刘凤彩

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

国库现金管理是指遵循安全性、流动性、收益性相结合的原则，以维持合理的库存水平为目标，运用适当的方式对国库现金余额进行有效调节的行为。在当前大力推进财政国库管理制度改革的宏观背景下，国库现金管理已经成为现代国库管理的核心，借鉴西方国家国库现金管理的成功经验，积极探索我国国库现金管理模式，已经是亟待解决的问题。

一、我国国库现金管理的回顾与思考

我国国库现金管理工作起步较晚，是在传统计划经济向社会主义市场经济转型过程中，伴随着政府财政职能的转变，国库集中收付制度的改革，于2000年开始研究启动。

（一）中央国库现金管理操作开展情况

2011年3月，财政部和中国人民银行联合发布了《财政国库改革试点方案》，提出了建立国库单一账户体系，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。2002年财政部与中国人民银行联合发布《国库存款计付利息管理暂行办法》，规定从2003年1月1日起，对国库存款按中国人民银行规定的单位活期存款利率计付利息。2004年8月20日，财政部以混合式招标方式提前兑付三期记账式国债，是财政部首次以市场化方式赎回国债，被认为是中央国库现金管理的初步尝试。2005年2月，国务院正式批准由财政部会同中国人民银行开展中央国库现金管理。2006年6月和9月，财政部、人民银行颁布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》两个指导性文件，初步建立了货币政策调控与国库资金管理相协调的国库现金管理制度框架。同年12月6日，中国人民银行采取单一价格招标方式实施了第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作，此次操作的总金额为200亿元，期限为3个月。我国国库现金管理工作从此真正意义上拉开序幕。

（二）地方国库现金管理开展情况

目前，我国国库现金管理还只是停留在中央，大部分省份尚未实施正式的国库现金管理，仅有少数几个省份的地方财政部门将存放在商业银行的预算外资金进行非公开的投资运作。根据地方国库运转的现状，实施地方国库现金管理尚存在以下几个方面的难点：一是地方预算编制与执行的不合理因素影响国库现金管理的准确性；二是我国政府尤其是地方政府的收入规范度有待提高；三是我国地方政府具有投机冲动，易于发生借现金管理之名行投机等问题；四是我国地方政府风险管控能力不强；五是我国地方政府开展国库现金管理的基础设施还非常薄弱。

（三）我国国库现金管理问题的分析

我国国库现金管理在多方面的共同努力下，从开始发展到现在取得了一定的进展。一是初步建立了中央国库现金管理制度。二是开发完成了中央国库现金管理招投标系统和业务系统并相继投入使用。三是努力促进国库定期存款操作常规化。四是初步建立了中央国库现金管理风险防范框架。五是加强国库现金管理与货币政策的协调配合。

总体看，近年来中央国库现金管理稳步发展，成绩是显著的，但也存在一些重要的问题需要解决。一是操作方式单一，主要是定期存款。主要采取非市场手段进行买回操作。二是中央现金库款规模较高。2006—2011年中央现金库存最高达到14，000亿元，最低也有4000亿元，大部分时间处于8000亿元以上的高位。三是中央现金库款波动较大。中央国库现金管理对降低现金库款规模，减少现金库款波动的基本目标并没有有效的实现。四是地方国库开展现金管理心情急迫，但地方国库现金管理制度办法迟迟未能出台。

导致以上问题的主要原因是什么？一是国库管理主体的问题。目前政府有关部门对国库现金管理主体仍然有较大的分歧，导致一些规章制度采取了回避主体的处理方式。现在有的观点认为国库现金管理的主体应该是财政部门，因为财政支配着国库资金的使用。有点观点认为人民银行应该是国库现金管理的主体，因为人民银行经理国库，可以发挥中央银行的专业特长，有助于协调财政政策和货币政策，也有助于财政部门更好的改善预算管理，充分发挥财政优化财政收入分配，支持地方经济发展的重要作用。但在实践中，财政部门与人们银行仍都未放弃管理主体的权力。二是国库现金管理的属性问题。有的观点认为国库现金管理是财务管理活动，是政府以市场主体身份从事的微观活动。有的观点认为国库现金管理对货币政策有重大影响，是宏观的活动。这些观点的分歧直接影响国库现金管理的制度、政策、办法等的制定与完善，也影响政府有关部门的沟通协调机制作用的发挥，从而制约着中央银行现金管理健康发展，同时也是地方国库现金管理发展的障碍。

二、西方国家国库现金管理问题研究

（一）美国：两级存款控制模式

1.开设两级存款账户，进行市场化操作。美国将财政存款余额分别存放在联邦储备银行开设的统一基金账户和在商业银行开设的具有完全担保的特殊银行账户“税收与贷款账户”，并对现金余额进行市场化操作。其中，联邦储备银行作为中央银行，根据财政部指令进行国库现金管理操作，属于中央银行直接操作模式。

2.定期发行短期债券，获取投资收益。国库现金管理目标主要是通过商业银行存款、发行短期国债、买回长期国债来实现。通常短期债券是定期发行的，季度内每次发行的额度大致相同，以便使投资者形成稳定的预期和投资决策；而根据季度国库收支预测决定的季度之间每次发行额却不同。

（二）英国：市场管理控制模式

1.进入金融市场进行短期货币借贷。为保证国库余额的相对稳定，英国通过货币市场来调节国库余额的变动。具体做法是：英国财政部在保留2亿英镑在英格兰银行后，其余资金在货币市场上从事国债、优秀企业债券的现券买卖和回购等短期投资活动。当中央银行账户日终余额低于2亿英镑时，卖出或回购所持有的优质金融工具，筹集国库所需资金；当中央银行日终余额高于2亿英镑时，则买入或回售优质金融工具，以赚取利息收入。

2.设置账户情况。英国的国库现金管理以国库单一账户制度为基础，单一账户体系下设统一基金账户、借贷资金账户、债务管理账户三个账户。财政资金的收纳拨付通过统一基金账户和借贷资金账户完成，资金余缺在这两个账户之间调节。当借贷资金账户的自己缺口无法补足时，由债务管理账户进行弥补，每日日终，所有账户的资金盈余转入债务管理账户，并在保持5亿英镑的基础上，由债务管理局进行市场化运作，提高资金使用效率。

（三）意大利：停止支付强制控制模式

1.控制国库资金余额。意大利建立了彻底的国库单一账户，中央银行可以每天或者更及时的掌握政府现金余额，通过利用定期收集的信息建立参考数据和采用一些如现金流动分析技术等手段，使国库能每天或更及时的进行高水平的、可靠的现金流动预测，并将现金余额的变换趋势与现金流动的预测情况对比，调查变化的主要原因，以此建立短期现金流动预测机制，从而指导库底资金的合理运作。

2.注重对资金的预测和分析。意大利现金管理人员根据对现金流的预测结果，综合运用短期国债、替换和买回、央行存款等工具，通过在金融市场中积极运作，以达到更好平滑国库现金余额的目标，操作的主动性强、灵活多样。

三、国际经验对我国建立国库现金管理模式的启示

（一）利用国库现金余额追求更高社会效益

国库现金余额的利用不仅限于保值增值，也可以体现其公共属性，追求更高的社会效益。如美国伊利诺伊州的国库现金管理，除了投资债券市场外，根据本级库款余额情况通过商业银行机构实施了一些支持促进当地经济发展的项目。

（二）合理调整运作方式

国库现金管理应当坚持市场化原则，充分发挥资金供求决定利率机制的作用，做好与货币政策的协调配合。首先根据对国库资金的动态分析确定国库库存资金的最低限度和常规库存量控制目标，当高于或低于最低限度的界限时，就可以通过在商业银行账户存款和进入货币市场运作的方式来平衡,然后确定具体的操作方式。

（三）完善国库单一账户制度及相关配套措施

从美国、英国、意大利等国家的经验看，健全和完善国库单一账户制度是开展国库现金管理的基本制度前提。一是要进一步改革预算编制方法，细化部门预算，加强对国库资金余额和结构的数据分析，积极探索把国库现金数量调控到较均衡状态的手段和方式，将大类支出部门分解到具体的开支项目。二是应制定和完善相关的法律制度和管理办法，放宽国库资金投融资渠道，在保证财政资金安全性的同时，提高财政资金的运行效率。三根据国库单一账户制度运行要求，加快国库资金收支的电子建设步伐，促使财政资金的高效运转。

（四）研究建立现金管理的专门机构

实施现金管理比较成熟的市场化国家，一般都设立专门机构负责现金管理。如美国在财政部设立了债务管理办公室和现金管理办公室。英国设立了债务管理办公室，隶属财政部（为独立机构），同时负责债务管理和现金管理。意大利在财政部内设一个部门，负责国库现金管理。各国的国库现金管理执行机构具体部门有所不同，但工作内容都是大同小异，即为了充分利用好国库闲置资金，需要认真做好国库现金流控制和国库现金流量预测工作。