无锡商业职业技术学院 翟志华

一、高校内部控制整体环境优化

（一）宏观政策导向 具体如下：（1）政策法规要有针对性。虽然《中华人民共和国会计法》指出：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。”财政部也先后颁布了《内部会计控制规范—基本规范（试行）》和《货币资金》、《采购与收款》、《销售与收款》、《工程项目》、《对外投资》和《担保》等六项规定，并在《内部会计控制规范——基本规范（试行）》指出：“本规范适用于国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他经济组织”，自然适用于高校，但在实际运用中只是原则性地适用于高校，没有很好地契合到高校的整个管理实际，使其作用发挥有限。因此，国家有关部门应根据相关规定尽快制定针对高校内部控制所需要的政策法规，以高效指导高校内部控制的开展，促进高校内部控制的规范。（2）明晰治理结构职权。虽然《高等教育法》指出：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权”。其明确了高校内部治理结构，但由于书记与校长行政级别相同，且书记不好凡事插手行政，而校长作为行政一把手，不仅行政副职要向其请示汇报，即使是党委副职涉及到人事、财务、设备等方面的工作也要向其请示汇报。因此，要明晰何事及多少金额分别由校长办公会议、党政联席会议、党委会议决定，做到权责一致。（3）设置总会计师职位。高校班子成员中大多数是非财审学科领域的专家学者，对财务、会计、审计知识知之甚少，为防止判断失误影响到内部控制的效果，建议组织与教育部门在高校设置总会计师职位。高校总会计师行使国务院《总会计师条例》和教育部《高等学校总会计师工作试行规程》中规定的职权，协助校长全面领导学校的财经工作，强化财务内部控制。（4）收归财审部门负责人任命权并实行委派制。目前高校财审部门负责人任命权属于学校党委与行政，财审部门负责人受制于校领导，很难坚持原则，依法管理的特征十分明显，因此，建议教育主管部门建立财审部门负责人库并收回财审部门负责人任命权，由其统一任命，以确保财审部门负责人独立行使职权。同时，实行财审部门负责人委派制，即财审部门负责人在某校两届任满后，由教育主管部门在所属高校中轮流交换，以保证财审部门负责人的专业性，提高高校内部控制的成效。（5）加大检查监督力度。一是教育与财政主管部门要严把预决算关。二是教育主管部门要加大审计力度，特别是对査出的问题不仅要有原因说明，而且要有整改报告。如果今后査出应改未改的要严肃处理，同时也不能再出现此类问题。三是财政主管部门要发挥其监督职能对高校资金使用与内部控制状况进行监督。四是教育与财政主管部门要建立高校内部控制考评体系，以评促改，以评促建，提高高校内部控制的质量。

（二）高校自身优化 具体有：（1）营造优秀内控文化。一是全方位加大内部控制重要性的宣传力度，使内部控制深入高校各领域。二是党委中心组扩大至全体中层认真学习《中华人民共和国会计法》、《内部会计控制规范》、《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》等规章制度，在高校内部树立起风险防范的思想，形成对内部控制的共识和价值取向，营造良好的内部控制环境。（2）提高管理者的素质。首先，要选择合适的高素质的执行人员，保证能够严格执行内部控制方面的规定；其次，不仅要培养管理者的内部控制知识与技能，还要加强道德观、价值观、世界观等方面的教育，使内部控制发挥应有的效果；再次，要加强监督。只有内部控制执行人员以身作则、严格执法，才能保证执行的效果。（3）健全经济责任制。按照“统一领导，分级管理”的原则，建立健全校内各层经济责任制。如校长经济责任制、总会计师经济责任制、财务处长经济责任制、审计处长经济责任制、釆购处长经济责任制、院系（部门）负责人经济责任制、财务部门会计审核人等关键人员之间一级管一级的若干个层次的经济责任制。组成一个职责明确、相互制约、各司其职、运行有序、共同实现学校内部控制目标的群体。（4）合理设置内部机构。改变内部审计机构与纪委（监察）合署，甚至与财务部门合署的状况，建立与内部控制相适应的内部机构，不仅要将内部审计部门建成独立机构，而且要由校长分管改为直接由校党委负责领导，提高内部审计的地位，强化对管理层的评价监督。

二、高校内部控制机能全面转型

（一）优化控制目标 高校内部控制的目标要从监督型向管理型转变。即在改变目前比较简单的以查错纠弊、合法合规等为目标的监督型内部控制机能的同时，注入经营大学的理念，践行科学发展观，加大对高校办学效率（果）及办学宗旨和发展目标等方面的考评，以充分体现管理型内部控制的作用。

（二）实行全员控制主体 对高校内部控制要遵循木桶定律，而不是二八定律。由木桶定律可知，构成高校的各个部分虽然优劣不齐，但劣势决定优势，劣势决定生死，劣势部分往往决定着高校的内部控制水平。它告诉领导者要把“最短的一块”迅速做长补齐。而二八定律则指20%人与事决定着80%事务。在二八定律引导下，往往认为高校内部控制主体是学校高中层管理者、纪检监察人员及会计审计人员等，却忽略了内部控制的“全员性”。因为如果没有全体师生员工对内部控制的参与，则内部控制就不是全面的，就不可能真正有效开展好高校内部控制工作。

（三）拓宽控制时空 在控制时间上，不仅要注重事中与事后控制，更要重视事前控制，建立起事前、事中与事后等全过程内部控制体系。在控制空间上，不仅要注重重大事项，更要重视全方位控制。

（四）综合运用控制方法 一是财务风险控制法。高校应树立风险意识，采取风险预警、风险识别、风险评估、风险分析及风险报告等措施，控制好高校的财务风险。二是不相容职务相分离法。三是全面预算控制法。建立包括预算编制、执行、分析及考核等在内的整体的、动态的全面预算控制制度。

（五）实行财产保全控制法 建立财产记录和实物保管、定期盘点和账实核对、限制接近等措施，确保财产安全。

（六）实行内部审计控制法 通过监督、评价职能，发挥内部审计的防护性和建设性作用。

（七）注重全面控制内容 主要包括货币资金内部控制、费用支出内部控制、筹资与投资内部控制、基建工程内部控制、固定资产管理内部控制、专项经费内部控制、物资采购内部控制等内容。

三、高校内部控制制度体系构建

（一）建立内部控制制度 高校最重要的内部控制制度：一是组织机构控制制度。学校组织机构的设置和职责分工应当相互控制,明确职责和权限,保证有关部门之间的相互检查,检查者不从属于被检查者。二是不相容职务分离制度。三是授权批准控制制度。授权批准分一般授权和特定授权。这里的重点是对出现特定情况时没有特定的授权批准制度可依,因此制订授权制度时必须明确对特定经济业务的授权批准程序。四是预算控制制度。对预算的执行情况要进行跟踪分析，对预算执行情况进行相应的奖罚，以确保预算的严格执行。五是财产物资制度。包括限制接近控制、定期清查控制和资产管理人员的责任制度三方面,有效保护财产的安全。六是信息沟通制度。建立公开、透明的信息披露机制，重点包括公开政策、公开事项、管理方法和管理结果等，以方便教职工进行监督。七是内部审计制度。事前、事中、事后审计相结合，对学校的经济活动进行审核和稽查，为改进内部控制制度提供建设性意见，使高校内部控制制度更加完善和严密。八是风险管理制度。对筹集资金要进行科学、合理的分析；对每一笔资金的使用要有严格的论证和审批程序，努力降低资金风险。

（二）突出控制关键活动 具体如下：（1）财务管理。包括：一是严选资金业务人员，要注重职业操守和专业素能，并建立选聘、培训、考核、奖惩、晋升、轮岗的体制，确保资金业务人员德才兼备。二是不相容职务相分离。建立资金业务岗位责任制，明确相关岗位的职责权限，确保资金业务岗位相互分离、相互制约、相互监督。三是完善现金盘点和银行对账体制。要建立定期或不定期现金盘点体制，其中包括财审负责人每月一次的库存现金盘点。出纳要自觉将库存现金余额与现金日记账查对相符，保管货币资金收付的正确性。四是规范收付程序，包括支付申请、支付审批、支付复核和出纳员办理支付几道程序。五是加强精细化预算管理。通过认真学习领会理解预算管理文件精神，构建高校精细化财务预算管理体制，注重精细化预算管理制度化建设，确立定额支出标准体系，严格编制程序，细化预算执行，建立精细化预算信息平台，引入预算管理责任机制等措施促进高校精细化财务预算管理的深化。（2）物资设备釆购。包括：制定物耗标准与设备配置标准，使物资设备釆购有据可依；严格招投标程序，保证釆购合理合法；完善物资设备管理制度，做到釆购决策与执行釆购相分离，釆购入库与保管出库相分离。（3）基本建设价款支付。一是各环节的内部控制。主要包括工程材料设备价款支付的控制、工程预付款的控制、工程进度款支付的控制、竣工结算控制等。二是价款支付日常管理。主要包括严格责任制度，明确岗位分工；加强工程预决算审计工作；按时完成工程材料转帐工作；及时清查竣工工程等。

（三）健全内部控制体系 系统管理强调进行全方位、全过程的管理。在时间维度上，不仅注重当前，更注重行为特征分析和趋势预测；把系统看成是时间的函数，强调过去、现在和未来的统一。在空间维度上，系统管理与一般管理不同，一般管理往往只关注某个具体特定的管理对象，而系统管理从整体、联系和开放的观点出发，不仅关注控制具体事项，更注重与之关联的事项及相互作用。因此，只有运用系统管理理念，才能健全内部控制体系。具体包括预算管理控制系统、电算化会计核算管理控制系统、资金管理控制系统、收入组织和学生资助管理控制系统、分配与绩效管理控制系统、票据与支票和印鉴管理控制系统、内部稽核管理控制系统、财务信息发布与查询管理控制系统等八个相对独立，又相辅相成的子系统。其中，预算管理控制系统是内控制度体系的主线，会计核算管理控制系统是基础，资金管理控制系统是关键。

（四）推行多级审核（批）制度 具体如下：（1）建立四个独立控制层次。第一个层次是在学校层面设立独立的内部控制制定机构。该机构组成人员既有校内相关职能部门，也有校外专家；既有校内领导，也有校内专业人士。总之，既要体现其独立性，也要体现其专业性。第二个层次是在学校层面设立相互制约、相互牵制的内部控制机制。明确业务处理的权限和责任，严禁一人全程独立处理业务。第三个层次是在学校层面设立以现有审计、监察、纪检部门为基础成立内部审计委员会。内部审计委员会归学校党委直管。职能是通过落实举报、离任审计、常规稽核、监督审查等手段，建立监督检查防线。第四个层次是在学校财务部门建立专业化的两审制度。一是主办会计审核，二是财务部门负责人审核。只有构筑起上述四个独立控制层次，才能对内部控制真正产生作用。（2）推行多级审核（批）制度。由于经费性质与权限不同，所以审核层级数也不同。如对下达部门使用与审批的“部门经费”，可实行两审一批制度，即主办会计与财务部门负责人审核后各院系（部门）负责人方可审批。而对下达某职能部门归口控制的“归口经费”，由于权限不同，所以审核层级数也不同。如给予归口部门负责人一定权限时，则类似上述部门经费审核（批）程序。而超过其权限时，则要在上述审核（批）程序的基础上，根据不同权限逐级审批。

（五）建立内部控制考核机制 一是识别财务风险。运用专家咨询、标杆分析、概率技术、情景分析法等定性与定量相结合的方法，加强风险识别、风险分析、风险评估、风险应对等一系列措施，稳妥预防和抑制风险。二是内部控制考核。主要包括学校对各院系（部门）负责人的考核，学校各院系（部门）及全校员工对学校领导层，特别是对校长的考核。形成全员重视内部控制的意识，自觉遵守内部控制的规定，使内部控制制度发挥应有的控制作用。三是投资风险评估。建立规范的决策机制,加强筹资项目立项、评估、决策等环节上的控制,把风险降低到最小程度。四是合同风险控制。建立包括合同起草、审批、签订、履行、监督和违约等内容的合同风险控制制度,防范或避免合同风险发生。

［1］ 汪惠兰：《高校内部控制缺陷浅析》，《财会通讯》2010年第8期。