政府内部规制及其合理化路径

2014-03-23肖俊奇

观察与思考 2014年1期

□ 肖俊奇

一、政府规制和政府内部规制

经济学家经常争论政府和市场的边界应该在何处，抛弃应然的判断，实际上市场上从来就无法摆脱政府的身影。通常来说，政府以两种身份介入市场。首先，与市场上其他经济主体一样，它是一个“经济人”；其次，政府是规则的制定者和强制执行者。规制研究的兴起①本文所指“规制”来自英文“regulation”，从中文翻译来看，regulation目前有四种不同的译法：一般而言，政府管理部门和行政学者多称之为“监管”，兼有“监督”和“管理”之意；自由派经济学家们则偏爱“管制”，突出regulation对于市场经济的影响；香港和台湾地区则更倾向于使用“规管”，日本学者植草益将regulation译为日文的“规制”，可以视“规制”为英文日译。本文选择“规制”，强调regulation必须以规则和法律法规作为规制行为的正当性和合法性的来源。，正是人们注意到了政府作为规则的制定者和强制执行者，会对市场产生重大影响②关于规制的研究可追溯到19世纪上半叶。产业革命所带来的新技术和新发明使古典经济学所倡导的自由放任经济面临强烈冲击，比如铁路运输的发明与推广需要大量固定资本投资，而自由竞争市场难以迅速聚集所需资金，这便引起了人们对自由放任经济有效性的质疑。1839至1850年间，西方工业国家的经济学家和官员们就对铁路部门实施规制的市场效果（包括对生产者福利与消费者福利的影响等）展开论战，这场论战奠定了规制研究的基础。。

学界对规制的关注聚焦于经济和商业性规制的范围、性质和规制人员行为等方面③[美]马尔科姆·K·斯帕罗：《监管的艺术》，周道许译，北京：中国金融出版社，2006年版，第3页。，忽略了政府内部这一领域。规制是指“依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”④[日]植草益：《微观规制经济学》，北京：中国发展出版社，1992年版，第10页。。从规制主体角度划分，由私人进行的规制比如父母亲对子女的约束行为称为“私人规制”，由社会公共机构进行的规制称为“公共规制”。本文研究公共规制当中的政府规制。政府规制是指政府行政组织在市场机制的框架内，为维护公共利益，矫正市场失灵，基于法律制定相关规范标准，对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行微观层面的干预和限制的活动和行为。⑤马英娟：《政府监管机构研究》，北京：北京大学出版社，2007年版，第27页。政府规制的主体是政府行政组织，不包括立法机关和司法机关；政府规制的对象包括个人、企业、中介组织和公共组织（包括政府行政组织自己）等所有的市场主体；规制的范围包括行业准入、价格、产品和服务质量、环境、工作场所安全等；常见的规制手段既有抽象的规则，又有具体的许可、认证、审查和检验、行政契约、强制信息披露以及行政裁决等。很显然，当政府作为市场里的主体之一，同样也是规制对象之一，这个时候便发生了政府内部规制。

依据规制政策的性质，政府规制可以分为三类：经济性规制、社会性规制和行政性规制。经济性规制是指为防止发生资源配置低效和确保资源公平利用，政府依据法律权限，对企业的进入和退出、价格、产品服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。社会性规制是政府对涉及生产、消费和交易过程中的安全、健康、卫生、环保、防治灾害、信息提供、社会保障等社会行为进行规范和管理，以协调社会成员利益，提高市场效率，增进社会福利，维护社会的公平和稳定。①经济性规制则往往针对特定行业，社会性规制并不针对某一特定的产业。在现实的政府规制中，有时不能对经济性规制和社会性规制进行明确的分类，两者存在交叉重复。例如对产品和服务质量的规制，其目的是为预防垄断性供给和竞争弊端所引起的物品和服务恶化，但是也可以认为是社会性规制的一部分。也有这种情况，即本来是以社会性规制为目的，却为适应行政需要和行政机关权力扩张意识而变质为经济性规制。例如政府部门可能借着城市环境、交通安全的名义制定社会性规制标准（如排放标准等），进而改变企业的行为，达到和经济性规制同样的目的。行政性规制，是指政府相关部门对经济规制和社会规制的规制政策制定者和执行者的规制，即对规制者的规制。行政性规制的目的在于更好地监督与评价规制者的规制行为，纠正政府在规制过程中的失灵，提高政府规制效能。当前，经济性规制和社会性规制理论已渐趋成熟，并在规制政策的制定和执行方面发挥着积极的指导作用，但是行政性规制理论正处于探索阶段。

本文提出的“政府内部规制”，是与政府对企业、产业规制相对的一个概念，指的是发生在政府内部的规制活动和行为。从上面的分析可知，行政性规制属于政府内部规制，因为这种对经济规制和社会规制的规制政策制定者和执行者的规制，发生在政府内部。但是行政性规制并不是政府内部规制的全部内容，政府内部规制还有以下两种情况：

一是政府直接参与市场经济活动所引发的经济性规制和社会性规制问题。以政府投资为例，我国经济发展是以政府为主导的发展模式，在投资、出口和消费拉动经济发展的三驾马车中，政府投资始终占有重要的地位。但很长一段时期，我国的政府投资项目都采取自建自营的管理模式，在此模式下，使用单位集项目的建设、管理与使用于一体，既是项目的投资者和管理者，又是项目建成后的直接受益者。此时政府使用单位某种程度上其实就是一个纯粹的经济活动主体，他们在参与经济活动时，理应受到政府规制机构的经济性规制和社会性规制，而这种规制也发生在政府内部。

二是政府在提供公共产品和公共服务时所引发的经济性规制和社会性规制问题。一般认为，现代政府担负向全民提供基础教育、公共卫生、基本医疗保障服务等基本公共服务的责任。政府在提供公共服务时，例如直接生产某种特殊药品，建设一家医院或者一所学校，既要接受对产品和服务的价格、数量、质量等方面的限制，也要接受对生产和分配这些公共产品和公共服务过程中安全、健康、卫生、环保、防治灾害、社会保障等等方面的规范，这也引发了相应的经济性规制和社会性规制，而这些规制也发生在政府内部。

综上所述，政府内部规制现象有如下两种情形：一是政府作为“经济人”的角色，直接从事经济活动，或者从事提供公共产品和公共服务的“准经济活动”时，所受到的规制活动，这种规制既可能是经济性规制，也可能是社会性规制。换句话说，经济性规制和社会性规制既涉及企业和社会组织等政府外部的机构，也涉及政府部门自身。二是政府作为规制规则的制定者和执行者，政府内部其他相关部门对其规制活动的规制，即对规制者的规制，这类规制主要指行政性规制②王健等人认为行政性规制的主体包括政府行政机关、立法机关、司法机关和公众舆论监督等所有对政府规制机构的约束。参见王健：《中国政府规制——理论与政策》，北京：经济科学出版社，2008年版，第252页。本文认为行政规制发生在政府内部，其规制主体仅包括政府行政机关，后文将详细说明，立法机关、司法机关和公众舆论监督属于对政府的宪政制衡约束，与行政性规制存在重大差别。。政府内部规制的范围如图1所示。需要强调的是，在我国当前体制下，政企不分，政事不分，决策、管理和监管不分等现象普遍存在，很多政府规制部门实际上都直接参与或干预市场经营活动，对规制者的规制其实就成了规制部门自己对自己的规制，由此导致规制失效、低效，腐败现象层出不穷。

二、作为政府自我约束方式的政府内部规制

政府内部规制的本质，是政府如何自己约束自己的问题。威尔逊和雷恰尔在三十多年前就曾提出“政府能自己监管自己吗？”他们突出强调在某些情况下“需要由一个政府机构调控另一政府机构的行为”。①Wilson, James Q. & Patricia Rachal. Can the Government Regulate Itself? The Public Interest, 1977(46):3-14.尽管他们指出了政府自己约束自己的一些具体困难，但他们并没有就这一重要的视角进行深入系统研究。在继续政府内部规制问题之前，本文先来看看在现代国家，政府会受到哪些约束？

（一）对政府的分权制衡

西方国家约束政府的重要手段就是分权制衡，即在立法、司法和行政三权分立的架构下，通过立法机关和司法机关对政府进行制衡。从我国的政治制度设计看，人民代表大会是通过直接或间接选举、由人民委托的代议机构和立法机关，政府由人大产生、对人大负责，必须接受人大及其常委会的监督。我国的司法机关指人民法院和人民检察院，司法机关依法对政府行政机关及其工作人员的行政活动的合法性进行监督。

然而，依靠分权制衡约束和控制政府行政机关，有着内在的困境和局限。立法机构面临“委托—代理”问题。政府作为代理人，受立法机构委托行使行政权，但由于信息不对称以及代理人和委托人利益和目标的不一致，可能导致立法机构对政府的监督失灵；而法院和检察院的司法监督往往采取的是事后惩罚的形式，事后惩罚存在“不告不究”的弊端②在一篇讨论立法机构监督的经典文献中，麦克库宾斯和施瓦茨区分了“警察巡逻”（police-patrol）和“有事报警”（fire alarms）两种监督方式，前者指立法机构的主动巡查，后者指立法机构接到举报后的追查。。此外，在我国长期以来党政不分现象比较严重的情况下，对政府的立法监督和司法监督还存在不足，对政府权力制衡的有效性不理想。

当然，在我国，政协和社会公众也是监督政府的重要力量，同样由于信息不对称以及一些体制性弊端，使得监督难以落到实效。

（二）政府内部官僚控制

分权制衡是对政府的外部监督，在政府内部，也存在着约束机制，那就是政府通过官僚控制进行自我约束。

政府各部门是一个个的官僚组织实体，官僚控制是通过等级制和权力命令链实现的。首先，官僚制按照合理化的原则建立了官僚等级，使之以组织形式出现，表现为等级森严而又运行高效的实体，对内、对外都能实现有效的控制。也就是说，组织权力按照职位层层纵向授权，形成一个自上而下逐层控制的“金字塔式的”组织结构体系。正如唐斯所描述的：“一个小的组织可能需要一个人协调所有组织成员的活动，随着组织规模的扩大，协调工作就会使一个人不堪重负，就会安排另一个人来分担他的协调工作，而他们之间又需要协调，当组织规模持续扩大时，就会有更多的人来从事专门协调的工作，而这些从事协调的人之间或之上，又需要一个专门进行协调的层级，累加起来，就形成了官僚制组织的等级结构。”③[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，北京：人民大学出版社，2006年版，第57、151页。其次，等级之间通过权力命令链连结起来。权力是官僚制组织赖以开展直接控制的工具。在官僚组织内，明确规定了每一个职位上官员的权力和责任的范围。官僚制的理性与冷静永远是对冲动与无序的制约，因此官僚控制是重要的（甚至是主要的）政府内部约束机制。然而，官僚控制的弊端是容易僵化，随着官僚组织的快速发展、逐渐老练和规模扩张，其刚性将不断增强。唐斯总结了关于官僚制组织控制原则的三个基本论断：第一是不完全控制定律，即“没有人能够完全控制一个大型组织的行为”；第二是控制递减定律，即“组织规模越大，上层领导者对其组织行为的控制力越弱”；第三是协调递减定律，即“组织规模越大，在不同行为之间进行协调的能力越差” 。④[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，北京：人民大学出版社，2006年版，第57、151页。

（三）政府内部规制

本文所指的政府内部规制，是政府自我约束的方式之一。显然，对政府的宪政制衡式的外部约束不属于政府内部规制，同时，政府内部的官僚控制也不同于政府内部规制。率先系统研究政府内部规制问题的英国学者克里斯托弗·胡德等人在其所著《政府内部规制》⑤Christopher Hood,Oliver James,George Jones,Colin Scott,Tony Travers.Regulation Inside Government:Waste-watchers,Quality Police and Sleazebusters.Oxford:Oxford University Press.1999.中译本为克里斯托弗·胡德、科林·斯科特、奥利弗·詹姆斯等著：《监管政府：节俭、优质与廉政体制设置》，北京：三联书店，2009年版。中译本将此书标题Regulation inside Government翻译为“监管政府”显然不妥当，如果说由于使用习惯的问题，将regulation译作“监管”还可接受的话，那么至少应该将regulation inside government译作“政府内监管”，“监管政府”偏离了此书的核心主题，容易让读者产生误解。因此，本文对该书的引用皆来之英文原著，且将regulation译作“规制”，将regulation inside government译作“政府内部规制”。一书中认为，所谓政府内部规制，指的是“公共机构对其他公共官僚机构施加影响的一系列手段，这些手段介于传统的宪政制衡机制和直线命令链（式的官僚控制）之间”，政府内部规制必须同时包括三点特性：第一，“（作为规制者）的官僚机构，其目标是要规范其他官僚结构的活动”。第二，“作为规制者的官僚机构要和作为被规制者的官僚机构之间要有适当程度的组织性分离”，也即在两者之间要有一定程度的组织独立性，用书中的话说，是要保持一定距离（operate at arm's length）。第三，“规制者拥有正式授权，以审查并设法纠正被规制者的行为”。①Christopher Hood,Oliver James,George Jones,Colin Scott,Tony Travers.Regulation Inside Government:Waste-watchers,Quality Police and Sleazebusters.Oxford:Oxford University Press.1999, P8, P12.

换言之，不同于官僚控制的等级制，政府内部规制强调规制机构和被规制机构都具有一定程度的组织独立性，因此像某个部门的内部审查不包括在政府内部规制的范围之内。同样，不同于官僚控制的权力命令链方式，政府内部规制强调规制机构通过制定规则和执行规则来对被规制机构施加影响。此外，政府内部规制还应该排除那些非正式权威的纯粹的咨询建议。

需要强调的是，尽管我们已经排除了分权制衡和官僚控制，政府内部规制的边界仍然存在模糊地带，不可避免会存在概念交叉和灰色区域。克里斯托弗·胡德指出，“在衡量政府内部规制的范围和增长情况时要清醒地认识到，政府内部规制的边界是相对模糊的。所以用单一数值估计规制规模，不如使用包含最大值和最小值的区间估计更有意义”②Christopher Hood,Oliver James,George Jones,Colin Scott,Tony Travers.Regulation Inside Government:Waste-watchers,Quality。

三、政府内部规制的规模

上世纪70年代以来，由于国内外环境的变化，政府面临的财政危机、管理危机和信任危机等因素的推动，英国率先在全球率先掀起了一场“新公共管理”革命，旨在打破政府对市场、社会和公民自由的过度干预。1979 年撒切尔政府上台以后，推行了大刀阔斧的行政管理改革，改革的主要方向是公共服务的市场化。撒切尔主义公共管理新思维的特征可以归结为四条：一是崇尚市场机制和市场力量，主张尽量减少政府干预；二是主张廉价小政府，节省开支，减少税收，从而激励私人资本投资，导致经济繁荣；三是加强对高级文官的政治控制，大力削减公务员队伍的规模；四是政府引入私营部门的管理方法，鼓励公私之间的竞争，鼓励公共事务向私营部门的转移。③周志忍、高小平：《可资借鉴的英国行政管理改革》，《中国行政管理》，2003年第5期。“新公共管理”改革的成效广受好评，并直接成为中国等发展中国家行政体制改革的标杆。

然而，克里斯托弗·胡德等人却敏锐地发现，就在上世纪70年代以来，英国政府从上到下确实大幅删减了面向社会、市场的监管体系，但当局讳莫如深的是，对政府部门自身监管所耗费资源、机构和雇工数量却大幅攀升，甚至远远超过了政府对外监管的耗费。“英国政府在对政府部门自身规制方面投入的资源，远多于用在规制广为人知的被私有化了的公用设施的资源”。克里斯托弗·胡德等人声称，“我们可以肯定地说，无论按照哪种定义，英国的政府内部规制都已经成为规模庞大的产业”。

在英国，政府内部规制不仅规模庞大，而且组织形式多样。克里斯托弗·胡德等人将英国的政府内部规制机构归纳为七种类型：公共审计机构、专业性督察机构、监察机构、中央执行机构监管者、出资人型规制者、执行机构的部委规制者、地方公共机构和国民医疗服务系统的中央监管者。表1显示，从1976年到1995年，无论是规制机构的数量，雇员人数，还是经费支出，都大幅增长。

《政府内部规制》一书于1998年出版，可惜此后未见到克里斯托弗·胡德等人的追踪研究，因此无法直接知晓英国政府内部规制在随后十几年的发展状况。然而，无独有偶，在一份关于挪威政府行政管理改革的咨询报告中，卡洛·汤姆森也注意到了政府内部规制的重要性。他指出，如图2所示，自1992年以来，挪威政府的公共消费支出持续上升，但是公众的用户满意度却呈下降趋势。他认为，这一反差可部分地用政府内部规制的膨胀来解释。④Carlo Thomsen, Regulation inside government - some thoughts on def initions, perspectives, objectives and further work with focus on regulatory tools, www.kunnskapsnettverk.no/sites/reguleringspolitikk/.../carlo-mexico.ppt, 2010年7月30日。

在中国，对政府内部规制的专门研究较少，本文以对政府投资项目的规制为例，来说明政府内部规制现象的普遍存在。政府投资，是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动①政府性资金包括：财政预算内投资资金；专项建设资（基）金；国家主权外债资金；土地出让金、各类行政性收费、政府举借债务筹措的资金等其他政府性资金。，使用政府性资金建设的项目，称为政府投资项目。改革开放以来，我国的政府投资项目管理模式先后出现过自建自营模式、业主责任制模式、项目法人责任制模式和代建制模式。当前对于经营性政府投资项目，主要实行的是业主责任制和项目法人责任制；对于非经营性政府投资项目，如自建自营模式在一定范围内仍旧存在，如业主责任制和项目法人责任制两种基本管理模式，同时全国各地正在积极探索代建制管理模式，并以此为非经营性政府投资项目管理改革的目标。无论何种管理模式，政府对于政府投资，既具有管理职能，又担负规制职责。当前，我国对政府投资项目的主要政府规制方式见表2。

表1：英国政府内部规制的规模（1976-1995）

表2显示，在对政府投资项目的监管过程中涉及的规制主要都发生在政府内部，其中监察、审计、稽查以及财政评审属于政府内部规制当中的行政性规制。行业主管部门的产业规制属于经济性规制，由于我国的政府投资项目中经营性投资项目占有相当大的比重，而经营性政府投资项目的规划和实施又基本上由各行业主管部门负责，从这个意义上说，各行业主管部门应该是被规制的对象；同时行业主管部门又对本行业所有投资（包括政府投资和民间投资）拥有经济性规制权，从这个意义上说，他们又是规制者。因此对政府投资项目而言，各行业主管部门实际上是集“裁判员”和“运动员”的角色于一身，由此引发的行政性垄断以及腐败问题广被诟病。同样，对政府投资项目的城乡规划、国土资源、环境保护、水资源管理、地震、公安消防、安监、安全、文物、人防和卫生防疫等方面的社会性规制，也发生在政府内部。由此可见，政府内部规制现象非常普遍。

四、政府内部规制失败

现代政府规制自诞生以来，无论是其理论主张还是实际政策，都遭到了激烈的批评，其中尤以经济性规制最为强烈，这与经济性规制的理论和实践发展相对比较成熟有关。政府进行规制的理由就是要解决“市场失灵”，但政府自己却避免不了“规制失败”。结合经济学文献对规制失败的讨论，本节简要分析政府内部规制失败的主要形式。

表2：对政府投资项目的几种主要规制方式

表3罗列了规制失败的四种表现形式。公共利益是政府规制理论发展的逻辑起点，公共利益论将市场失灵作为政府规制的动因，把政府看做是公共利益的代表，政府规制应矫正市场活动带来的无效率和不公平，以保护公众的利益，提高整个社会的福利水平。但是政府规制失败的前三种形式对规制的公共利益论提出了质疑，打破了规制者是追求社会福利最大化、大公无私、仁慈的假说①这种质疑使规制理论沿着两个方向发展：一是超越“公共利益”范式，发展起利益集团规制理论；二是突破信息完全的假设，发展起激励性规制理论。，规制者会追求自身利益，并导致要么规制者之间发生利益纠葛，要么规制者被规制对象所俘获。规制失败的后两种表现形式说明，即使我们承认规制者谋求公共利益，政府规制也会因为规制机构设置、规制目标不一致和规制政策实施等方面的问题导致公共政策冲突或规制成本膨胀等弊病。

上述规制失败的表现形式虽然大都来自对经济性规制的研究，但同样发生于政府内部规制。区别在于，经济性规制主要针对商业机构，而政府内部规制针对的是政府部门等公共机构。公共机构被认为是公共所有，接受公共财政资金，受政治监督并对公共利益负责，而私人商业机构是其所有者、经理人和股东拥有剩余索取权。但是无论是对商业性机构的规制还是对公共机构的规制，都是通过制定一定的规则、设定一定的标准以规范规制对象的行为，在规制运作的机理上是相同的。所以我们完全可以借鉴经济学文献对规制失败的研究，来分析政府内部规制失败的情况。需要强调的是，四种规制失败的表现形式并不是相互排斥的，在现实当中往往交织在一起同时发生，互相影响。

（一）规制俘获

规制俘获是指规制者受规制对象影响，出台有利于规制对象的法规和政策，或者在政策执行当中偏向于某个规制对象，前者是规制立法上的俘获，后者是规制执行时的俘获。当规制对象以提供贿赂等非法手段影响规制者时，规制俘获就导致腐败现象的发生。当前对规制俘获的研究基本上都集中在政府与企业的关系上，这些研究主要讨论的是受规制的企业、产业以及利益集团如何采用各种手段俘获政府规制机构的。斯蒂格勒认为，对一个行业进行的规制，总是被这个行业的利益所设计和操作，规制的主要受益人是受规制的企业。

其实，政府内部规制更容易发生规制俘获现象。首先，政府内部规制的规制对象和规制者都是公共机构，同在一个政治体制环境里，甚至同属于一个行政等级序列。有的时候，规制对象的行政级别甚至高于规制者，例如铁道部上马一个项目，要在某地修建一条铁路，当地的环境部门也许就无法对该项目进行有效的环境规制。受规制对象利用政治压力迫使规制机构“让路”，这种现象并不鲜见。其次，在政企不分、政事不分的情况下，许多政府部门与企业（尤其是国企）之间有着分割不清的利益关系，这使得本该属于政府外规制的情况也变成了政府内部规制。这种情况在我国非常普遍，许多国企、央企往往具有很高的行政级别，其负责人其实就与政府官员无异，他们很容易利用手中的政治资源俘获规制机构，将规制政策导向有利于他们利益的发展方向。

（二）规制者谋取自身利益

其实，规制俘获理论就是假设政府规制机构也像企业一样，是一个谋求自身利益最大化的“经济人”。不过规制俘获理论主要从规制的需求方或接受者角度进行分析，我们将规制者谋取自身利益单独列出作为规制失败的一种表现形式，旨在强调从规制的供给角度看，规制者偏离公共利益，谋取自身利益、部门利益的种种行为也是规制失败的重要形式。

我们以经济性规制领域引发的腐败为例，简要讨论一下规制者如何利用规制权力谋其自身利益。政府规制权力与腐败之间的联系有三个链条：第一，政府规制程序复杂、不透明，规制者经常以各种借口拖延批准手续的办理。在中国，人们普遍感到要办一件事往往必须面对非常复杂繁多的手续，用贿赂作为润滑剂则可以大大提高政府办事效率。第二，规制标准模糊，规制者的自由裁量权过大。在模糊的规制标准面前，能否获得规制者认可，完全取决于政府官员的态度，而政府官员的态度又在很大程度上取决于得到好处的多少。由于人们对规制手续办理结果不可预期，更强化了争相贿赂规制者的心理，以至于普遍形成了办事不“送礼”就不放心的社会心理。第三，规制者主动设租、创租和抽租。在巨大利益的诱惑下，规制部门及其官员总是趋向于设置更多的行政许可事项，制定更加不合理、不现实的标准和更加复杂不透明的程序。

上述由规制权力导致的腐败，完全都有可能发生于政府内部规制领域。而且，如果说私人企业是“花自己的钱”，他们也许会根据成本收益的比较来权衡一下是否进行贿赂，但对公共机构而言，由于他们使用的公共财政资金，在所有者缺位的情况下，他们缺乏“精打细算”的激励。因此政府内部规制引发的腐败可能比对企业和市场进行规制引发的腐败更为严重，一直以来公共工程和政府投资项目领域沦为腐败的重灾区，就是印证。

（三）争权夺利或合谋

政府内部规制的一个突出特点是，某个政府机构或公共部门常常身兼规制者和被规制者两种身份。这种情况有如下两种情形：一种情形是某一机构是规制者，但同时受到其他机构的规制。例如行业规制机构是经济性规制机构，但同时受到审计、监察等机构的行政性规制和环境、安全等部门的社会性规制。另一种情形是，两个机构还可能互为规制者和被规制者。例如，今天财政部门要建一座大楼，会受到环境部门的环境规制，但明天环境部门要采购一套设备，也许就要受到财政部门的财政评审规制。这两种情形，导致要么各规制机构为了各自利益争权夺利，相互掣肘，出台相互冲突的公共政策；要么各规制机构会以利益交换的形式合谋，各自对对方的违规行为“睁一只眼闭一只眼”。

政府内部规制的另一个突出特点是，由于同在一个政治系统内，规制者和规制对象之间很难保持适当的距离，往往存在权力和利益（尤其是政治利益）的牵制或纠葛。由于岗位轮换和升迁，某一官员有不同部门工作经历的现象非常普遍，而这些不同部门很可能就是规制者和被规制者的关系；还有可能的是，某一官员在一个规制机构担任主要领导，同时又在受其规制的部门里兼职。在这些情形中，各机构的官僚们有着纠缠不清的权力牵制和利益瓜葛，政府内部就像是个“小型国家”或者“小村落”，政府内部规制就存在“光打雷不下雨”的惯常趋势。

（四）规制成本膨胀

本文第三部分对政府内部规制规模的讨论已充分说明规制成本膨胀问题。规制成本膨胀的原因主要有三：首先，规制机构的设置和运作需要消耗大量人力、物力和财力资源。其次，规制政策的实施成本，这些成本包括规则的研究和制定成本，事前的防范成本，事中的监督制约成本以及事后的处理成本等等。第三，权力具有自我膨胀的特点，前文提到，规制者到最后，本身就会成为规制的既得利益者，他们总会找到更多的借口，建立起更多的规则，利用手中的权力来创造出更多的规制来。

五、合理化政府内部规制

政府内部规制普遍存在，而政府内部规制失败也如影随形。不仅经济学文献中讨论的规制失败完全都有可能发生于政府内部规制，而且相较于一般的经济性规制，政府内部规制由于规制主客体都是公共机构，同在一个政治环境内，以及某一机构可能身兼规制者和被规制者双重身份等特点，其失败更容易发生，更具危害性，并且更难以治理。

应该来说，增强对政府的宪政制衡，加大立法机构、司法机构和公众对政府的监督，改进政府内部官僚控制的方式，都是合理化政府内部规制的题中之义，但是这涉及更为宏大和广泛的政治体制和行政体制改革问题，本文暂不专门展开论述。本节仅从规制角度，简单探讨合理化政府内部规制的可能途径。

（一）理顺职能

中国的政府内部规制结构非常复杂，机构重叠、职权交叉、利益纠缠和成本膨胀等现象非常普遍。要理顺政府内部规制结构，首先要正确界定政府职能。政府要最大限度地退出直接的市场经济的活动，开放行政性垄断产业，积极探索公共服务的市场供给机制。对于某些必须由政府提供的公共产品，必须坚决做到政企分开、官办分离以及决策和执行分离，仅仅成立一些附属于政府部门的挂牌公司，断然不能解决问题，必须在参与市场竞争的公司与承担规制职责的政府部门之间，有清楚的、制度性的界分。最大限度地避免政府行政权力与市场利益搅在一起，否则会大大增加政府内部规制的规模，使得政府规制（无论内外）往往假戏真唱，难获成效。

其次，要完善政府内部规制的法律规范。规制定义的内在要求就是要有明确的规则，规则不清晰，利益和权力关系必然混乱。法律规范确定政府规制的目标、范围和实施方式，是政府内部规制运行的基本依据。一般来讲，政府内部规制的法律规范由行政实体法规范、行政程序法规范和行政监督法规范三部分构成。行政程序法规范具体涉及规制组织的构成、编制、职能、公职人员的任用和管理等方面的内容；行政程序法规范涉及规制机构及其组成人员进行规制所采取的各种行为，以及做出这些行为应当遵循的程序等方面的内容；行政监督法规范涉及对规制组织做出的规制行为进行监督、规制相对人受到违法侵犯可获得的救济等方面的内容。

（二）绩效评估

公共组织绩效评估被誉为“最有效管理工具”，绩效评估对于克服政府职能转变缓慢、行政效率低下、官僚作风严重和政府及工作人员“民本”意识淡漠等问题具有非常积极的作用。恰当的规制绩效评估工具，有助于提高政府规制活动的经济性、效率性、效果性以及公平性。对于政府内部规制而言，开发恰当的绩效评估工具，要注重以下几点：首先，要努力衡量政府内部规制的成本收益。通过成本收益分析简化程序、缩减开支，避免规制成本的膨胀。其次，不仅要注重规制结果的评估，也要注重事前的评估，通过评估尽量削减不必要的规制活动。第三，政府内部规制绩效评估绝不仅仅是政府内部的事情，也不仅仅是上级对下级的考核。因此要避免绩效评估的封闭性和单向性，重视规制对象对规制者的评估，重视公众在绩效评估当中的参与，重视社会团体作为第三方对政府内部规制独立进行绩效评估。总之，政府内部规制绩效评估不仅是一种工具，还是一种管理理念。要通过绩效评估民众对政府的满意度。

（三）引入竞争

竞争可以提高效率。在政府内部规制引入竞争可以有两条思路：第一，加强规制对象之间的竞争。在规制绩效评估的基础上，引入公开的评级标准和排名体系，通过晋升激励和报酬激励，是规制对象更好地遵守规则，此外还可以将公共机构的部分职位引入“外部进入”机制，让公务员面对外部人员更激烈的竞争，以促进他们提高工作绩效。规制对象之间的竞争还可以让规制者获得更多的信息，克服信息不对称从而增强规制的有效性。第二，在规制者之间引入竞争。例如，许多规制活动可以看作是技术性活动，不同地区的类似的规制机构具有类似的职责和功能，例如不同省市的审计机构或者监察机构在职责和功能上区别不大，不同的是可能在规制能力上存在差异。因此，类似法院异地审理机制，可以考虑让规制对象不在本地选择规制机构，而是按照一定的程序自己选择合适的规制机构，这样就可以在规制机构间形成竞争，规制能力差的机构也面临巨大的压力，从而激发其提升绩效的动力。