刘爱国　刘俊祥

摘要：现代国家治理体系建设要求推进国家的依法治理，即依法治国。所谓依法治国，就是奉行法治政治理念并依据良法治理国家。依法治国的实施有助于社会的和谐稳定和国家的长治久安。中国特色现代国家治理体系的核心内容是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。推进我国国家治理体系的现代化，就要在坚持党的领导和人民当家作主的前提下，推进中国特色的依法治国体系建设，让公共权力在法律制度的笼子里运行，以制度尊重和保障人权与公民权。

关键词：国家治理体系；现代化；依法治国；驾驭权力；中国特色

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0041-04

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出。“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这意味着，我国全面深化改革的重要目标，就是要建设现代化的国家治理体系。一般地说，现代国家治理体系建设，不仅要求国家的民主治理、科学治理和公平治理，也要求推进国家的依法治理。实际上，现代国家的依法治理就是我们通常所讲的依法治国。因此，要建设中国特色的现代国家治理体系，就必须坚持依法治国，构建中国特色的依法治理体系，推进法治中国建设。

一、依法治国就是依据良法治理国家

国家治理的现代化，主要有四个趋向，即国家治理的民主化、科学化、公平化和法治化。国家治理法治化在我国的现实表现就是依法治国。古今各国，与依法治国相关联的表述，主要有法的统治、依法统治或通过法律统治、通过法律的治理、依法治理、法治主义等等。由此可以说，奉行法治是依法治国的本质和核心，在现代国家治理体系中，依法治国的基本含义就是依据良法来治理国家。具体而言，所谓依法治国，是指全体社会成员特别是国家权力主体普遍地遵循具有正义与秩序价值的良法体系以保障人权的一种治国方略。换言之，依法治国是以良法治国为前提条件，以司法公正为基本要求，以权力制约为内在机制，它包括一系列文明的、理想的、良善的法治理念、法治方法、法治制度、法治原则和法治价值。这可以从以下几个方面来理解：

依法治国是指奉行法治的科学治国理念。这些法治政治理念主要有：（1）人在本质上是法治的政治动物。人与其他动物的本质区别在于，人能够服从正义和法律规则，奉行法治的政治生活。正如亚里士多德所指出的，“人类由于志趋善良而有所成就，成为最优秀的动物，如果不讲礼法、违背正义，他就堕落为最恶劣的动物。”（2）国家要奉行法治。基于人的规则本性所生成的国家是法律的联合体，国家是一种法律现象和一套法律秩序，国家必须依法而治。（3）法律具有至上性和权威性。所谓法律至上，意指法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其他任何社会规范都不能否定法的效力或与法相冲突。柏拉图说，“在法律服从于其他某种权威，而它自己一无所有的地方，我看，这个国家的崩溃已为时不远了。但如果法律是政府的主人并且政府是它的仆人，那么形势就充满了希望。”（4）普遍守法以实现良法治国。“虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实行法治。法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”（5）权力分立以规制政府行为。权力的合理划分和规范制衡是法治国家的内在运行机制和基本要求。依法治国的重点是依法制权，形成“法律下的权力”即合法性权力。（6）依法保障权利。尊重权利和保障自由是依法治国的价值目标。

依法治国是指奉行法治的文明治国方法。依法治国是人类探寻文明的、理想的、良善的治国方法的结果。在古希腊，法律之治，是优于强力之治、智慧之治、财富之治的一种最优的治国方法。所谓强力之治，就是奉行动物式的弱肉强食的强权政治或君权政治，这显然是不符合正义的。所谓智慧之治，也就是贤人政治即“一人之治”（人治），从治国实践来看，法治优于一人之治。而所谓财富之治，则是指国家由有钱的富人实行统治，即是由富人统治穷人。仅仅按照富人利益所进行的统治，由于违背了“全体公民的最大幸福”，因而也是非正义的。正如柏拉图所言：“我们建立这个国家的目标并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福”。而能够实现“全体公民的最大幸福”的治国方法，就是众人依据法律进行的治理即法律之治。作为治国方法的这种法治，一方面是与人治（即贤人政治或君主一人之治）相互对立的，另一方面是与道德至上的德治（即依德而治）相对立的。从治国方法来看，现代法治却必须符合道德正义。从这个意义上，也可以说，法律是最低限度的道德，道德的法律化有助于提高道德规范的约束力。

依法治国是指奉行法治的严谨治国原则。对于依法治国的基本原则。学者们从理论和实践上作了一些精彩的抽象和概括。如美国法理学家富勒基于法的内在道德提出了法治八原则：（1）普遍性。法律不是针对特定人的，而是对一般人都适用的，即法律面前人人平等。（2）公布。法要公之于众，为人知晓。（3）非溯及既往。法律一般是适用于将来的，因此只应规定将来的某些行为。不能用明天的法律规则约束今天的行为。（4）明确。制定一个模糊不清、支离破碎的法律，也危害法治。（5）不矛盾。如果法律自相矛盾。人们将无所适从。（6）可为人遵守。法律不应当规定人们无法做到的义务，实现不可能实现的事情。（7）稳定性。频繁改变的法律和溯及既往的法律具有同样的危害性，二者都表明立法的动荡性。（8）官方行为与法律的一致性。法律除了具有支配普通公民行为的职能外，还有为官员执法和司法提供指南的职能。所以，官员的行为必须符合已公布的法律。

依法治国是指奉行法治的现实治国制度。依法治国就是依据宪法及各种法律治国，在现实上体现为实施一套法律至上与民主共和的政治法律制度。（1）宪法制度。依法治国的最高表现就是依宪治国，因此，依法治国的首要制度建设，就是制定和实施具有最高权威性的宪法及一整套宪法政治制度。（2）权力制约制度。孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”这种权力制约制度包括立法权、行政权和司法权之间的横向制约，中央政府权力与地方政府权力之间的纵向制约，等等。（3）代议民主制度。这实质上就是人民当家作主的政治制度，主要包括主权在民、选举民主和议会制度等。（4）法治政府制度。这意味着政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。（5）司法独立公正制度。（6）政党政治制度，即依法治党和政党依法活动的制度。（7）人权保障制度。（8）公民依法办事制度。依法治国要求全体公民都要依法办事，因此，依法治国必然包括一套公民依法办事的行为规范和制度规则。（9）法治社会制度。法治国家的基础是法治社会，因此，推行依法治国就需要建立法治的社会秩序，其核心是政府依法治理和管理经济社会事务的制度机制。

依法治国是指奉行法治的良善治国价值。从理论上讲，法治包含两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治，是两者的统一体。形式意义的法治，强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制。实质意义的法治，强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。形式意义的法治应当体现法治的价值、原则和精神，实质意义的法治也必须通过法律的形式化制度和运行机制予以实现，两者均不可或缺。从实质意义上倡导法治，最早可以追溯到亚里士多德的良法治国理论，这个思想得到后来者的发扬，并构成了当代各国法治思想的精髓和依法治国方略的核心。坚持形式法治与实质法治相结合的依法治国，就是要奉行一些良善的法治价值，这主要包括正义与秩序、自由与平等、和平与安全、公平与效益、以人为本，等等。

二、中国特色的国家治理要求党领导人民依法治国

在我国，依法治国则是中国共产党根据人类法治政治文明的历史经验而施行的、具有中国特色的基本治国方略。正式提出依法治国基本方略的十五大报告，对依法治国的含义作了科学的界定，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”由此可以看出，中国特色的依法治国，与西方的依法治国或法治之间具有重要的区别，其根本点在于：中国特色的依法治国是中国共产党领导人民依法治理国家的基本方略。这可以从以下几个方面来理解：

依法治国的主体是中国共产党领导下的人民大众。依法治国要坚持法律的至上性，但不能因此而认为法律是依法治国的主体力量。在我国，人民是国家的主人，法律集中体现着广大人民群众的利益和意志，保障着人民当家作主的权利和地位，由此决定了我国依法治国的主体是人民，人民具有法治主体性。可以说，人民当家作主是依法治国的根本目的，依法治国是人民当家作主得以实现的根本方式，二者的有机结合、辩证统一，构成了社会主义法治政治文明的一个基础性、本质性、决定性的重要内容和特征。由此可见，以为执政的中国共产党是依法治国的主体，由执政党来依法治国，这个认识是不准确、不完全的。但是，坚持法治的人民主体性与坚持党的领导之间并不矛盾。因为，在我国，实施依法治国，就是要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心力量。

依法治国的直接对象是国家权力组织、权力活动及其权力关系。在我国，依法治国作为治国方略，就是要求国家机关（以及公务人员）代表人民依法对国家进行治理并带领人民大众依法对经济社会等公共事务进行管理。由此决定了中国特色依法治国对象的两个层次：（1）依法治国的直接对象是国家机关（以及公务人员）及其权力活动和权力关系。在人民当家作主的我国，国家机关的组建及其职权活动源于人民的授权，因此，依法治国的直接对象就应当是作为人民监督和治理对象的国家机关及其公务人员，而依法治国的重点是依法治官，依法治权，而不是依法治民。根据十八大报告的要求，全面推进依法治国，就是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。（2）依法治国的问接对象是经济社会组织及其经济社会活动和经济社会关系。《中华人民共和国宪法》在规定实行依法治国方略时，明确要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，社会组织和全体公民也都要在国家机关及其公务人员的带领和监督下，或自主地严格依法办事，他们也是依法治国的间接对象。

依法冶同的内容是实现国家各项工作法治化。依法治国的内容是指依什么法对国家的什么事务以及怎样依法并如何治国的问题。在我国，依法治国的主要内容和基本要求是实现国家各项工作和社会生活的法治化。具体地说，主要包括确立宪法法律的至上权威性，党要依法执政，坚持有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，弘扬法治精神，推进法治政治、法治经济和法治社会建设。

依法治国的原则是社会主义民主政治制度化、规范化和程序化的基本准则。实施依法治国，必须坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，由此而形成治国理政的一些基本要求和行为准则。归结起来，这主要包括人民民主与人权保障原则：平等与自由原则；司法独立与司法公正原则；权力监督原则以及改进和加强党的领导原则，等等。

依法治国的根本目的是为了保障最广大人民的根本利益。法治的人民主体性以及民主政治法治化的本质要求，决定了我国的依法治国，必定要将保障最广大人民的根本利益作为依法治国的根本目的。这就要求在实践中，不能将依法治国异化为依法治民。而且，根据以人为本的科学发展观，依法治国必须坚持以人民为本，要按照人本法律观实施依法治国方略，即“要求国家机关和公务人员的活动，必须合乎人性、尊重人格、体恤人情、讲究人道、保障人权。”

三、实施依法治国有助于国家的长治久安

在西方法治主义文化下，思想家们对于法律和法治在治国安邦中的功能作用，作了许多经典的概括，形成了一些法治名言，如“法律就是秩序，有好的法律才有好的秩序”：“一切法律的总目标一般是或应该是增加社会幸福”。法学家们则将法律和法治的这些治国功能作用作了系统的抽象和归结，从不同角度肯定了依法治国的重要性和必要性。如德国学者魏德士提出，法的功能和作用包括：（1）创建和调整功能。即法首先是政治共同体用以安排、调整和形成（重构）人类共同生活的必要组织和统治工具。（2）形式上的调整功能。即法律能够阻止无法状态下混乱的发生。（3）保持功能（物质的调整功能）。这表明，法的任务就是稳定国家秩序和社会秩序，保持社会和国家的制度结构和司法判决的管辖权（统治关系）。（4）赋予功能和法律保障功能。即法能够保障个人和集体的权利，并创造社会的安定性。（5）裁判纠纷的功能。即法是利益冲突的调整工具和判断标准。（6）满足功能。即法有助于形成有序而和平的国家和社会的生活过程。（7）融合功能。即法有助于实现并保障社会和政治生活的统一。（8）创造与教育功能。即现行和有效的（被实施）法能够形成法律意识，它使得在法的有效期内对法的遵守成为对法的确信或信仰。我国法学工作者更加简明地指出了法律和法治在治理国家与管理社会中的功能作用，认为法律对于人们的行为具有指引作用、预测作用、评价作用、激励作用和教育作用。同时，法律还具有如下社会功能，即通过利益表达、利益平衡和利益重整而实现的利益调控功能：通过正当化国家权力，促进价值多元化和解决纠纷而实现的社会整合功能，等等。

法律和法治在治理国家与管理社会中的这些功能作用，决定了在我国实施依法治国基本方略，具有非常重要的现实意义：依法治国是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的根本保证；依法治国是人民当家作主的基本保证；依法治国是发展市场经济的客观需要：依法治国是在国际上维护国家利益和国民权利的有效方法。只有在国内坚持依法治国，在国际关系上处理国际事务时，才能依法而有效维护国家利益和国民权利。

综上所述，依法治国是人类从权力至上的人治走向法律至上的法治的产物，也是对文明制度和良善法治追求的表现。因此，是否推行法治关系到一个国家的生死存亡，依法治国是国家长治久安的重要保障。

四、推进依法治国的法律制度体系建设

中国特色现代国家治理体系的核心内容是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。因此，推进我国国家治理体系的现代化，就要在坚持党的领导和人民当家作主的前提下，推进中国特色的依法治国体系建设。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，到2020年，我国应该在推进依法治国的重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的依法治国的法律制度体系。

首先，牢固树立法治政治理念。中国传统的国家治理所奉行的是权力至上的人治政治文化，至今仍然影响甚至阻碍着我国国家治理体系的现代化。因此，要推进中国特色的依法治国体系建设。就要实现从权力至上的人治政治文化向法律至上的法治政治文化的转型，牢固树立和坚持法治是治国理政的基本方式，树立和坚持依法治权、依法治国、依法执政、依法行政等法治政治理念：倡导自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观；深入开展法制宣传教育，增强全社会学法遵法守法用法的意识。

其次，全面落实依法治国的基本方略。中国特色依法治国体系建设的核心任务，就是要全面落实依法治国的基本方略，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，实现国家治理和社会生活的制度化、法制化。其基本作法，是更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，把制度建设摆在突出位置，坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。其最终目标，是建成法治中国的国家治理体系。

依法治国的实质是依法治权，现代国家治理体系的核心是公共权力要在法律制度的笼子里运行。因此，要推进中国特色的依法治国体系建设，就要坚持“用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”这个根本之策。为此，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制：加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全惩治和预防腐败体系；健全改进作风常态化制度，等等。

宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本大法，是制约和监督权力运行的最高行为规范。依法治国，首先要依宪治国。落实依法治国方略，就是要坚持依宪执政、依法治国和依法行政的统一，要恪守宪法原则、弘扬宪法精神和履行宪法使命。因此，推进中国特色的依法治国体系建设，就要通过增强宪法观念，形成依宪治国思维，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度，全面推行依宪治国。依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略，实行依法治国，必然要求党依法执政。中国共产党实施依法执政，首要的是坚持依宪执政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。同时，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政、运用法治思维和法治方式推动各项工作的能力和水平。

第三，推进依法行政，加快建设法治政府。我国的法治建设实践证明，依法治国的关键是依法行政，法治国家的核心是法治政府。要推进中国特色的依法治国体系建设，就要努力推进依法行政，加快建设法治政府。这必然要求国务院和地方各级人民政府严格贯彻实施宪法和法律，推进依法行政，约束行政权力；要健全行政法制，规范行政行为；要强化行政监督，严格行政问责：要加强法治政府形象与法治政府指标体系建设。在当前，法治政府建设的一项重要工作，是深化行政执法体制改革。建立权责统一、权威高效的行政执法体制，完善行政执法程序，切实做到严格规范公正文明执法。

公正司法是依法治国的重要内容和有力保障。在推进法治中国建设方面，中央非常重视并强调，要通过“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。”因此，要推进中国特色的依法治国体系建设，就要健全体现司法独立、司法公正、司法专业化和司法民主化的中国特色的现代司法制度机制。这包括改革司法管理体制，保证国家法律统一正确实施，确保依法独立公正行使审判权检察权：加强司法队伍建设，促进司法专业化，建立符合职业特点的司法人员管理制度：优化司法职权配置，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，以健全司法权力运行机制等。

从广义上讲，法治国家应该包括法治政治、法治经济和法治社会。因此，要推进中国特色的依法治国体系建设，就必然要求建立法治社会，依法规制社会治理和管理权力，加强对社会的依法治理和管理。这包括加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；改进社会治理方式，善于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；完善党和政府主导的维护群众权益机制，处理好依法维稳与依法维权之间的关系。

最后，健全人权公民权保障的法律制度。尊重和保障人权，是推进法治中国建设的根本目的。要推进中国特色的依法治国体系建设，就要确立“以人为本”的人本法律观或人权法律观，进一步健全人权和各项公民权保障的法律制度；努力维护广大人民的根本利益，实现发展成果更多更公平地惠及全体人民，促进社会公平正义；更好地保障和改善民生，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活。