罗曼

（广东培正学院， 广东 广州 510830）

我国学前教育办学体制的改革研究及其政策建议

罗曼

（广东培正学院， 广东 广州 510830）

学前教育办学体制改革是学前教育事业发展的重点和关键，本文从历史的角度分析学前教育各阶段办学体制特征，审视新阶段办学体制存在的问题，给出政策建议，希望对学前教育改革与发展起到一定的指引作用.

学前教育；办学体制改革；政策建议

改革开放30多年以来，我国教育改革不断取得进展，学前教育办学体制也随着教育改革得到不断深化.总体而言，党和国家政府倡导的“多元办学”的方针没有变，调动社会、私人办园的积极性的理念没有变.但在不同阶段又呈现出不同的发展状态和基本特征.

1 改革开放以来我国学前教育办学体制特征

1.1 公办园为主体的办园格局（1979-1992）

新中国成立之初，国家和政府大力发展幼儿园、托儿所，随后的文化大革命使得学前教育事业停步不前.1978年开始，国家的各项事业重入正轨，学前教育事业发展逐步规范化，国家办园和社会力量办园相结合，使得幼儿园数量大幅度增加.

总体来说，国家通过三种形式对学前教育给予一定的财政支持：一是政府、部队、事业单位.按照中央规定的人员编制和供给标准对其开支，列支在政府和事业单位的经费中；二是企业，用给企业“合理留利”的方式，给企业留下等于某一社会平均利润率的计划利润；三是对城镇街道和农村大队，采取集体兴办的方式，保教人员的待遇相当于同等劳动力的报酬.第一、二种形式的幼儿园数量占多数，因此，可以说政府对学前教育的投资占主导地位，学前教育办园格局呈现出“公办园为主导”的模式.

1.2 集体办园突出的多元格局（1993-2003）

1993年后，社会主义市场经济体制确立，现代企业制度要求企业剥离社会职能，财税制度改革打破了“企业留利”办学前教育的局面.企业附属的学前教育机构随着体制的改变而数量下滑，许多企业减少或停止对学前教育的投入，各种企事业单位办园纷纷转制，社会力量举办的学前教育机构比例逐渐增大.办园形式多样化，包括：正规教育形式的地方政府教育部门办园、有条件的企事业单位办园、社会团体办园、街道居委社区办园、农村乡镇村委办园、个人办园，以及非正规教育形式的幼儿活动站、计时制幼儿班等等.其中，以有条件的企事业单位办园、社会团体办园、街道居委社区办园、农村乡镇村委办园等集体形式的办园占多数，“集体办园突出的多元格局”成为这一时期的显著特征.

据有关资料显示，到 2000年，全国各类型幼儿园中集体办园数量为 80722所，所占比例最大，达到 46%；其次为民办园，园所数量为 44317所，占 25%；再次为教育部门办园，数量为 35219所，占 20%；其他部门办园数量最少，为15578所，占 9%.

1.3 民办园为主体的多元格局（2004年至今）

到 2002年，企业已经从办园中逐渐撤出，街道和村社集体经济的逐步瓦解，使得集体办园也缺乏明确的投资来源，大多数变成依靠收费维持的机构.这样政府投入的学前教育体系就仅剩政府、事业单位、部队等依靠财政举办的幼儿园.公办园的减少，给了私人办园良好的发展空间，政策的引导使得民办园的数目激增，并成为这一时期的主体.

据有关资料显示，2003年至 2011年期间，全国幼儿园总数 2003年为 11.64万所，2011年增加至 16.68万所，幼儿园总数呈上升态势，增幅为 43.3%；民办园总数 2003年为5.55万所，2011年增加至 11.54万所，民办园总数呈上升态势，增幅为 107.9%；公办园总数 2003年为 6.09万所，2011年减少至 5.14万所，总体呈下浮趋势，减幅为 15.6%.民办园占全国幼儿园总数的比例逐年上升，由 2003年的 47.7%上升至 2011年的 69.2%，且从 2004年开始全国民办园总数已经超过公办园总数，占主体地位.

2 我国学前教育办学体制改革问题

改革开放初期，为了扩大学前教育资源，国家大力支持鼓励企事业单位办幼儿园，很多企事业单位只是象征性的收取一定的儿童保教费，幼儿园具有很强的福利性.随着市场经济的建立，许多企事业单位减少对附属幼儿园的投入，幼儿园面临转制、给私人承办的命运；大量公办园转制成为民办园，也在这种势态发展下，学前教育办学格局发生了巨大变化，办学体制改革问题重重.

2.1 产权问题

计划经济体制下，学校的举办者、管理者、经营者比较单一，政府是办学的主体，而办学体制改革后，举办者、管理者、经营者变得多元化，产生了各种类型的教育模式，如：个人举办、企业举办、股份制办学、教育集团办学、转制学校、公办名校办民校等.使得学校的教育资产多元化，国有教育资产、承办者投入的资产和学校办幼儿园过程中积累的资产成为幼儿园资产的三大形式，这些资产必须分类建账，但如何捋清资产，科学管理，还需要进一步的探索.事实上，每种办学教育模式又会在其自身发展中遇到不同性质的产权问题，所以理清产权，做好产权登记是学前教育事业发展规范化、制度化的前提.

2.2 师资问题

师资问题是学前教育办学体制改革中的显著问题.学前教育市场化使得许多学校公办教师只是保留名号，并未享受到相应待遇，甚至出现在职待遇低于退休后待遇的不正常现象.大多数幼儿园自主盈亏，自付教师工资，教师待遇普遍较低，而其工作劳动强度大，缺乏相应的教师编制和社保，工作积极性难免不高，这也直接导致幼儿园优秀人才外流，师资素养普遍偏低.

2.3 管理问题

学前教育办学体制改革过程中，民办园大量兴起，但缺乏相应的自治管理组织对行业内的共性问题、棘手问题提出解决方案.学前教育的管理体制为“‘地方负责，分级管理’和有关部门分工负责的原则”，但是由于地方政府对学前教育的重视度不足，很长时间内缺乏统一的领导部门管理学前教育事务.后期办学体制多元化，民办学前教育机构大量涌现，政府缺乏管理经验，对民办学前教育机构的管理存在各管理部门权责不清、管理依据不明等问题，出现多头审批、多头处理，或无人审批无人处理的尴尬境地，大量非法民办学校存在，幼儿园安全问题频频出现，师生权益得不到有效地保障.

2.4 政府责任问题

政府对学前教育的重要性和必要性在很长一段时间内认识不足.各级政府对学前教育的职能划分不明，将学前教育推入市场，却没有很好地起到弥补“市场机制不足”的作用.少量的教育经费都投入到了公办园上，大部分民办园很少或几乎没有得到政府的财政支持，幼儿园靠较低的收费维持低水平的运营，幼儿园硬件设施差，教师工资低，很难有足够的资金去聘请优秀教师，很多教师没有幼儿教师资格证就直接上岗，教师流动性大、素质差.财政教育经费投入不足、投入不均是财政投入的症结.

3 我国学前教育办学体制改革建议

3.1 明晰产权、明确学前教育机构法人地位

要理顺产权关系，确立学校独立法人地位，避免政事不分、多头管理、学前教育机构无法负责任的状况.要建立和完善法人治理结构，明确股东、董事会和经营层各自的责任、权利和利益，并形成分权制衡的体系，力求组织结构合理化，真正发挥董事会的作用.

要建立健全代理人机制，正确处理学校产权和学校管理关系.很多学前教育机构的所有者和经营者并不相同，即使纯粹的公办园也存在代理人机制.要对代理人的行为进行监督和约束，防止代理成本过高或代理人成本收益过低. 3.2 完善机制，确保幼儿教师地位和待遇

3.2.1 制定幼师管理制度

完善幼师的入职、培训、晋升、流动、考核等管理.明确幼师的入职资格和学历标准，新招聘的幼师须有教师资格证，并实行幼师注册登记制度.加快核定地区公办园教职工编制，切实配齐各类人员；民办园根据办园规模，参照公办园教职工编制标准足额配备人员.将幼师继续教育纳入中小学教师继续教育培训体系，通过财政分层次补助的形式，激励和支持幼师提升学历和专业技术职称；加强公办园和普惠性幼儿园幼师的有序流动，提高幼儿园整体的教学和管理水平.

3.2.2 制定幼师待遇保障制度

制定适合区域经济发展水平的幼儿园收费标准、中小学教师工资标准等，制定公办园和普惠性幼儿园幼师工资待遇标准，制定非普惠性民办园幼师工资待遇的指导意见，按照幼师专业技术职称合理确定各层次的最低工资标准.使各种类型教师的工资待遇都得到普遍的提高.

3.3 明确政府定位

3.3.1 提供改革遵循的制度和政策

现代社会将政府定位于社会公共产品的提供者，而基本的公共产品就是制度.制度和政策不仅为政府管理和发展教育提供一定的依据和框架，同时也为学前教育机构提供了行为准则规范.在设立学前教育办学体制改革相关的制度和政策时，要考虑大多数人的利益，从公益性角度考虑受教育者的利益和社会公共利益，充分考虑到办学者的自身利益，尽量实现各种利益分配的均衡，体现制度和政策的公平和公正.这是衡量制度和政策有效性的道德标准.另一方面，又要体现出一定的竞争性和激励机制，以促进社会中教育资源的有效配置，有利于提高办学者的积极性.这是衡量制度和政策是否有效的效率标准.

3.3.2 营造改革创新的办学环境

首先，促进教育观念的转变.改变传统的对“公办园”一味追求的认识，引导社会公众对“集体办”、“私人办园”的正确认知，使公众教育观念和教育消费朝着多元化的方向发展；其次，完善社会保障体系.学前教育发展滞后的关键就在于原有的企业剥离社会福利职能，而相应的社会保障体系又没有建立起来，因此健全社会保障体系，大大减轻学前教育办学体制改革的后顾之忧，保证改革的正常进行.其三，合理规划办学的地域分布、保证教育的合理定位.促进新建小区配套幼儿园设施的建立，对小区幼儿园进行合理的定位，满足就近入学的需求.其四，政府要充分发挥信息服务功能，为受教育者提供全面、准确的办学信息，对幼儿园的办学水平、师资力量、设施设备基本情况等进行公开，增加办学的透明度.

3.3.3 发挥政府监督和管理的主导作用

加强政府在学前教育中的监督和指导，保证幼儿园办学沿着正确的方向进行，维护各种类型幼儿园的办学利益，对幼儿园管理和发展面临的问题加以指导，既是对办学体制改革的支持，也是对参与办学体制改革活动者和受教育者利益的保护.

3.3.4 促进学前教育公平

教育公平是社会公平的重要体现，它直接影响到我国整体人口素质的提高、国民经济和整个社会的可持续发展.因此，政府应加大教育投入，尤其是将财政经费投入到经济不发达的地区和贫困、残疾弱势儿童身上.对民办园也应当给予相应的补贴，或直接以经费的形式、或以财税的形式，亦或以优惠政策的形式.促进各种学前教育机构教育质量的均衡发展.

〔1〕中国学前教育发展战略研究课题组.中国学前教育发展战略研究[M].北京:教育科学出版社,2010.73.

〔2〕中国教育事业发展统计公报[Z].2003年至2011年数据整理.

〔3〕胡卫何,金辉,朱利霞.办学体制改革多元化的教育 诉求[M].北京:教育科学出版社,2010.101.

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