秦长江

(中共河南省委党校 公共管理教研部， 河南 郑州 450003)

协作性公共管理视角下地方政府应急管理创新

秦长江

(中共河南省委党校 公共管理教研部， 河南 郑州 450003)

地方政府应急管理综合协调能力不足问题、突发事件的本质特征、通讯技术的快速发展、社会力量的快速成长共同决定了我国地方政府加强应急协作创新的紧迫性。协作性公共管理理论强调多元治理主体的协作，管理方式上摒弃命令链条式的管制，更多地强调沟通、协商与合作。创建协作性应急管理模式需要从提升协作共识，完善法律法规，健全体制机制等方面着手。

协作性公共管理 地方政府 应急管理

一、我国应急管理亟需加强多元协作

随着我国改革的逐步深化，社会风险不断增加，突发事件的高发态势不断增强。无论从突发事件本身的特点，还是目前政府应急管理模式或者从国际应急管理的发展趋势来看，在新的形势下，应急管理非常需要各方面的协作，包括地方政府之间的协作、不同层级政府机构之间的协作、政府与其他主体之间的协作。

(一)突发事件的突发性和不确定性要求加强协作

传统应急管理模式强调政府在其中的核心作用，这有其一定的合理性。因为在应对各种突发事件的过程中，无论是事前的预防、事中的处置还是事后的恢复重建，起到核心作用的都是政府。但是，诸多突发事件应对的实践似乎表明，政府这个核心主体，在诸多方面存在着先天不足和失灵的情况。突发事件具有突发性和不确定性，而擅长于处理常态下行政管理的政府部门要想有效地处理突发事件需要有足够的信息和资源，提前预知并预防突发事件的发生，并尽可能地将事件控制在萌芽状态。但现实常常是信息不对称、资源匮乏、应对方法错误，极大地制约了政府应对的成效。特别是面对自然灾害时，政府主导的突发事件应对中，政府在事实上并不是最早到达现场的。从效益成本的角度来说，以政府为中心的应对方式是不经济的，需要社会其他主体的广泛参与，比如相关的民众个体、民间组织以及各类企业、各类专业团队等，充分发挥各自的优势和专业特长，整合更多社会资源，最大化地利用企业和社会团体力量，提高应急管理的水平，减少突发事件的危害。

(二)突发事件的跨域性和跨部门性要求加强协作

随着人类经济社会的发展，社会管理中一个新的现象就是疑难问题的出现。这些问题不能够轻易应对，需要多方主体、多种方法、反复处理，并且往往不能得到根本解决。疑难问题不仅具有超复杂性，同时还具有跨区域性、跨部门性。这两种特性都要求政府主导的应急管理模式需要更新，因为在很多情况下突发或灾难事件的危害程度远远超出单个部门和地区的应对能力，不是一个部门或地区就能有效完成的。突发事件的起因往往是多方面的，发生过程也不是孤立的。突发事件越复杂，涉及的部门越多，特别是当跨越不同行政辖区时，则应急管理难度越大，越需要有效地组织和加强跨地区、跨部门的协作，构建协作性应急管理网络，通过资源共享、信息共享、知识共享以及适当的补偿机制，达到对应急管理的全覆盖。以2005年松花江污染事件为例，从跨界影响看这是一起跨省界污染事件，涉及到的区域有黑龙江省和吉林省，同时涉及到政府、企业和群众三方主体，其中政府部门又涉及中央政府和地方政府的安监部门、水利部门、环保部门，还涉及松辽水利委员会。企业方面有两个大型国有企业及其主管单位国资委。

(三)信息通讯技术和社会组织力量为协作管理奠定了基础

现在正处于信息大爆炸的时代，信息通讯技术的快速发展推动着政府管理的创新，从最初的电子化政府到电子治理、网络治理，都是政府管理为迎接新的挑战而做出的具体措施。信息通信技术的广泛应用，在技术层面上保证了组织、部门和机构之间信息的共享，为公民更多地参与公共空间和公共活动提供了技术条件。同时，随着经济体制和政治体制改革的推进，我国公民社会得以快速成长，大量的民间组织产生，民间力量壮大，公民参与政治活动的意愿和追求自身权利的愿望更加强烈。新媒体和自媒体带来的信息传播革命为政府与社会合作创造了平台，提供了更多的条件和机会。

二、协作性公共管理理论及其价值启示

(一)协作性公共管理理论

协作性公共管理是在新公共管理理论逐渐式微的背景下产生的一种地方政府治理理论的新模式。协作性公共管理强调横向、纵向和跨部门三个维度上的协作，包括政府组织内部的纵向协作，政府内部和不同部门之间的横向协作，以及政府部门、私部门和第三部门及公民之间的跨组织协作。协作性公共管理在组织结构、管理过程、领导方式、权力关系等方面与传统官僚体制下的单个组织安排都具有不同的特点[1](P3)。该模式关注的是为实现共同目标在政府多部门关系中开展跨界合作，最大限度地协调整合政府资源，发挥社会各界作用，携手应对单个组织无法或不易解决的政治、经济和社会问题。这种管理既是一种协作过程，也是跨部门合作体制机制的设计和实施。

(二)协作性公共管理理论在应急管理中的应用

协作性公共管理已成为发达国家公共管理部门的重要活动。在欧美，公共管理领域已实现跨组织协作和跨地区协作。在学术界，协作性公共管理理论逐步成为主流理论，并衍生出协作性危机管理、协作性资源管理、协作性流域管理和协作性公共服务供给等研究领域。协作性公共管理理论在危机管理中的应用最明显的体现就是国外危机管理体系对“多元治理”理念的推崇，强调应急管理系统的多元协作特征，认为应急管理的主体不仅仅是政府，还应该有意识地让更多的非政府组织、企业、个人等通过有序的途径参与到突发事件应对的各个环节，充分发挥各个主体的优势，特别是增强基层社区层面的抗灾害能力和自救能力，这样不仅能够实现资源整合，同时也为政府分担、降低行政成本。

实践中，协作性公共管理的理念已经全方面渗透到欧美国家的危机管理中。政府与社会合作的应急管理模式的研究与应用逐步成熟起来，整合式、协同式的危机管理体系逐步得以确立，应急管理的法律制度、运行机制也在逐步完善。例如，美国应急管理体系是以国家应急管理事务局为主、多部委协同合作以及州际跨域协作的应急管理组织。在纵向上，形成了以中央和地方各层级联动格局。在横向上，各州之间通过《州际应急管理互助协议》等达成形式多样的区域间协作安排。再加上美国民间组织发达，社会力量参与应急管理的渠道也比较顺畅，这样就形成了政府与社会、中央与地方、地方与地方之间的应急管理网络，实现应急管理组织的网络化、制度化。

三、我国地方政府应急管理协作中存在的问题

目前，我国的应急管理体系初步形成了以“一案三制”为框架，“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。从中央到地方各个层级根据突发事件的具体情况，临时成立由当地政府、相关部门和驻地军队的相关领导组成的应急指挥机构，负责指导突发事件的应对工作。虽然《国家突发公共事件总体应急预案》和《国务院关于全面加强应急工作的意见》等明确提出要求加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，做好纵向和横向的协同配合工作，部分省市也已经建立了应急联动系统和工作机制，将公安、消防、医疗、交警等应急资源进行整合协调。但是，实践中“综合协调”方面的经验明显不足。由于行政管理体制下的条块分割思维模式盛行，部门分散、物资分散、信息资源不能共享、不能动态协调、组织化制度化程度低等问题普遍存在，导致应急管理中的碎片化现象突出，区域间、部门间和层级间难以形成协同效应。

(一)协作意识不足，动力机制缺乏

协作意识不强是目前地方政府应急管理中的通病：一方面是政府与政府之间的协作；另一方面是政府与非政府组织之间的协作。在常态下，受我国传统政治文化和行政区行政的影响，加上政治锦标赛效应和现行干部考核机制的推动，府际关系一直呈现出竞争多合作少、竞争激烈合作松散的态势。常态下行政机关的官僚制体制带来的条块分割和部门主义，在突发紧急状态下得到数倍的效应放大。近年来，地方政府逐步认识到合作对地方经济发展的重要作用，也陆续开始推出更加开放性的合作措施，不过，地方政府对于协作也存在认识上的误区，下意识地只想从协作中获益，而不乐意做出让步和分享。其实，协作包含协调与合作两方面的意思，协作是更高层次更大频率意义上的合作。参与协作的各方之间，通过共同制定规则，完成共同目标，实现资源共享，达到整体效应。再看政府与非政府组织之间的协作，由于非政府组织在应急管理中有其独特的资源优势、专业优势、效率优势，但是由于政府与非政府组织之间协作机制不畅，导致我国突发事件处理中一直都是政府在唱独角戏，而非政府组织虽有心有力却发挥不出来。

(二)协作法律不完善，制度化程度低

应急管理相关法律规定了应急管理按照属地管理和分级管理的原则，对于跨域突发事件的处理只是原则性地规定了地方政府的角色和职责，并没有对区域间的协作做出明确的规定。因此，实践中各地协作经验不同，协作主体间的权、责缺乏明确规定和法律保障，应急协作缺乏硬性约束，具有临时性、随意性、短期性的特点。在地方政府间应急协作方面，法律主要针对单种灾害或危机事件，法律法规覆盖面单一，部门主义严重，部门间的合作主要是听从上级指挥，缺乏制度性安排。另外，由于法律法规对民间组织在应急管理中的责任没有明确界定，因此民间组织参与应急应对处于被动地位。实践中民间组织参与应急管理，要么是危机发生后的自发行动，与政府部门缺乏合作；要么是响应政府号召采取配合行动，具有临时性特征，缺乏法制规范，协作效果甚微，甚至会出现工作重叠、资源浪费、交通堵塞等志愿失灵现象。

(三)应急协作体制不完善，协作效率低

我国当前的应急管理受行政管理体制的直接影响，应急反应系统很少有针对突发事件的跨界性设计，具有明显的分割性和碎片化特征。从纵向上来看，地方政府应急管理层级以四级和三级为主，通过行政命令形成自上而下的应急决策方式和反应机制导致上级权力重心上移，而基层对上级因为过度依赖而缺乏主动性和创新能力。从横向上来看，存在着部门分割和条块分割，导致部门间、区域间难以形成协力。在我国现阶段应急管理中，其明显特点就是单灾种、部门型管理模式[2](P61)。不同类型的灾害和突发事件，归相应的部门管理，各部门之间规章制度、工作权限、工作方式各异，权力和责任划分模糊，条块不能有效融合，不利于灾害应对中信息、物资、人员的统一调度。在跨域特征明显的突发事件中，这种情况尤为突出。例如，南方暴风雪灾害事件和松花江污染事件就是典型例证。

(四)民间参与渠道缺乏，应急主体单一

政府凭借其掌握的资源和权力主导甚至垄断着公共政策过程。尽管我国民间组织近年来发展壮大，参与应急管理的迫切需求迅速增加，但是目前的应急管理体系重点依然是强调政府的主导地位。社会组织和民间力量参与应急管理的渠道不畅通，未能充分发挥其特有的优势与作用。应急预案的编制中政府机关闭门造车，开放性不足，对社会组织管理僵化，不利于社会组织应急管理能力的提升。不重视“外脑”的作用，不能充分发挥专家学者的作用。政府救援队伍与民间救援队伍缺乏联合应急演练，社会组织的自发行动与地方政府缺乏互动协调[3](P23)。区域之间、部门之间和主体之间的协作责任追究机制不健全，责任认定难度大，应急问责惩罚机制不完善，导致应急合作中出现相互依赖和推诿的现象，不利于协同效应的发挥。

四、推动我国地方政府应急管理协作创新的建议

在协作性公共管理视角下，推动我国地方政府应急管理创新，建立协作性应急管理模式，需要从提升政府应急管理的协作意识、完善法律法规、健全体制机制等方面对协作应急体系进行创新。

(一)摒除传统屏障，形成地方政府应急管理的协作共识

当今社会进入到越来越强调双赢的协作治理时期。政府应急管理首先需要从理念上打破传统的行政区行政治理理念，更加具有全局观念和整体观念，打破影响协作治理的体制障碍，建立区域治理理念和协作共赢的理念。无论是应急管理预案的编制、应急决策过程、事后补救阶段，都要强调地方政府、企业、个人等多元主体的共同参与，充分发挥各个主体的优势，加强协作主体间的沟通与交流，减少误会，通过合作沟通建立伙伴关系，达到共赢的目的。

其次要打破地区保护主义和区域壁垒，实现应急管理的区域资源优势互补，实现信息共享，建立多渠道、多领域、多元化的协作应急体系。要求政府主动有所作为，处理好政府与社会的关系，政府改变独断的工作作风，树立社会共治观念，从不擅长的领域中退出，通过教育、宣传等多种形式，塑造应急协作文化，提高民间组织的应急协作意识。处理好各级政府之间的关系，推动传统的自上而下的权力关系向上下互动的权力关系转变，完善应急状态下的政府绩效考核体系，充分调动应急管理中基层的主动性和创造性。

(二)完善法律法规，提升应急协作的制度化和程序化

借鉴美国、日本等国家通过立法的形式推动地方政府间协作的经验，对我国跨区域、跨部门应急管理协作进行顶层设计，通过地方政府间签署具有强制力的应急合作协议，建立常态化、制度化和组织化的区域应急管理协作框架。在此框架下确立具体行动战略，建立综合性应急救援协作队伍，加强应急队伍联合演练，推动非常态下主体间的有效协作。在强调中央统一协调和属地管理相结合的同时，以契约为保障，从法律、组织和技术层面推动区域应急管理协作的体系建设，使得跨部门、跨区域的应急协作有法可依，明确界定各主体在应急协作中的权责关系。

扩大应急系统的开放性，加强政府与社会组织的协作。加快推进社会组织参与应急管理的制度建设，并加强社会组织参与应急管理的配套制度建设，通过政府购买公共服务、公私部门伙伴关系等方式吸纳社会组织参与，明确协作应急中的内容、方式、程序，建立激励和利益补偿制度，完善责任追究和奖惩制度，通过统一的利益协调，提高应急协作的预期，调动应急协作的积极性和主动性，形成政府与社会协作应急的局面。

(三)健全应急协作机制，完善信息发布机制

设置权威性协调机构，完善联动应急机制。突发事件具有复杂性、紧急性、跨域性等特征，导致条块分割的应急管理体系效果不佳。解决这一问题有两个思路：一是增加大量专门机构和人员；二是在原有机构的基础上加强协调。前者由于行政成本过高而不具有可行性，因此有必要设置跨区域、专业性、权威性的管理机构作为管理中心，协调各方的利益争端，促进交流和沟通。结合我国大部制改革的推进，可以借鉴美国在中央政府层面成立专门的突发事件管理机构，机构的主要人员可以由政府职能部门代表、专家学者、民间组织代表组成，负责全国应急协调的规划部署和日常管理，整合各个职能部门的应急管理职能，并以各职能部门为依托，组建专业应急协作队伍，教育、培训基层应急组织，推动基层力量参与应急应对。鼓励民间组织成立专业性质的应急队伍，并通过行业协会等渠道在平等协商和自治的基础上建立权威性的组织，同时起到协调政府与社会组织的作用。

完善信息发布机制，促进信息共享。信息对于应急管理而言具有非常关键的作用，不仅是地方政府正确决策的前提，而且是社会组织和民众对突发事件反应的决定因素，更是推动应急协作的必要条件。而且，信息必须准确、及时、全面、客观，才能起到积极作用。我国《政府信息公开条例》对于应急管理信息的公开有着原则性的规定，但是细化不够，并且没有得到全面的真正的落实。所以必须加快完善《信息公开法》，推动电子政务的发展，利用政府网站、手机短信、新闻发布会等主流媒体拓展信息沟通渠道，正确引导微信、QQ群等新媒体和自媒体在应急管理中的作用，提高应急管理中信息公布的及时性、权威性和有效性。推动政府不同信息系统之间的对接和融合，通过门户网站实现全社会信息资源的共享。政府要主动与媒体发展良好合作关系，与媒体加强信息沟通，培训政府工作人员与媒体打交道的本领，提高新闻发言人的素质，充分发挥社会媒体在应急管理中的正面作用。

[1] 秦长江.协作性公共管理：理念、结构与过程[D].上海：上海交通大学,2012.

[2] 罗章,李韧.中日应急管理体制要素比较研究[J]．学术论坛，2010(9).

[3] 宁晓凤.我国地方政府自然灾害应急管理中的组织合作问题研究[D].重庆:重庆大学,2012.

(责任编辑：董红克)

LocalGovernmentEmergencyManagementInnovationinthePerspectiveofCollaborativePublicManagement

QIN Chang-jiang

(DepartmentofPublicAdministration,PartySchoolofHenanCommitteeofCPC,Zhengzhou450003,China)

Lack of comprehensive coordination skills in emergency management, the nature of the emergence, the rapid development of communication technology, the rapid growth of social members jointly determine the urgency to strengthen of the local government emergency collaboration innovation. Collaborative public management theory emphasizes the coordination of multiple governance bodies, abandoning the the command-chain control management style, more emphasis on communication, negotiation and cooperation. To create collaborative emergency management mode needs to improve collaboration consensus, to perfect legal laws and regulations, and to improve the systems and mechanisms and so on.

collaborative public management; local government; emergency management

2014-09-15

秦长江(1980—)，男，河南尉氏人，中共河南省委党校公共管理教研部讲师，博士。

C915

： A

： 1008—4444(2014)06—0028—04