○ 江惠娟

自20世纪80年代国务院发文允许地方政府和部门收费以来，行政收费的数量迅速增长，同时也出现了“乱收费”的现象。而行政“乱收费”问题的源头在于行政收费设定权的混乱，具体表现为：一是行政收费设定主体众多、层级较低；二是设定主体之间权限划分不清。究其原因主要是我国目前缺乏对行政收费设定权的统一规定，而且财政供给的不足以及设定主体内部的利益驱动，也促使政府“按需设费”。为使行政收费设定权步入法治化的轨道，我国应尽快制定《行政收费法》，对行政收费设定权进行统一规范，进而明确行政收费设定权的主体及其权限范围。

一、行政收费设定权概述

（一）行政收费设定权内涵界定

界定行政收费设定权这一概念的前提是先界定“行政收费”和“设定权”这两个概念。目前，我国学术界对行政收费的界定仍然存在一定争议。通常认为，行政收费是指行政主体或受行政主体委托的公务主体，对在国家行政活动中特定受益人的特定受益，依法强制收取相应对价的一种具体行政行为[1]。而“设定”一词最早作为法律术语，出现于1996年制定的《行政处罚法》中。有学者认为，设定权包括创设权和规定权两个方面。创设权是指在没有上位法规定的情况下自行规范某个事项的权力，规定权则受已有法律规范的限制，是在不超出上位法所确定的范围、条件标准等的前提下，作出进一步具体规定的权力[2]。另一种观点则认为，所谓设定权是指在相关方面作创制性的规定，而为贯彻实施更高层次规范性法律文件的需要，作实施性或执行性的具体化规定，是行政职权的固有内容和重要表现，与设定权属于完全不同的两个范畴，不能等而视之[3]。从《行政处罚法》和《行政许可法》中关于设定权的规定可知，这两部法中对于“设定”和“具体规定”是作了明确区分的，而且设定一项行政收费意味着建立了一种新的法律权利义务关系，具有从无到有的属性，因此，“设定权”应该仅指“创设权”，而不包括“规定权”。综上所述，可以得知，行政收费设定权即行政收费创设权，是指国家有权机关根据法定权限、程序及实际需要，创制在特定领域针对特定受益主体收取行政收费项目的权力。

（二）我国行政收费设定权的现状

近年来，我国国务院及国务院各部门陆续发布了一系列规范性文件对行政“乱收费”的问题进行大规模整顿，如继2013年6月份取消和免征33项中央级行政事业性收费后，2013年10月24日，财政部和国家发展改革委员会再次发布通知取消314项省级行政事业性收费[4]。然而，行政收费的混乱起源于行政收费设定权的杂乱无章，因此治理“乱收费”问题应从规范行政收费设定权入手。目前我国行政收费设定权的具体现状如下。

1.立法机关通过立法设定收费项目

其一，全国人大及其常委会通过制定法律设定收费项目。这样的法律非常少，而且通常只是作原则性规定，其中有的会授权国务院或国务院有关部门制定具体收费办法和标准，如《中华人民共和国水污染防治法》第44条规定：“城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定。”有的则既没有规定收费标准，也没有授权有关机关制定具体收费办法，如《中华人民共和国矿产资源法》第5条规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”其二，在法律没有规定的情况下，国务院通过制定行政法规设定收费项目。如国务院颁布的《征信业管理条例》第31条规定：“金融信用信息基础数据库运行机构可以按照补偿成本原则收取查询服务费用，收费标准由国务院价格主管部门规定。”其三，在法律、行政法规没有规定的情况下，省级人大及其常委会和较大的市的人大及其常委会通过制定地方性法规设定收费项目。如上海市人大常委会发布的《上海市养犬管理条例》第20条规定：“养犬人应当承担犬只狂犬病免疫、电子标识、相关证件和管理服务费用。”其四，在法律法规没有任何规定时，由国务院各部门和地方政府制定规章来设定收费项目，如国家无线电管理委员会、国家发展改革委员会和财政部联合发布的《无线电管理收费规定》设定了无线电管理收费项目。其五，法律、法规、规章都没有规定行政收费时，规章以下的其他规范性文件设立行政收费项目。这些规范性文件数量庞大，据有关部门的一项初步统计显示，截至2007年7月，全国涉及行政收费法律文件总共约7600件。而严格意义上的法律只有30多件，行政法规规章有400件左右。余下的7100多件，都是被俗称为“红头文件”的部门和地方规范性文件[5]。

2.有权部门通过行政审批设定收费项目

通过行政审批设定行政收费，是我国当前最广泛采用的一种收费设定方式。根据财政部、国家发展改革委发布的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》第4条，可知我国收费项目实行中央和省两级审批制度，由国务院和省、自治区、直辖市人民政府（以下简称省级政府）及其财政、价格主管部门按照国家规定权限审批管理收费项目，其他国家机关、事业单位、社会团体，以及省级以下（包括计划单列市和副省级城市）人民政府，均无权审批收费项目。具体可以分为三种情况：第一，国务院审批重要收费项目，如在全国范围内实施的资源类收费、公共事业类收费或者对国民经济和社会发展具有较大影响的其他收费；第二，财政部、国家发展改革委联合审批，如在全国范围内实施的考试收费、证照收费、检验检测收费等；第三，省级人民政府审批及省级财政部门、价格主管部门联合审批。

二、我国行政收费设定权存在的问题及成因分析

（一）行政收费设定权存在的问题

1.行政收费设定主体众多，层级较低

从我国行政收费设定权现状可知，由于我国立法对行政收费缺乏统一规定，法律没有禁止省级以下政府设立行政收费项目和标准，因此，在我国拥有行政收费设定权的主体既包括中央国家权力机关和行政机关，也包括地方国家权力机关和行政机关。具体是指：全国人民代表大会及其常委会、国务院、国务院各部委、地方各级人民代表大会及其常委会、省级人民政府、较大的市的人民政府及其职能部门。表现在规范性文件方面，即法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章，及规章以外的其他规范性文件均可设定行政收费项目。由此可见我国行政收费的设定主体很多，再加上政府机构林立，部门职能交叉，便造成针对一个领域不同部门设立一项甚至数项收费项目的混乱局面。此外，大量行政收费项目是由国务院各部委和地方政府及其部门制定的规范性文件设立的，这些设定主体的层级较低，其更倾向于追求自己部门的利益而积极设定各种行政收费项目。根据《2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》显示，截至2011年底，全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目共计228项。但在现实中由各级地方政府自行设定的收费项目却难以统计，除了管理费、证照费、登记费、注册费、手续费等常见的收费项目外，还有令人瞠目结舌的各种名头如节日摆花费、亮灯费、禁烟牌费、驱赶叫花子费等[6]。

2．设定主体之间权限划分不清

目前我国对于行政收费设定权的规定主要散见于国务院各部门制定的部门规章和国务院的决定，如1991年国家物价局、财政部发布的《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》、1996年国务院发布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》。从总体上看，这些法律文件零乱、分散且缺乏统一性，也没有明确划分各个行政收费设定主体之间的权限范围。现实中部分法律在设定收费项目同时授权别的机关作出具体规定时，有的授权国务院，有的授权国务院行政主管部门或会同财政、物价部门，有的授权省、自治区、直辖市人民政府等。这便造成设定主体之间权限范围的相互交织，容易引起各个收费依据之间的矛盾和冲突，使得越权立项现象频繁出现。具体表现在三个方面，一是上位法无规定的情况下，下位法随意设定收费项目，如在《民用航空法》没有设定机场建设费的前提下，《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》这一规范性文件设定机场建设费；二是上位法有规定的情况下，下位法将收费范围扩大。如国家教育委员会、国家发改委和财政部联合发布的《高等学校收费管理暂行办法》规定高等学校只能收取学费和住宿费，而湖南省物价局、财政厅发布的《湖南省普通大中专学校短期培训收费管理办法》就扩大为学校可以收取短期培训费；三是无权机关违法设定行政收费标准。如《水污染防治法》第44条规定“城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定”。实际上，城市污水处理费的具体办法却是由国务院各部委参照财政部发布的《关于淮河流域城市污水处理收费试点有关问题的通知》规定的[7]。

（二）行政收费设定权混乱的成因分析

1.缺乏对收费设定权的统一规定

上世纪80年代改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入，中央政府开始通过放利让权来打破旧有计划经济体制，刺激地方政府和各经济主管部门发展经济。由于当时我国经济基础薄弱，经济结构严重失调，为了解决政府机关财政困难，自1984年起，国务院相继颁布允许少数地方政府和部门收费的法律文件。在放利让权式改革的促进下，从中央到地方各级政府都开始通过颁布规范性文件来设定收费项目，进而满足其财政需求。然而，在这整个改革进程中我国始终没有一部专门的《行政收费法》来对行政收费设定权进行规范，对哪些哪级部门是否可以设定收费项目进行统一合理的划分。虽然从80年代中后期开始，国家逐渐意识到行政收费中存在的问题，并主要利用中共中央、国务院或财政部与国家发改委等发布的政策性文件或规章来加以规范，但是由于这些规范性文件法律位阶不高，缺乏统一性、全面性、稳定性以及有效的约束力，使得“乱收费”的治理陷入了“膨胀—治理—再膨胀”的循环怪圈。

2.财政供给不足，导致政府“按需设费”

我国近10年来行政收费扩张的客观原因，是政府利用行政收费来弥补实际上的财政拨款不足[8]。自1994年我国税制改革及分税制推出，地方没有了任何税收立法权，然而随着我国经济的迅猛发展，政府现代社会行政事务的增加，地方政府承担的职责不断扩大，机构内部人员编制也不断扩充，财政支出特别是行政管理费用巨大，但财政收入并没有相应地增加，每年的财政往往不能覆盖到各个角落。同时，由于预算管理的不科学，导致地方政府和部门的预算内资金短缺，不能满足地方政府和部门在改革过程中扩大职能以及提高地方公共服务水平的资金需要，如政府拿不出足够的建设基金来改善落后、拥挤的道路交通等基础设施，从而阻碍了经济的良好发展。因此，为了弥补经费的不足，很多地方政府和部门争相设定行政收费项目来补充财政收入，这便造成了我国行政收费设定主体过多且层级低下的混乱现象。

3.行政收费设定主体利益驱动

目前，行政收费作为非税收收入尚未被正式纳入我国政府财政预算体系之中，各主管部门在收费资金的使用上自收自支，因此，行政收费在实际中成为了这些部门“小金库”的主要来源。另外，由于我国政府、官员的考核标准实行的是“财政任务”的指标式考核，从中央到地方，各级政府利益、各个部门利益以及公务员利益都与行政收费的收入直接挂钩。所以，很多行政收费设定主体作为收费资金的直接使用者，为了获得这些自身的利益，有的想方设法尽可能地设立行政收费项目、扩大行政收费范围，使得越权立项、滥用职权的现象屡见不鲜。2012年审计署对54个县2011年实现的财政收入进行审计，结果显示实现的财政收入中非税收入占 60.45%，占比超过税收收入20.90个百分点，而不正当的行政收费成为了“公共权力‘经济化’和‘私有化’”的典型代表[9]。

三、我国行政收费设定权法治化的路径选择

（一）规范行政收费设定权的必要性

《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。”即我国宪法保护公民合法的私有财产权。而行政收费是行政主体利用其公共权力对相对人财产的征收，行政收费的设定实质上就是对相对人财产权利的剥夺或限制，行政收费设定权行使得杂乱无章则反映了国家对公民财产权的漠视及国家对公民财产权保护制度的脆弱。在现代社会，政府作为行使公共权力的组织，其根本目的在于维护社会的公共秩序，保障公共利益，现代行政权同时也是一种兼具管理公共事务和提供公共服务的权力[10]。因此，规范行政主体行使行政收费设定权可以从源头上治理乱收费的行为，进而防范政府行政权对公民财产权的任意侵害，体现其公共服务的本质。

另外，英国法学家韦德曾说过：“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”[11]对行政权的控制是行政法治原则的基本内容和价值取向，行政收费作为一项与相对人财产权利密切相关的行政行为，自然应当奉行行政法治原则。可知依法行政的前提就是有法可依，然而纵观我国行政收费历程，从行政主体设定行政收费项目之日起到中央政府着手治理乱收费，近30年间，对于行政收费的规范仍然只是大量的法律层级较低的规范性文件，没有一部统一的法律可以依据，不符合行政法治原则的基本要求，因此，规范行政收费设定权是我国依法行政的基础，同时也是保证行政收费行为在法律框架范围内正常运行的前提。

（二）行政收费设定权法治化的路径分析

行政收费是对公民私人财产权的剥夺，是关乎国计民生的重要项目，民贫则国乱，民富则国治，因此，行政收费设定权法治化对于我国依法治国，保障人权，建设社会主义法治政府意义重大。具体可以从以下四方面入手。

1.制定《行政收费法》，对行政收费设定权进行统一规范

我国行政收费设定权之所以存在主体众多、权限不清的诸多问题，主要原因在于行政收费法制化程度不高，缺乏统一规范。早在2006年1月，全国人大已将《行政收费法》列入立法规划，而时至今日该法仍未出台。2013年3月7日，在全国政协十二届一次会议第二次全体会议上，民建中央副主席、上海市主委、上海市政协副主席周汉民呼吁尽快出台《行政收费法》以规范行政收费行为，再次将制定《行政收费法》提到日程上来。尤其是目前我国正在建设法治政府、服务政府和责任政府，因此，制定统一的收费规范来保护公民的财产权利已势在必行。另外，在制定《行政收费法》时可以参考《行政处罚法》和《行政许可法》中对行政处罚设定权、行政许可设定权的规定，对行政收费设定权的主体及其权限范围作出明确具体的规定。

2.按照《立法法》的规定确定行政收费设定权主体

我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：……（六）对非国有财产的征收……”，第9条规定：“本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。”而行政收费行为在本质上是对相对人财产的剥夺，是对非国有财产的征收，故设定行政收费属于《立法法》规定的法律保留事项。因此，行政收费设定权的主体只有两个：一是全国人大及其常委会，其可以通过制定法律设定任何行政收费项目；二是国务院，只有在对某项行政收费尚未制定法律，而实际又需要设定该行政收费时，国务院才能被授权制定行政法规来设定收费项目。此外，至于国务院各部门、地方各级人民代表大会及其常委会、地方政府及其各部门，这些行政主体均无权设定行政收费项目，即国务院部门规章、地方性法规、地方政府规章及规章以下的规范性文件都不能设定行政收费项目。

3.明确设定主体的权限范围

行政收费设定主体的权限范围，是指在何种情况下、何种事项上可以设定行政收费。由于行政收费与公民的财产权密切相关，这就要求行政收费的设定权行使必须符合合理性原则，即设立行政收费的动因必须是维护公共利益、符合行政目的，而且要充分考虑相关因素，不仅要有利于行政管理，而且要与行政相对人的承受能力相适应，做到“取之有度”。具体到各行政收费设定权主体上是，第一，全国人大及其常委会制定的法律可以设定一切行政收费；第二，国务院制定的行政法规可以设定法律尚未设定的，而又需要设定的行政收费，并且对法律已经设定的收费事项，可以作出具体规定；第三，地方性法规、规章以及规章以下规范性文件不能设定行政收费，但对法律、行政法规已经设定的收费事项，可以根据本部门、本地区情况在法律、行政法规规定的范围与幅度内作出具体规定，而且要遵循下位法不能违反上位法的原则。

4.行使行政收费设定权需遵循公开原则

遵循公开原则即法律、行政法规在创设行政收费项目时应遵循公开程序。主要表现在两个方面，第一，设定行政收费项目时应向社会公开，加强公众参与立法过程。我国《立法法》第34条、第58条规定，在制定法律、行政法规过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。而设定行政收费项目关乎公民财产权的切身利益，因此，设定行政收费的听证制度非常必要，这样做既充分尊重和保护了公民的财产权，又降低了行政收费权实际运用和行使的阻力及成本。第二，完善收费决策公告制度，即设定行政收费的法律、法规形成之后，立法机关应将法律文本及行政收费目的、收费依据、可能涉及的利害关系人的范围、内容等经足以为公众知晓的方式公开。如果以并不为公众所知悉的文件规定为依据收取费用，是违反政府公开原则的，也是对公民财产权的一种侵害。

[1]王成栋、葛波蔚、满学惠：《行政收费的法治进路——对中国现行法律涉及收费规范的整理及分析》，《行政法学研究》2002年第3期。

[2]禹政敏、马超：《论严格限制行政许可的设定权》，《辽宁行政学院学报》2004年第1期。

[3]胡锦光：《关于行政处罚设定权的几个问题》，《中国工商管理研究》1996年第6期。

[4]人民网财经频道：财政部11月1日取消314项省级行政事业性收费.[EB/OL].

http://finance.people.com.cn/n/2013/1024/c1004-23316866.html.2013年10月24日.

[5]黄庆畅：《行政收费法：缘何千呼万唤不出来》，《人民日报》2007年11月14日。

[6]江利红：《依法规范行政收费权力系列谈之一：亟待规范的收费权力》，《中国纪检监察报》2013年3月27日。

[7]沈福俊：《不合理的行政收费应当彻底革除》，《法学》2008年第9期。

[8]罗杰：《行政行为法典型案例》，中国人民大学出版社2003年版，第84页。

[9]李启东：《十堰取消1010个行政收费项目》，《湖北日报》2003年12月21日。

[10]沈福俊、邹荣：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社、上海人民出版社2007年版，第67页。

[11][英]威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。