○詹海斌

（湖北文理学院管理学院 湖北 襄阳 441053）

跨省级的区域性土地市场建设探讨
——以长三角区域为例

○詹海斌

（湖北文理学院管理学院 湖北 襄阳 441053）

本文从分析长三角地区目前区域土地资源利用中存在的问题入手，阐述建立跨省级的区域性城市土地市场协调管理机构的必要性，并且提出促进长三角区域土地市场发展的协调机构组织框架设想，旨在为促进长三角区域城市土地资源的集约利用和长三角地区社会经济的可持续发展提供参考。

区域性 土地市场 协调机制 长三角地区

一、引言

本文研究的长三角区域范围是指“小长三角”，包含上海、杭州、苏州、无锡、嘉兴、舟山、宁波、扬州、泰州、南京、镇江、常州、湖州、南通、绍兴和台州16个城市。长三角地区是目前中国人口密度最大，城镇分布密度最高、经济发展最具活力的地区。但同时该地区面临着人口、资源、环境、基础设施等方面的严重约束，其中尤以土地资源和环境容量最为突出。随着长三角区域经济一体化发展进程的加快，土地资源作为基本生产力要素之一和有限的稀缺资源，如何高效优化配置土地资源成为影响长三角地区社会经济可持续发展的重要因素。而我们知道，市场是配置资源的最有效方式，土地资源的配置也不例外，土地市场化水平的高低将严重影响土地资源的集约利用度。目前，国内专家学者对土地市场有着非常深入的研究，取得了丰硕的研究成果，但在我国区域经济一体化进程加快的新形势下，从区域视角研究土地市场一体化建设的研究成果还比较少。因此，建立长三角地区统一的土地市场一体化，就必须构建跨省级的区域协调管理机制，通过区域土地市场一体化建设来优化配置区域内有限的土地资源，促进长三角地区土地资源的集约利用，保障长三角地区社会经济的可持续发展。

二、长三角区域土地资源利用中存在的主要问题

目前长三角区域内各城市为了招商引资存在着恶性竞争，导致区域内土地资源利用的低效率与投资项目的重复建设，致使整个区域内土地资源得不到有效配置和集约利用。从长三角区域整体来看，由于长三角区域内各个城市间经济发展条件极为相似，从而导致区域内各城市经济发展过程中均以加工制造业为主，产业结构趋同现象严重，特别是苏南和浙北及其内部各县市之间的产业结构趋同现象更加突出，已经严重影响到这两大地区的社会经济发展。

虽然区域经济一体化发展促进了区域内16个城市在生产力资源优化配置方面的发展，但由于区域内一些城市隶属于不同的省级行政区，对于一些大型基础设施建设，如交通基础设施以及大型港口的建设，跨省级的城市间缺乏统一规划协调，导致大型基础设施的重复建设以及区域内基础设施建设的不衔接，例如区域内大型港口的重复建设容易导致区域内港口利用效率低下，从而导致区域内大量宝贵土地资源被粗放式利用。

区域经济的快速发展也带来了区域性生态环境的严重破坏，如果区域性生态环境得不到有效协调保护和治理，就会导致区域土地资源的严重破坏。例如，长三角区域内许多城市大量利用地下水，导致区域内许多城市出现地面沉降现象。同时长三角区域自古以来就是江南渔水之乡，但随着近年来经济的快速发展，区域内大量围湖造田、填海造地严重破坏了区域内的湿地资源。

基于以上原因，要使长三角区域内土地资源得到最优化配置，通过建立长三角地区区域性统一的城市土地市场来优化配置区域内的土地资源就显得意义重大，这就需要构建跨省级的区域统一的土地市场协调管理机制，发挥区域性统一土地市场在区域土地资源市场化配置的基础性作用。

三、区域性土地市场建设的统一协调组织机构

区域土地资源利用过程中存在问题，主要是由于各城市之间在经济发展过程中仅从本地区经济利益最大化考虑，区域内各城市之间在土地利用过程中缺乏有效协调管理，从而导致区域内有限的土地资源的浪费。对此，可采取土地资源的垂直管理模式，在区域层次上设置区域土地资源管理机构，其职能主要是解决区域内各城市之间土地利用过程中需要互相协调的问题，例如在区域交通基础设施一体化建设过程中各城市之间土地利用的相互协调，以及区域内土地资源的生态环境保护等有关单个城市不能单独解决的土地利用问题。另外，可以设置区域性土地资源管理机构，在中央与省级土地管理部门之间有一个过渡机构，可以解决由于我国幅员广阔，国土资源部对全国土地资源管理的事项太多，从而影响土地资源管理效率的问题。如当前国土资源部对土地利用的审批，由于全国需要审批用地的数量过大，导致全国各地的用地审批项目在审批环节需要耗费太长时间，影响合理用地项目的建设进度。

在目前我国土地资源管理的现状下，与土地相关的收益对各级地方政府发展当地经济来说其重要性可想而知。但土地资源作为一种重要的稀缺的生产力要素之一，对整个长三角区域经济的可持续发展同样具有战略意义。长三角区域经济的快速发展面临着严重的资源危机，而土地资源的稀缺就是长三角今后经济发展的一个重要瓶颈。借鉴国外有关区域性协调管理体制的成功经验，结合土地资源管理的国情及长三角区域的经济发展的现状，从建立长三角区域城市土地统一市场来优化配置区域土地资源的角度，本文提出长三角区域城市土地资源区域协调管理的组织形式的设想。

四、区域性土地市场建设的协调组织机构职能定位

长三角区域如果实行土地管理机构的中央直接垂直管理模式，必将有利于解决当前地方政府对土地市场过度干预的问题，发挥土地市场机制对土地资源的优化配置功能。同时设立的这种国务院—国土资源部—区域级—省级—市县级土地管理机构的垂直管理模式，对协调区域土地资源利用过程中存在的矛盾也将发挥重要作用。基于长三角区域各城市间由于缺乏协调而引发的土地资源利用存在的突出问题，区域性土地资源管理机构的主要职能包含以下几个方面。

1、区域土地利用规划部门

该部门主要负责区域土地利用总体规划的编制，应从整个长三角区域角度，按照长三角区域产业规划优化布局、各城市发展合理功能定位、区域内土地资源的自然属性及土地生态环境来编制长三角区域详细的土地利用总体规划。同时这种区域土地利用总体规划要通过中央授权立法的形式，严格保障其实施的权威性，对任何单位、个人以及政府机构违背区域土地利用总体规划的行为要采取严厉的有效制裁措施，并且对于规划的修改也要遵循严格的法律程序，确保其权威性和稳定性。

2、区域土地利用督察部门

当前我国在几大区域设立了国土资源督察局，用于对各地土地违法事件的监督。如果设立了区域性土地资源管理机构，可以考虑将当前的每个区域的国土资源督察局设置在区域性土地资源管理机构内部，作为其一个职能部门。这样的好处在于一方面更有利于及时充分地对土地违法事件进行信息收集，便于对土地利用违法事件进行及时处理，另一方面也有利于增加对违法用地事件处理的有效手段，解决当前区域性国土资源督察局对违法用地事件往往事后监督以及处罚手段比较单一的不利局面。

3、区域土地市场管理部门

在区域性土地资源管理机构内专门设置一个区域土地市场管理中心之类的职能部门，其主要职能是保障区域土地市场的市场机制在配置区域土地资源过程中发挥基础性作用，提高区域土地市场的运行效率，其主要工作是制定区域统一的土地市场交易法规以及协调解决区域内省级、市县级土地市场之间存在的有碍区域土地市场正常运行的不利因素。例如建立长三角地区城市土地市场交易中心，为长三角地区土地产权的交易提供统一的场所。可以在上海建立一个交易中心，然后在各地级市设立其办事处，长三角区域内所有国有土地产权交易活动都必须在此交易中心进行，并将所有的土地产权交易信息在长三角土地市场交易中心网站上公布，同时交易中心为产权主体办理相应的产权登记、变更和过户等手续。为保证长三角地区土地市场交易中心正常运行，必须制定相应的《土地市场交易法》，来保障土地市场的正常运行。

4、区域土地生态环境保护部门

长三角区域由于土地资源的过度利用造成土地生态环境的破坏，因此要加强区域内各城市之间土地生态环境的统一协调保护，考虑在区域性土地资源管理机构设置一个专门的土地生态环境保护部门，专门协调区域内各城市之间土地生态环境的保护与治理。由于土地利用具有很明显的外部性，所以其职能必须协调好区域内生态环境治理成本在各城市之间合理负担比例以及解决对区域土地生态环境破坏造成的损失在各城市之间进行合理补偿问题。

五、结束语

虽然我国土地使用制度改革取得了很大的进步，但市场对土地资源的配置所起的作用远远落后于社会主义市场经济所要求的市场配置资源的目标。因此，随着长三角经济的一体化发展，我们需要跨省级地构建长三角区域统一的土地市场交易平台以及区域土地资源生态环境治理合理补偿机制、跨省级的区域土地合作开发收益分配机制以及区域土地资源利用合理规划利用机制，来实现长三角区域整体土地资源的优化配置，提高区域土地资源的集约利用度，促进长三角区域社会经济的可持续发展。

[1]洪银兴、刘志彪：长江三角洲地区经济发展的模式和机制[M]．清华大学出版社，2003．

[2]刘志彪、郑江淮等：长三角经济增长的新引擎[M].中国人民大学出版社，2007.

[3]曲福田、吴郁玲：土地市场发育与土地利用集约度的理论与实证研究——以江苏省开发区为例[J].自然资源学报，2007（5）.

[4]高波：灰色土地市场的理论探析[J].管理世界，1993（1）.

[5]詹海斌：长江三角洲区域城市土地一体化研究[D].南京农业大学，2011.

[6]杨宏伟：地方保护主义成因的经济学分析[J].统计与决策，2007（22）.

（注：基金项目：1、湖北省教育厅人文社科研究青年基金项目：襄阳市经济开发区工业用地集约利用与动态评价研究（项目编号：2012Q 214）；2、鄂北区域发展研究中心项目：南水北调中线工程土地上房屋及附着物拆迁补偿评估 （项目编号：2013JDY011）；3、湖北省科研创新团队经费资助项目（湖北文理学院）：汉江流域资源环境与区域发展（项目编号：T201314）；4、国土资源部公益性行业科研专项经费项目：长江三角洲地区土地宏观调控决策支持关键技术研究与示范（201111011）。）

刘冰冰）