陈文浩 ，黄达藩

(汕头市测绘研究院，广东 汕头 515041)

1 引 言

进入新世纪以来，我国经济社会发展迅猛，城乡建设如火如荼，城乡面貌日新月异。科学建设，测绘先行，测绘行业作为城乡规划建设的先行兵，为城乡规划建设提供了强有力的测绘技术保障，城乡规划建设成果凝聚着测绘工作者的智慧与汗水。随着社会主义市场体系的加快完善和经济增长方式的加快转变，我国的测绘市场正由行政指派和行业封闭模式逐步走向开放的市场竞争。测绘市场在逐步放开的过程中，也出现了很多问题。研究分析测绘市场的现状，指出存在的问题，提出解决问题的办法，加强测绘市场监管，规范测绘市场主体的行为，是完善的测绘市场体系，促进测绘事业科学发展的客观要求。

2 测绘市场存在的问题

随着我国城乡一体化建设步伐的加快，城乡建设规模日益扩大，测绘市场空间越来越大，且随着以全球卫星定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)、遥感(RS)和计算机信息网络技术为核心的信息化测绘技术体系的建立及广泛应用，测绘服务经济社会的领域不断扩大，服务能力不断增强，给测绘单位的发展带来机遇。同时，测绘市场逐步放开也出现一些问题，给测绘管理部门和测绘队伍提出了挑战。

(1)测绘单位良莠不齐

我国测绘单位实行测绘资质等级管理，但是由于多头管理，政出多门，各行业的分级标准、管理的严格程度各有差异，近几年来取得测绘资质和测绘资质等级晋升的测绘单位明显增多，其中一些单位缺乏相应的测绘专业技术人员、仪器设备和测绘项目业绩，软硬件条件较差，在测绘市场竞争中采用压价等恶性手段争得测绘工程项目，然后再招兵买马，临时组织测绘队伍进场作业，或者干脆转包或分包，这样生产出来的测绘成果质量可想而知。

(2)部分业主单位不按经济规律办事，项目发包操作不规范

业主单位作为测绘市场主体中重要一方，其人员素质、管理水平以及对测绘工作重要性的认识相差很大。部分业主单位操作不规范，盲目压低工程项目价格，在招投标中采取最低价中标的违规原则，或者用一家单位的报价去压另一家的报价，甚至限定一个很低的价格，测绘单位必须接受其价格才有可能承接其工程任务，如粤东某市一山村公路线路测绘工程项目，线路长度15 km，需测1∶ 1 000线路地形图和横断面图，其限定的价格5 万余元，很多测绘单位望而却步，但也有一个测绘单位真的以限定的价格揽下该项工程，用极其简便的方法勉强完成任务;有些业主由于对测绘业务流程不熟悉或为满足某种需求，随意确定工期，定出的测绘工期不合理，使得测绘单位根本无法在业主要求的工期内保质保量完成测绘工作任务。因此，在竞争单位较多、市场份额有限且业主项目发包操作不规范的情况下，测绘单位只能以较低的价格、较短的工期承揽测绘工程项目，与此相对应，测绘单位就不得不采取一些不按技术规范作业、偷工减料等以牺牲测绘产品质量为代价的手段。例如测图项目，为降低成本、缩短工期，图根导线点密度不够，支站数太多，点位精度降低;碎部点施测不到位，出现漏测、连接错误等现象;图面整饰粗糙，这些都直接影响成图的质量。或者大量雇用临时的、没有经过系统测绘专业技术培训的劳务工，延长工作时间，搞疲劳战术，也是一些测绘“游击队”的惯用伎俩。在这种情况下所生产出来的测绘产品，其质量难以保证。

综上所述，测绘市场的项目发包不规范行为导致测绘产品质量下降，业主使用质量低劣的测绘成果作为城乡规划、国土资源管理、工程设计、施工的基础资料，势必对城乡的规划、建设和管理以及工程的实施造成巨大的影响，甚至留下工程事故的隐患。

3 原因分析

我国的测绘行业正处于从行政指派和行业封闭走向市场竞争的过渡期，由于社会经济发展仍处于较低水平，测绘单位、业主单位的管理水平、职业操守、法律意识等各方面还不能完全适应市场经济的要求，同时相关的测绘市场监管体制、机制、管理措施以及配套的法律保障不够完善或者贯彻落实不到位，导致上述问题的存在。

4 措施与对策

测绘行业作为经社会的一个基础性技术服务行业，必须逐渐适应社会主义市场经济自由竞争的要求。而在一种市场机制相对不完善的环境中，政府及测绘行政管理部门应出台有关的测绘市场管理法规，采取相应的管理措施和引导措施，加强机制体制创新，加大测绘市场监管力度，进一步规范测绘单位和业主单位这两大市场主体的行为，使测绘市场平稳、有序地过渡到完全开放竞争的状态。

4.1 近期措施

鉴于测绘市场的现状，近期可采取下列措施加强市场监督管理，规范市场行为。

(1)采取适度的行政措施

在现阶段采取适度的行政措施，加强测绘市场监督管理对于维护测绘市场秩序、规范市场主体行为、为测绘单位的生存与发展创造良好的市场环境是很有必要的。首先测绘行政管理部门要在测绘资质管理方面加大力度，严格把好测绘资质证书发放及资质晋级的关口，避免技术力量薄弱、素质差的队伍进入测绘市场;其次，应由市政府牵头，测绘行政管理部门对本地区已有的测绘队伍进行清查、登记，对测绘市场进行摸查，为加强市场管理提供翔实的基础资料;第三，测绘行政管理部门应出台测绘市场管理的有关法规，内容包括:①完善测绘市场准入制度，任何测绘队伍进入本区域测绘市场从事测绘活动前，应到测绘行政管理部门登记，交验证书，经批准后方能在本区域承接测绘工程任务。②制定“测绘产品市场价格不得低于《测绘工程产品价格》的一定比例(如80%)”的强制性条款，违反此条款者给予一定的处罚(如罚款、停业整改等)，打击恶性压价竞争行为;③实行测绘市场违规行为举报制度，凡违反测绘市场管理规定的行为，任何单位和个人有权向测绘行政管理部门举报，一经查实，对当事单位(人)进行处罚，给予举报人一定的奖励。

(2)加强测绘产品质量管理

测绘行政管理部门定期或不定期组织测绘产品质量检查，对在本行政区域开展测绘业务的所有测绘单位的产品质量进行有效监督;对本行政区域的大型测绘工程项目，实行测绘生产过程质量跟踪检查、监督，参与成果验收;成立测绘产品质量管理的专业机构，受理关于测绘产品质量的投诉，对测绘产品质量问题进行查处，对有关产品质量争议的问题进行裁决。对于质量管理措施不到位、产品质量低劣的测绘单位，责令其限期整改，期满仍达不到要求者，坚决予以取缔，本地测绘单位收回资质证书，外地测绘单位则予以清退，不得再在当地承接测绘工程，并在当地媒体通报。

4.2 长远对策

加强测绘市场监管、规范测绘市场是一项长期的任务，只有采取长远对策从根本上完善测绘市场监管的体制，形成测绘市场监管的长效机制，才能真正规范测绘市场，促进测绘事业的可持续发展。

(1)成立测绘行业协会，发挥其行业自律的作用

在市场经济条件下，测绘单位的组织协调有赖于测绘行业协会。测绘行业协会对于推进测绘行业改革与发展有着不可替代的作用。随着政府职能转变的逐步深化，行业协会在促进行业发展，维护行业利益，促进行业自律，协调行业内单位有序参与市场经济活动，解决行业内纠纷等方面，将发挥越来越重要的作用。据了解，发达国家行业协会数量很多，且大多很活跃，大多数经济实体会参加其中一个或几个行业协会，服从行业协会的管理，行业协会除了自律职能以外，还在政府和会员单位之间起桥梁纽带作用。因此，测绘行政管理部门要充分发挥测绘行业协会的桥梁纽带和行业自律作用，促进测绘市场的进一步规范。

(2)加大测绘法规、测绘科技的宣传力度，提高全社会对测绘的认识程度，规范市场主体行为

测绘行政管理部门和测绘单位要利用一切机会，多渠道、多形式宣传测绘法规、测绘科技知识，特别是有关测绘市场管理的法规;让业主单位了解测绘市场管理法规、接触测绘科技知识，认识测绘对于科学规划建设的重要性，同时测绘是一门严肃的科学，测绘产品的生产需要经过一定的流程，必须安排足够的经费、工期，由有测绘资质的测绘单位承担测绘工程任务，才能生产合格的测绘产品;提高业主遵守市场管理法规的自觉性，使业主不再盲目压低测绘费用和随意缩减测绘工期。同时，测绘单位在开展测绘业务活动中要严格遵守市场管理法规的规定，坚决抵制压价竞争，自觉维护市场秩序;严格执行有关的技术规范，不采取以牺牲测绘产品质量为代价的措施来降低测绘成本。

(3)建立测绘行业信用体系，促使测绘从业单位守信经营

建立以测绘行业协会为主体、会员单位为基础的自律维权行业信用体系，建立公开的社会信用信息公开网络，加强信用监督，惩戒失信行为。加快推进信用制度建设，根据测绘行业的特点建立有关的信用指标、信用评价、失信惩戒等一系列制度，并建立信用信息公开发布、查询平台。

(4)推广应用测绘领域的高新技术，提高测绘单位测绘保障服务能力

随着计算机网络信息技术在测绘领域的应用，测绘科技发展迅猛，测绘产品技术含量越来越高，测绘行业的服务能力越来越强。测绘单位要在激烈市场竞争中取胜，必须大力推广应用测绘高新技术，提高队伍的技术装备水平，加强业务技术培训，提高队伍的业务技术素质，建设信息化测绘技术体系、构建数字地理空间框架、加强测绘公共服务和发展地理信息产业，实现基础地理信息数据获取自动化、分析处理智能化、服务网络化，不断拓展测绘业务范围及服务能力，大大提高测绘工作效率和产品质量，降低成本，提高市场竞争力，促进测绘行业的科技进步和测绘事业的可持续科学发展。

5 结 语

国内测绘市场管理目前仍然处于过渡期，自由竞争和行政指派并存，缺乏有效的市场调节机制和管理措施。随着客观环境的变化，特别是政府对测绘事业单位管理模式及政策的变化，将对测绘市场产生重大的影响，测绘行政主管部门应采取积极的应对措施，加强测绘市场监管机制体制创新，逐步建立长效机制，为测绘单位的生存与发展和测绘事业的可持续科学发展营造良好的测绘市场环境。测绘单位应以科学发展观为指导，以科技创新为动力，主动适应竞争日益激烈的测绘市场，为经济社会的科学发展提供高水平的测绘保障服务。

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