沈克宇

(河海大学商学院,江苏 南京 211100)

1 水务一体化管理概述

我国水务一体化管理体制改革是从深圳开始的。1993年,深圳市从城市发展的实践和连续发生的洪旱灾害中,深刻认识到水资源行政分割管理的弊端和水务统一管理的重要性。1993年7月,深圳水务局水资源管理处成立,将原有的水利局、城市管理办公室、市规划国土局、建设局合并在水务局统一指挥,水资源一体化管理体系建立[1]。

水务一体化即对涉水事务的统一管理,是指水务管理所涉及的各项职能和各个环节之间协调、统一的管理机制,其主要职能是对区域的防洪、排涝、供水、需水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、农田水利、水土保持、农村水电、地下水回灌等实行统一规划、统一取水许可、统一配置,是对区域水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护实行全方位、全领域、全过程的统一管理,其核心是水行政主管部门代表国家对水资源所有权统一管理,由一个部门对水质和水量负责。

2 自贡市水务一体化管理现状

2005年,自贡市成立水务局,对涉水事务进行一体化管理,随后又对内设机构和部门职能进行了调整,为了更好地发挥水务局在水务一体化管理中的作用,优化水资源配置,提高水资源利用效率,同时加强水务局自身建设,建立了水资源、节水及水政执法机构,深化水资源的管理。

2011年,自贡市颁布《自贡市人民政府办公室印发自贡市水务发展“十二五”规划(2011-2015)的通知》,进一步明确自贡市水务局负责自贡市节水管理、供水、排水等工作,强调加快节水型社会建设步伐。

3 水务一体化管理对节水型社会建设影响的实证分析

3.1 影响效果评价指标体系的构建

3.1.1 影响效果评价指标体系的构建原则

a. 核心性原则。指标能够反映水务一体化管理对节水型社会建设影响机理的关键领域,突出“三条红线”的作用,用水总量控制要充分考虑用水总量的变化,用水效率控制充分考虑节水工程,包括工业、农业和生活节水,水功能区限制纳污主要考虑水功能区排污情况。

b. 科学全面原则。用科学发展观全面筛选实用、可行的评价指标,避免重要指标的遗漏,同时也要避免指标选择的随意性,凸显“三条红线”的核心作用。

c. 代表性原则。所选指标能够充分反映水务一体化管理对节水型社会建设的影响机理,指标既要符合《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》和《中华人民共和国国家标准——节水型社会评价指标体系和评价方法》等文件的精神,又要反映用水总量、用水效率、限制纳污等具体内容。

d. 可操作性原则。指标选择要简单实用,易于量化,同时也易于获取。在评价过程中,定性指标也是不可忽视的,尚无法定量的指标应该予以定性描述,例如:制度因素就是重要的影响因素,为推进节水型社会建设提供了制度保证。

3.1.2 影响效果评价指标体系构建

将水务一体化管理对节水型社会建设的影响效果评价指标分为用水总量控制、用水效率提高、水功能区限制纳污3个方面,即“三条红线”。水务一体化管理是全方位、全领域和全过程的统一管理,推进水务一体化管理体制建设对这3个方面有重要的影响,同时这3个方面也是推进节水型社会建设事业发展的重要影响因素。

根据2012年颁布的《节水型社会评价指标体系和评价方法》,评价指标可分为综合性指标、农业用水指标、生活用水指标、水生态与环境指标以及节水管理指标[2],为分析自贡市水务一体化管理的整体效果,在此仅考虑通用指标,仅适用于缺水区、地下水超采区或开采区的非常规水源利用替代水资源比例，水资源开发利用率、地下水超采程度以及地下水水质达标率不予考虑,其次水生态与环境指标是指与水相关的生态及环境情况的有关指标,在此也不予考虑,因此水务一体化管理对节水型社会建设的影响效果评价指标体系构建如表1所示。

表1 水务一体化管理对节水型社会建设的影响效果评价指标

注:①表示《国务院关于实行最严格的水资源管理制度的意见》和《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》列出的控制指标;②表示《中华人民共和国国家标准——节水型社会评价指标体系和评价方法》给出的评价指标。

I1:有效控制用水总量增加及规定各行业用水定额的制度安排。

I2:评价每产生一万元地区生产总值的取水量,计算公式如下:

(1)

式中:WGDP为万元GDP用水量,m3;W总为地区总取水量,按照水资源公报统计口径统计,m3;GDP总为地区生产总值,按照统计年鉴口径统计,万元。

I3:评价每产生一万元工业增加值的取水量,计算公式如下:

(2)

式中:W工为万元工业增加值用水量,m3;Q工为工业取水量,按照水资源公报统计口径统计,m3;Z工为工业增加值,按照统计年鉴口径统计,万元。

I4:评价工业用水重复利用量占工业总用水量的百分比,计算公式如下:

(3)

式中:R工为工业用水重复利用率,%;C工为工业用水重复利用量,m3;Y工为工业总用水量,m3。

I5:评价作物净灌溉需水量占灌溉水量的比例系数,计算公式如下:

(4)

式中:K灌为农业灌溉水有效利用系数;W灌需为农作物净灌溉需水量,等于作物需水量扣除生长期的有效降水量,m3;W灌为灌溉水量,m3。

I6:评价节水灌溉工程控制面积占有效灌溉面积的百分比,计算公式如下:

(5)

式中:B节灌为节水灌溉工程控制面积比例,%;F节灌为投入使用的节水灌溉工程控制面积,按照水利统计年鉴口径统计,hm2;F有效为有效灌溉面积,按照水利统计年鉴口径统计,hm2。

I7:评价自来水厂产水总量与收费水量之差占产水总量的百分比,计算公式如下:

(6)

式中:R管为城镇供水管网漏损率,%;W供为自来水厂出厂水量,m3;W收为自来水厂收费水量,m3。

I8:评价达标排放的工业废水量占工业废水排放总量的百分比,计算公式如下:

(7)

式中:R工排为工业废水排放达标率,按照环境年鉴口径统计,%;W工标为达标排放的工业废水量,m3;W工排为工业废水排放总量,m3。

I9:评价城镇集中处理的污水量占城镇污水总量的百分比,计算公式如下:

(8)

式中:R城污为城镇污水集中处理率,按照环境年鉴口径统计,%;W城标为城镇集中处理达标的污水量,m3;W城污为城镇工业和生活污水总量,m3。

3.2 影响效果评价分析步骤及方法选择

3.2.1 分析步骤

表2 自贡市“前—后”对比分析法的政策结果

第一步,确定分析对象A,分析A实行水务一体化管理前主要指标的情况。

第二步,分析A实行水务一体化管理后主要指标的情况。

第三步,将第一步和第二步的指标情况进行对比,分析A实行水务一体化管理带来的效果。

3.2.2 方法选择

采用“前—后”对比分析法。“前—后”对比分析法是将政策作用后的指标情况与政策作用前的指标情况进行比较,发现政策执行的效果。

第一步,计算A实行水务一体化管理前主要指标的情况,用多年平均值(A1)表示。

第二步,计算A实行水务一体化管理后主要指标的情况,同样用多年平均值(A2)计算。

用A0表示A实行水务一体化管理当年主要指标的情况

第三步,采用“前—后”对比分析法进行分析,计算A2与A1的差,表示A实行水务一体化管理前后主要指标发生的变化,结合指标权重[2],从而判断水务一体化管理带来的效果。

3.3 自贡市水务一体化管理影响效果评价

按照上述的分析步骤与分析方法选取自贡市为分析对象,分析水务一体化管理对自贡市节水型社会建设的影响效果。

3.3.1 自贡市“前—后”对比法分析

第一步,自贡市于2005年实行水务一体化管理,用A0表示基期2005年的数值,实行水务一体化管理前的指标数值取2002—2004年3年平均值,用A1表示。

第二步,自贡市实行水务一体化管理后的指标值取2006—2008年3年平均值,用A2表示。

第三步,将第一步的实行水务一体化管理前的指标情况与第二步的实行水务一体化管理后的指标情况进行对比,并结合指标权重判断实行水务一体化管理带来的效果。

以上3步计算结果见表2。

3.3.2 自贡市水务一体化管理的政策效果

a. 实行水务一体化管理前后的指标情况。节水灌溉工程控制面积比例指标没有搜集到相关数据,但由于所占权重仅0.250,并不影响分析的整体效果,其余指标皆在实行水务一体化管理后得到进一步改善。

b. 实行水务一体化管理后的指标提高幅度与实行水务一体化管理前的指标提高幅度。用水总量弹性、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量等7项指标显示实行水务一体化管理后比实行水务一体化前,指标改善幅度较大,且农业灌溉水有效利用系数、万元工业增加值用水量及城市供水管网漏损率所占权重最大,均为0.750。仅有工业废水排放达标率与城市污水集中处理率2项指标的增幅没有明显提高,其中工业废水达标率所占权重为0.429,城市污水集中处理率仅占0.143。

c. 实行水务一体化管理后,用水总量基本得到控制,并且增长幅度小于水务一体化管理之前;用水效率得到提高,并且提高幅度大于实行水务一体化管理之前。

4 结论与建议

水务一体化管理是一种有效保护、合理利用水资源的先进管理模式,改变了部门分割的水资源管理体制,实现水资源管理质与量的统一、时间与空间的统一、开发与治理的统一、节约与保护的统一。水务一体化管理有助于加快节水型社会建设的步伐,但是水务一体化管理体系尚不完善,可以借鉴以下几点建议:

a. 完善地方性水务一体化管理制度。目前,我国283个地级市中仅50个城市拥有地方立法权。对于已经实施水务一体化且有地方立法权的城市而言,应完善相关地方立法,构建具有可操作性的水务一体化制度。对于实施水务一体化但却无立法权的城市而言,可通过出台规范性文件的方式细化地方水务一体化制度,为水务一体化实践提供有力的制度保障。

b. 建立良好的组织保障制度。组织保障是水务一体化的核心,良好的组织保障可以有效地提高水资源的管理效率,促进节水型社会的建设。①水务一体化的实施应该强化组织领导,实行目标管理,明确节水型社会建设的任务及目标;②成立相应的组织机构或协调机制负责权责范围内水务工作的统一管理;③重视单位内部及节水相关单位之间的沟通,提高水行政办事效率,加快节水型社会的建设;④统一执法是水务一体化的重要环节,是节水型社会建设的有力保障。组织保障是解决“多龙管水”局面的重要环节,是节水型社会建设成败的关键[3]。

c. 建立多元化投融资体系。当前,长江流域节水设施建设的费用大多来自政府投资,这严重阻碍了节水型社会建设的步伐。改变现有的投融资模式,建立多元化的投融资体系[4],大力吸引政府投资之外的社会资本进入水务市场,是对实施水务一体化的重要要求;同时,水务一体化为投融资提供了便利。在积极争取上级政策资金扶持的同时,应增加地方财政对节水型社会建设的投入;通过推动产权制度改革,优化重组资产,促进节水型社会建设;增强对节水设施建设的金融支持力度及广泛吸引社会资金及外资可以有效地扩大节水设施建设及运营的资金规模,促进节水型社会的建设。

参考文献：

[1] 常州市水利局水务考察组. 上海、深圳实施水务一体化管理的考察报告[J]. 江苏水利, 2000(10):41-42.

[2] GB/T 28284-2012 节水型社会评价指标体系及评价方法[S].

[3] 杨英茹.强化水务一体化统一管理[J].河南水利与南水北调,2011(14):63-64.

[4] 冯虎.深化城市水务一体化管理探讨[J].山东水利,2011, 11(12):117-125.