李龙

摘要：党的十八大明确地提出和论证了法治是治国理政的基本方式的科学论断。党的十八届三中全会提出：建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治的意义在于：法治是治国之道；法治是强国之路；法治是民生之本：法治是公平正义之魂。当前，提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力是全面推进法治建设的关键。

关键词：法治；治国理政；基本方式；法治思维

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0061-04

一、法治是治国之道

法治是社会进步的重要标志，是现代文明的核心，正如党的十八大所指出：“法治是治国理政的基本方式。”对于这一科学论断，我们如何解读呢？我们认为，首先是因为法治是治国之道。

古往今来，治国的方式很多，大致可以概括为五种：一是“礼治”。礼是一种行为规范，属于道德范畴，所谓“刑不上大夫，礼不下庶人”，礼治是对贵族、士大夫的约束机制。二是“德治”，即强调圣君贤人，道德教化，企图用道德感化人。这种思想只强调个人品德，突出个人教化的作用，忽视制度的改革。三是“无为而治”，强调国家不要干预个人生产与生活，有利于人民修养生息。但它忽视政府的作用，否认人的主观能动性。四是法家的“以法治国”，强调治国要以“法”为本，“法”、“术”、“势”相结合。法家强调用重刑来治理国家，“以刑去刑”。总之，治国的方式虽然很多，但归纳起来主要有两种：法治与人治。

为什么法治能够成为治国之道呢？至少有如下原因：第一，法治要研究和实行治国之“理”、“力”和“术”。“理”，是指治国的理念，概言之，就是指人治或法治。法治是众人之治，人民之治，而人治是一人之治。毫无疑问，作为众人之治的法治，显然优于作为一人之治的人治。同时，法治是规则之治，对事不对人，讲究的是公平正义。而人治则是“一言堂”、“家长之治”，对人不对事，区别对待，显失公允。因此，人治不及法治，而法治有理，以理服众。再说，法治是良法之治。它能满足治国的需要，具体包括：（1）治国的理念，即治国的基本理念、制度和范畴。（2）治国的方式、方略。（3）治国的政体，是共和制，还是君主制。（4）治国的价值取向，即维护社会秩序、保障人权，实现社会公平正义。法治理论在总结人类治国经验、教训的基础上，明确地告诉人们：主权在民，是众人之治。正如我国宪法所规定的：中华人民共和国一切权力属于人民，人民当家作主是国家制度的根本准则。

第二，马克思主义认为，人既不性善，也不性恶，人之本性由其物质生活条件决定。因此，法治的实施既靠人民对法治的信仰，也靠国家的强制力，制裁各种违法犯罪行为。“法惩奸究，以保人民之权利。”当然，法治的实施主要是依靠教育、依靠人们自觉遵守法律，但必要时也需要国家执行法律，以达到“令行禁止”，法治既要讲“理”，而且在必要时也要使用“力”。但这种强制必须在法律严格监督下实施，防止权力滥用。

第三，任何国家都必须具有国家结构形式，即是单一制，还是联邦制。这要各国根据实际情况，特别是各民族分布情况和他们的要求，通过宪法最后加以确认或明确规定。一般讲，单一制国家只有一个中央政府和一部宪法，而联邦制国家则是由几个独立的国家或有立法权、行政权、司法权的政治实体共同组建而成，有的在宪法中写明是自由组合，有的国家写明也可以自由分离。我国是统一的多民族国家，每个华夏地区的土地都是中华人民共和国不可分割的一部分，因此我国实行的是单一制。

上述理由可以有力说明法治是一个国家尤其是现代国家的基本标志，是现代文明的重要象征，离开了法治，国家就治理不好，正如俗话所讲：国无法而不治。民无法而不立。因此，我们说法治是治国之道，既是指治国的道路，也是指治国的道理。

二、法治是强国之路

任何国家的强大，任何民族的复兴，都离不开改革开放。改革，史称变法。当今30多年来的改革开放。促进了我国经济总量位居世界第二，为实现中华民族复兴奠定了物质基础。为什么改革与法治有如此重大的力量呢？这是因为：

第一，法治调整生产关系。解放了生产力。正如邓小平同志指出：“改革是中国发展生产力的必由之路。”生产力是最活跃、最革命的要素，它在生产关系与其相适应的条件下，才能得到发展。法治通过其引导和促进作用，使我国生产关系中的某些薄弱环节得以改革，特别是打破了“干与不干一个样”、“干多干少一个样”的分配制度，大大激发了劳动者的生产积极性。

第二，法治维护社会秩序，确保社会稳定。邓小平同志指出：“中国的问题。压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成。已经取得的成果也会失掉。”法治就是维持稳定的法宝，给人们提供了三种行为模式，告诉人们哪些行为可以做，哪些行为禁止做，哪些行为必须做，这样使人们行为有了明确的标准。依照这个标准，社会秩序必然安定有序。

第三，法治保护国家、集体、公民个人和参与市场活动的国家、集体、私有财产。不仅在宪法中明确规定国家保护各种合法财产，而且在市场经济运行中，国家制裁各种侵犯公私财产的犯罪。因为财产是国家强大的物质基础，也是市场的核心问题。所以法治必须保护公私财产，法治的“每项工作都对经济建设事业顺利进行有密切关系。做的好，就可以对经济建设事业发生巨大的推进和保护作用。”因为商品经济是“天生的平等派”，国家实行法治就是平等地保护各种主体所有的合法财产。

第四，法治对市场经济具有制约作用。市场经济有两重性，一方面它具有竞争机制，鼓励人们重视和提高效益，另一方面，它又有盲目性、自发性等无序化倾向，这又容易引起混乱，甚至破坏经济的发展。因此法治规制市场经济，如制定《市场管理法》，促使市场向有序化发展；颁布《竞争法》，取缔不正当竞争活动；制定《物价法》，防止哄抬物价或囤积居奇。

最后，法治能协调社会关系。法律本身就具有平衡、协调、妥协的功能。博登海默说过：“法律的真正益处在于它确保有序的平衡。而这种平衡能成功地预防纠纷。”国家根据经济发展的动态，及时颁布法律调整产品结构，优化资源配置，化消极因素为积极因素。同时，还可以通过立法活动，协调各种利益集团的关系，及时通过调解或诉讼手段调整各主体之间的矛盾与纠纷，保护合法权利。

法治作为强国之路，实际上是一个共同法则。不仅在我国发展的过程中得到了证实，而且在世界上也有些实例。尽管这里有性质上的差别，也有目的的不同，我国实行法治完全是为了振兴中华。为了实现中国梦，但实行法治可以促使国家的强盛这一点是一样的。如英国自1640年资产阶级革命以来，通过实行资本主义性质的法治，即法律的法治（rule of law），一度跃居世界经济的前列。当然，它也因资本主义国家固有的矛盾而日落西山，但过去那段历史确实证明了法治对经济的作用。

三、法治是民生之本

（一）民生的含义与意义

民生，是现代国家的重要基础。民生是个广泛而不断发展的概念，通俗意义上是指人的衣、食、住、行。在当今社会，民生概念内涵极为广泛，涉及到就业、教育、医疗和社会保障等问题。新中国成立，特别是改革开放以来，党和国家把民生视为现代文明的重要内容，越来越关注民生问题，并把它作为头等大事来抓。因为民生直接涉及民心，而民心的向背直接关系到国家的兴衰。正因为如此，管仲“以人为本”的名言，便千古流传。

在党的十八大报告中，专题谈到了民生问题，明确指出：“提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”并号召各级政府和干部，“要多谋民生之利，多解民主之忧，解决好人民最关心最直接的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，要让人民过上更好的生活”。党的十八届三中全会也提出要“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”。

（二）法治与民生的紧密关系

法治与民生的关系极为密切，以人为本是法治的价值取向。法治本身具有很多价值，如秩序、民主、自由、人权、平等等等。以人为本，这是整个人类的共同理想，更是社会主义法治所追求的重要价值目标。以人为本，内涵丰富，它有广义与狭义两种解释。广义上的以人为本中的“人”是指人人，即社会成员。例如，我们要使改革开放的红利惠及每一个中国人。狭义上的以人为本中的“人”是指人民，在我国它包括四部分人，即全体社会主义劳动者、社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者。

（三）法治对民生的作用

法治对民生的作用至少表现为明显的引导作用。例如，推动实现更高质量的就业，这是法治国家本身的职责。当前，要贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，要认真做好高校毕业生就业这一重点工作。这不单纯是一个人的就业问题，而涉及一家人甚至几家人对政策的看法问题，涉及到读书有用与无用的问题，应该通过立法来解决，用法律来引导就业。要“规范招人用人制度，消除城乡、行业身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”。又例如，提高全民的健康水平，改革医疗体系是民生的必然要求。应该制定一个《人民健康法》，用法治方式来解决看病难问题。

四、法治是社会公平正义之魂

（一）社会公平正义的概念

以往，对公平、正义是公开阐述的，现在已把“公平正义”看成一个词组。其朴素含义，包括惩恶扬言，是非分明、处事公道、利益平衡。简单地说，就是“各得其份”。公平正义已成为中国特色社会主义法治的价值追求，也是社会主义和谐社会的重要内容。我们认为社会公平正义应包括如下内容：

第一，合理合法。任何法律、法规，从制定到实施，都必须合理合法。立法者在制定法律、法规时只规定权利的上限与下限，执法者在法律规定的范围内正确行使自由裁量权。法官只有依照法律、法规才是正道，“能动司法”不是无限的。

第二，程序公正。这是司法权行使必须遵循的重要原则，离开了程序公平，法治必然走向邪路。过去之所以出现冤假错案，绝大多数是程序不公正造成的，逼、供、信在公安机关还是存在的。事实上，在已查明的冤假错案中60%以上是程序不公正造成的。逼、供、信不仅违反人道，侵犯人权，而且更严重的是破坏了现代文明法则，所得来的证据多数是不可靠的。要“健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。”在执法中，特别是法官在定案过程中，要贯彻“疑罪从无”原则。宁可错放。不可错杀。程序公正，不仅保障判案正确，而且也是党和政府处理任何事务都必须遵循的普遍原则。

第三，平等对待。任何人没有凌驾于法律之上的特权。如果不平等待人，势必走向人治的邪道。这里讲的平等待人是指：一是法律地位平等：二是平等地适用法律，任何人没有特权：三是机会均等，每个人平等地享有社会发展提供的各种机会。

第四，禁止歧视。这一点很重要，往往被人所遗忘。如在招聘会上，有的单位拒绝女生。这显然是男女不平等的表现，中央已反复强调，在招聘中不应有性别歧视。

（二）法治在维护社会公平正义中的特殊作用

法治本身就具有平等的基因，正如《说文解字》里对“法”字的解释那样：法，从水。意味着法像水一样公平。因此，法的作用首先就在于从立法上确认人人在法律面前平等，促使人们有机会去争取平等。在我国，二元结构仍十分明显，贫富差距逐渐拉大，国家想通过缩小差距，逐步实现平等。例如，确立了西部大开发政策，在各个领域采取向西部倾向的政策，连司法考试也加以分类，西部的司法考试不仅出题容易，而且总分也较低。这一措施，在一定程度上缩小了西部与中东部在法律上的差距。法治的作用就是通过法律扩大分类的办法来减少差距。

总之，立法是公平正义的起点，司法是公平正义最后一道防线，要在法治中的各个环节都体现和保障公平正义，法治才能发挥其应有价值和功能，才能为人们所拥护和遵从。

五、提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力

（一）何谓法治思维和法治方式

在全面推进法治建设中，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力是问题的关键，直接影响法治中国建设的质量和进度。所谓法治思维，就是在弘扬社会主义法治精神的前提下，领导干部在认识和处理问题时，必须以合法性为逻辑起点，以社会公平正义为中心，以权利义务为内容的思维过程。而法治方式则是法律思维的实施状态。以上可以看出，法治思维是法律权威性思维、程序正当性思维、人权保障性思维、实践合理性思维、公平正义性思维。法治方式则是运用法治理念与实践相结合而使用的方法，它具有规范性、可预测性与合理性。

在法治建设过程中，我们应把法治思维同其它思维区分开来。一般讲，政治思维关心的是利弊得失，核心是平衡；道德思维关心的是非善恶，核心是良心：经济思维关心的是投入与产出，核心是价值；人治思维关心的是个人威望，核心是专断；法治思维关心的是规矩方圆，核心是公正。

（二）法治思维的要求和法治方式的原则

法治思维是实践性的理性思维，而不是法哲学性的理性思维，因此，法治思维应包括如下具体思维内容：

第一，目的合法。首先要看该事物或该行为的目的是否合法。如我国某省政府在其制定的规范性文件《采矿权证申办》中，在全国人大常委会颁布的《矿产资源法》中规定的由省级政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证外，又越权增加了市、县两级政府审批的前置程序，而且规定审批的条件和时限。这样便扩大了市、县的权限，有关领导干部便可以利用这一权限搞腐败。很显然，该省政府的规范性文件违反了《行政许可法》，因为后者明确规定，许可申请经下级机关审查的程序只能由“法”规定，而不能由文件作出规定。省里的文件不合法，属于目的不合法。这就是说，立法者首先要弄清目的是否合法。目的不合法则整个规范性文件不合法。

第二，权限合法。这是法治思维必须贯彻的原则，国家机关及其公务员的权力行使必须有法律规定，即公权力的行使无法律授权，则必须禁止。法律思维必须弄清权限是否合法。

第三，手段合法。这也是法治思维必须考虑的原则。手段不合法，是法治思维所否定的，造成严重后果也是要追究责任的。

第四，程序合法。正义不仅要实现，还应当以看得见的方式实现。不仅要实现实体结果上的公正，也要追求程序上的合法，确保程序上的公正。

（三）如何培养领导干部的法治思维与法治方式

培养领导干部的法律思维与法治方式，是全面推进依法治国的关键，也是历史赋予领导干部的神圣职责。一般讲，应营造下列氛围：

第一，学习法律知识，建构法律环境，在实践中不断提高领导干部的法律意识，树立法律信仰。当然，这有一个过程，就是逐渐形成法律心理、法律习惯，最后导致法律自觉，从内心形成法律信仰。这当然不是容易做到的，必须经历一个较长的过程和反复磨炼。

第二，学会并运用法律逻辑，对发生的事情学会进行法律分析，运用实体法和程序法作出判断和决策。

第三，开展法律评价，领导干部在作决策、办事情时，都要进行合法性评价，预测其法律后果，并引导向好的方向发展。

第四，注重法律责任感。在运用法律思维和采取法治方式时，必须关注该行为可能导致的法律后果，后果可能是合法的、非法的、违法的，就是说，要事先指出其法律后果，引导行为走向合法化。

（责任编辑 李涛）