念的体现。对此，边区政府主席林伯渠曾作过明确的阐释。他指出，我们所要建立的政权，是“改变了过去一切政权阶级压迫的实质，真正地成为人民自己的政权。它不是官僚机关，不是剥削人民的工具，而是人民学习政治，经过它来体验自己意志的舞台”，[1]226是“没有特殊的统治阶级，只有服从人民利益的公务人员。这些政权工作者，是由人民选举出来的，他们只知克己奉公，忠于职务，从来不计较个人的享受与地位”。[1]226这样的的政权，“不是单纯的仰给于民的，还能够给予人民以实际的利益，从旧的政权中把人民解放出来。我们给他们民主权利，改善他们的生活，关心他们的文化发展”，[1]227是“依靠人民自觉的爱戴拥护，而不需要强迫服从，或是压抑统制。因为我们信任人民的力量，忠实于人民的事业，无论什么时候都和人民在一起去完成身负的任务”。[1]227

很显然，既能高瞻远瞩关注时代主题和前途命运，同时能够讲求效用，能够真正地为实现理想而提供有效地制度保证，这是陕甘宁边区县政制度的一个重要设计理念。正如1940年12月底，毛泽东与从前线回来到中央党校的同志谈话时所说：“延安的窑洞是最革命的，延安的窑洞有马列主义，延安的窑洞能指挥全国的抗日斗争。蒋介石现在比我们住的阔气，有洋房，有电灯，可是全国人民都不听他的。我们不要看不起自己，不要看不起土窑洞，全国人民的希望都寄托在我们身上，寄托在延安的窑洞里。”[3]277-278实际上这也从另一层面表明，陕甘宁边区县政制度的设计理念，不仅体现着制度创新和制度优越性的理念诉求，而且在很大程度上也蕴含着中共变革社会、解放人民和创建新中国的内在要求与逻辑，反映着中共制度创新和制度救国的政治诉求。

三、民众认同与政治归属相结合的理念

任何制度的设计，如果仅仅指出人们应该遵循的原因，只能说明人们具有遵守或执行制度的可能，还不能说明制度就会被遵守而实现其有效性。正如诺斯所指出的，制度需要具有“实施特性”[18]84才有效。而制度实施的特性，其中一个重要节点即是制度参与者的心理认同，进而形成政治归属感，这样的制度设计才能达到预期的目的。因此，如何从民众认同以及政治归属感的基础上体现陕甘宁边区县政制度设计，显然是中共必须要考虑的一个重要而又棘手的问题。

首先，按照制度学的一般理论，人们能否认同制度，关键看制度是否符合人们自身的利益，或者说，制度是否为人们实现自身利益提供了可能或更多选择，是否更有利于自身利益的实现。“当制度目标与社会成员对自己的利益判断或利益实现途径的偏好吻合时，也即当制度的目标与制度所涵盖的行为人的利益或利益实现途径的偏好重叠范围越大时，行为人对利益的判断或利益实现途径偏好的判断与制度的一致性就越高，人们就越容易信任制度，进而就越倾向于遵守制度。此时，由于响应着社会成员共享的关于利益及其实现的信念，制度才具备了有效的基础。”[19]而这一点，正是陕甘宁边区县政制度设计的一个重要理念。

正如毛泽东在陕甘宁边区参议会上的演说中所指出的那样：“全国人民都要有人身自由的权利，参与政治的权利和保护财产的权利。全国人民都要有说话的机会，都要有衣穿，有饭吃，有事做，有书读，总之是要各得其所”。[20]808“如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的。中国共产党提出的各项政策，都是为着团结一切抗日的人民，顾及一切抗日的阶级，而特别是顾及农民、城市小资产阶级以及其他中间阶级的。共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策”。[20]808这些论述，一个突出的特点就是基于民众的利益诉求，从民众的需求和利益出发来建构陕甘宁边区的制度结构的。正所谓“人民的利益高于一切，不能于人民以外，有所谓利益；工作是依靠人民，组织人民，帮助人民，为人民的利益奋斗，除此以外，无所谓工作。抗战——人民的抗战，建设——人民的建设。”以此为基础，在县政制度的设计中，“除了勾结日寇汉奸以及破坏抗战和团结的反动的顽固派，这些人当然没有说话的资格以外，其他任何人，都有说话的自由，即使说错了也是不要紧的。”[20]809乃至渗透到民众各个生活方面，皆是民众的共同要求。如此“才能使人民认识到贫困愚昧受压迫的来源，认识到怎样做可以翻身；翻身，不止是由没吃没穿，翻到有吃有穿，而且是奴隶翻到主人的地位。”[21]307-308这些制度建构，正是为民众更有利于实现自身利益而做出的设计。

其次，人们能否认同制度，还要看制度是否提供了人们对未来稳定的发展预期，使利益受损的可能性降低，或为利益受损设置了底线。任何人都不希望自己的利益受损，也都希望自己的利益在未来有稳定的实现和增进可能。“这是一种面对不确定性或风险的一种抵御性需求，这种需求使得人们就彼此之间利益的得失进行博弈。对于统治精英或规则制定者来说，使制定出来的制度得到遵守，是政治合法性的根本要求。”[19]

显然，中共对此有着明确的认识。“只有民众积极起来，保护其本身利益的时候，民众才会或才能以同样的积极性来保卫国家民族。未有对于本身利益尚不知或不敢起来保护的民众，而能起来积极保护国家民族利益的。”[22]为此，中共在建构县政制度时，首先理顺了政府与参议会之间的关系，指出为保证政府真能代表大多数人民的利益，就需要各级议会，都由选民直接选举；同时确立了参议会为最高权力机关，参议员有选举罢免政府人员及决定一切重要问题的权力。也即是说，议会是人民直接选的，是主人，政府是议会选的，是佣人。主人对佣人有监督指挥的权利，佣人应接受主人的监督和指挥。同时又规定各级人民代表及政府人员中，任何政党不能超过三分之一；另外，政府选出来了，要他做事不出岔子，就得有议会经常监督，限定他的权力。尤其是这一点，可谓是参议会制度设计的一个重要理念。“本来特权阶级，为要在民主掩盖下，仍保有他的优势，常常利用间接选举，多转几个弯，选举就愈易操纵。又喜欢把议会权能，缩到很小，于是行政机关，面子上是民主，实质上是专制，国民政府颁布的国民大会选举法和宪法草案，都怀着这个鬼胎，现在我们边区先来一个彻底的资产阶级的民主，在推动全国民主上有很大作用。”[12]232这样，基层干部也自然是从生产与抗战中产生人民自己的干部，其余的劳动英雄、杀敌英雄、合作英雄、卫生模范、模范工作者等等皆是如此。由于他们是从人民中来，和以前站在人民上或人民外的人完全不一样。即便是旧有知识分子也深入到人民中去，向人民学习，把原有脱离人民实际事业的知识变为替人民服务的实际事业的知识，使知识分子和人民大众结合起来。

可见，陕甘宁边区县政制度的设计，一个核心的理念就是以参议会为组织形式，通过参议员的参政权力来监督和促进政府的各项工作。这些制度设计，不仅大大促进了民众的认同感，而且也促进了民众强烈的政治归属感。所以，每有参议会召开之时，一些参议员“身后跟着大群男人、女人和孩子，许是他的朋友或羡慕他的人。他们敲锣打鼓，高声谈笑着，用这种乡间淳朴简单的方式，欢送出席陕甘宁边区参议会的代表。”[23]293更有一些农民主动登台发表演说。如在在陕甘宁边区二届二次参议会上，一位79岁的老农民登上讲台激动地说：“我活了这么大岁数，还是第一次见到，第一次参加这样的民主参议会会议。共产党一心为国家为人民……我很高兴……，过去我常听人们说，农民作出了很大牺牲（纳税和其他形式）。这次我才知道政府和其他机关工作人员作出的牺牲更大，受苦更多，生活更艰苦……。为了抗日，我们必须作出更大牺牲。这些我们要向农民说清楚……”[23]297

美国政治学家阿尔蒙德指出：“认为政府会关心公民的要求，还是相信政府对公民持敌视态度，这会影响人们的行动方式的渠道和频率。”[24]206毫无疑问，在陕甘宁边区县政制度的设计理念中，以民众认同和政治归属感为基础的设计理念，不仅满足了边区民众的自身利益和基本诉求，而且也在很大程度上成为民众接受并参与中共革命，进而实现政治认同的重要助推力。当生活于新的制度中的农民大众，破天荒地第一次在自豪地谈论“我们的政府”，而不是像以往那样将政府视为与自己无关或令人绝望的事实，这种体验自然会油然而生一种认同和归属的力量。正是这种认同和归属感所产生的力量，“变换了这块土地本来的面目，提高了人民对于生活的认识与挚爱，壮大了正在发展着的革命力量，使得一向落后不被人注意的地区，变成了在抗战洪流中屹然不动的砥柱。”[25]应该说这样的描述和评论显然是被历史业已证明的结论。

参考文献：

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