杜宝贵，才丽伟

(东北大学 文法学院，沈阳 110819)

近年来，随着我国发展模式转型、体制深层次转轨、政府职能转变和城市化进程的不断加快，现行社区的社会管理和服务工作面临着许多新情况、新问题，致使我国社区出现“割裂式”的发展情形。所谓“割裂式”社区，是指社区的应然发展态势与实然状况体现之间的一种矛盾形态，具体表现为农村社区与城市社区发展之间的割裂，社区定位与社区功能之间的割裂，社区发展与其教育、养老及服务对象之间的割裂。究其“割裂式”发展的表现，探析我国社区发展存在的问题，剖析深层原因并给出相关治理对策，将有助于我国社区的不断完善与和谐社会的发展建设。

一、中国社区发展的基本历程

1.“社区”一词的由来

一般认为，最早提出“社区”一词的，是德国社会学家裴迪楠滕尼斯。他于1887年在他的成名作“Gemeinschaft und Gesellschaft”(英文版译为“Community and Society”，中文版译为《共同体与社会》或《社区与社会》)中，第一次提出了“共同体”即“社区”的概念。“社区”概念在诞生46年后被引入中国。1932年底，应邀到燕京大学讲学的美国社会学家罗伯特帕克将“社区”这个概念介绍到了中国。1933年，以费孝通为首的一批燕京大学社会学系学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。［1］

2.中国社区的发展历程

我国的社区建设最早起源于20世纪20年代，伴随着乡村建设等民间自发的社会改良运动而展开，这一时期的社区建设主要集中在农村，比较有代表性的是晏阳初定县平民教育运动以及梁漱民乡村建设理论与实践的结合。后来，由于战争原因，社区建设工作被迫停止。新中国成立以后，社区建设工作主要是在政府指导下，为孤老残幼、优抚对象提供的社会福利与社会服务工作。1954年，社区建设工作的重心由农村转向城市，为加强城市居民工作和基层政权建设，全国人大常委会制定颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，奠定了区-街-居三级政权组织体系的基本框架及各自功能定位。［2］20世纪60年代后期到70年代后期，由于十年动乱的冲击，社区建设工作一度中断。1986年，民政部为确保社会保障制度的建立，在全国范围内开展社区服务事业。由此，“社区”概念首次被引入到城市管理以及实际生活中。1991年，国家民政部提出要在全国各个城市中广泛开展社区建设活动，同年中国社会工作协会建立，指出研究和参与社区建设是协会今后的重要任务。1993年，民政部开展以创建“文明社区”为特色的社区建设实践探索活动。1998年的政府机构改革将“基层政权建设司”改为“基层政权与社区建设司”，赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设的职能”，标志着社区建设被纳入到了国家行政职能范围内。2001年，民政部发布《全国城市社区建设示范活动指导纲要》及《全国社区建设示范城基本标准》，为社区建设的规范化提供指导和方向。2007年，为推进农村社区发展，民政部确定了304个“全国农村社区建设实验县(市、区)”，各地也逐步加快了推进农村社区建设试点工作的步伐。［3］为指导农村社区建设，2010年全国人大十七次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。

综观我国社区发展的历程，尽管我国社区建设开始走向规范化、标准化，但在制度“路径依赖”的惯性作用下，我国社区发展仍呈现出了一种独特的发展路径，即“割裂式”发展，而且这种“割裂式”的发展也将在一段时间内长期存在。

二、“割裂式”中国社区发展的表现

1.农村社区发展与城市社区发展的割裂

社区是社会的基本单位，也是构成社会的最小单元。社区和谐是社会和谐的基础，也是构建和谐社会的基础。统筹城乡社区的发展，将农村社区的发展建设与城市社区的发展建设一同纳入到社会主义和谐社会的建设中来，将是均衡城乡社区发展的重要举措。而我国现行的《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》则是对两者进行了立法分治，立法分治的结果必然割裂我国社区的整体结构和有序发展，特别是在我国加快城市化进程速度的过程中，更加剧了农村社区和城市社区的割裂程度。

2.社区的定位与社区功能的割裂

作为党和政府的一项重要工作，社区工作是党和政府联系群众的纽带，其基本职能是服务于民，做到上为政府分忧，下为百姓解愁。［4］在实践中，无论是城市社区还是农村社区，都存在着社区定位与社区功能的“割裂”问题，社区并没有将重心放在社区的服务上，恰恰相反，社区事实上已经成为政府职能的“延伸”，更多地体现了管理功能。该功能主要表现在两个方面:一方面，由于片面追求经济指标，社区层面的经济压力过大，致使其大部分精力投在了经济效益上面，忽略了社区的基本服务职能;另一方面，有些社区的辖区与政府部门的执法区不一致，造成部分政府部门跨区执法现象，给社区管理带来不便，致使社区管理体制不顺，职能不清。其主要组织实施者——街道办事处缺乏必要的综合协调权和组织实施权，［4］在大部分事情的处理上，不得不上传下达、上行下效;在财权与事权的决定上，权力虽小，但责任重大，权责不对等现象十分严重。

3.社区发展与社区服务对象的“割裂”

社区服务是社区发展的主题，亦是社区建设的生命所在。当前的社区发展带有一定的局限性，其服务大多停留在较浅的层面，没有突破福利服务的范围，还不能满足社区居民日益增长的物质、文化和生活需求。社区服务单一化，大多依靠政府投入，表现为以无偿的，短期的，面向弱势群体、老年群体的福利性、事业性服务为主，低偿或有偿的、面向青年或高收入阶层的产业化、实体化服务几乎为零。［5］与此同时，社区发展与社区服务对象的联系松散，表现为志愿组织和居民个人在社区发展建设方面参与度较低，社区建设的积极性没有被激发，社区的资源没有得到充分利用。

4.社区发展与社区教育的割裂

从某种意义上说，以社区为基础的教育是为繁荣和发展社区而服务的，即社区发展的需要决定社区教育的特征。社区发展需要社区成员有强烈的社区认同，同时兼有“为我所用”的社区开放和社区交流的意识;社区发展需要对社区资源作深度开发，这包括自然环境资源和社会环境资源，后者就是社区教育的目的——人力资源开发(人力资本的积累)。［6］然而，当前经济的快速发展，带来社区建设对自然资源的过度利用，对经济效益的过度追求，造成了对人力资源的忽视和冷漠，出现了城市发展驱逐大学，城市社区失去追求精神食粮的动力，社区发展与社区教育的天然“脐带”被割裂。

5.社区发展与社区养老的割裂

从国际社区发展经验来看，社区的发展建设必须依托于比较完善的养老服务体系，它需具备相对完备的基础设施，包括生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等方面。然而随着我国老龄社会的加速到来以及体制深层次的转轨，社区发展的经济性目标与社区养老等方面的福利性目标产生冲突，致使高龄老人难以得到基本的养老照顾，单纯依靠家庭养老和社会养老无法解决我国的现实养老问题。社区发展与社区养老的割裂，使得社区发展无法适应老龄社会的现实要求。

三、“割裂式”中国社区发展的影响因素

1.历史性因素

从我国社区发展建设的基本历程来看，我国社区建设起源于20世纪初期，因受国际上农业国家改良运动的影响，那时我国的社区建设主要集中在农村。随着解放战争的结束，我国社区建设的重心转移到城市上来，加之国家对城市化进程的重视，为建设社会主义现代化国家，加快国民经济的发展速度，城市社区建设越来越规范化。改革开放以来，城市社区工作的范围进一步拓宽，街道办承担着城市管理、社区服务、优抚救济等任务。然而，农村社区的建设因战争停止后，很久没有提上日程，囿于落后的自然条件和人文条件，农村社区的发展相对滞后。此外，随着我国从农业经济到工业经济的转变，我国城乡经济发展速度虽已提升，但社区服务水平与发达国家相比还很落后，社区服务单一，资源得不到整合。

2.体制性因素

社区管理体制反映着国家与社会关系的变迁。近年来，我国社区管理体制改革经历了由政府包办社会的一元管理体制到“政府-公民社会-NGO”的多元社区治理体制的转变过程。［7］社区管理体制改革的背后，透视出的是“割裂式”中国社区发展的冲突与矛盾。长期以来，我国集中于经济、政治、文化建设，社会建设尤其是社区文化建设和生态文明建设则相对滞后。同时，社区是自主管理、反映民意、服务居民、稳定社会的基础性组织，由于中国传统的金字塔式管理模式，我国社区基层管理长期出现职能缺位、政出多门、职责不清、关系不顺等情况。因此，这种由于体制性因素造成的中国社区发展的割裂，急需创新管理体制。

3.城乡二元结构因素

现代意义上的中国城乡二元结构的产生，遵循“农业为工业、农村为城市”-工业优先发展(城市)-制度全方位倾斜-城市强势确立-城乡二元结构形成的发展逻辑。［8］从其过程来看，工业优先发展，必然要求相应的生产、生活条件与工业生产相适应，农村经济短暂的繁荣后，其经济发展再次陷入困顿状态，农民收入增长缓慢，城市与乡村的生活条件、生活方式也随之拉大了差距，农村社区的发展建设与城市社区的发展建设出现割裂。城乡二元结构问题无疑已经成为构建和谐社会的障碍性因素。

4.发展观因素

科学发展观的核心是强调以人为本，其次是强调发展。因此在具体实践中，要坚持将科学发展观灵活运用到指导社区的建设上，突出为民服务，促进社区和谐。然而，随着经济发展速度的加快，我国社区建设与科学发展观的要求逐渐脱轨，社区发展越来越注重社区硬环境的建设，社区服务未能满足居民日益增长的多样化、个性化需求。社区难以自治、职责不清、关系不顺，发展速度与发展质量难以均衡，城乡社区发展差距不断拉大。社区发展脱离科学发展观“以人为本”的要求，在过度追求发展的过程中，未能很好地履行其“服务于民”的职能。

四、治理“割裂式”中国社区的对策

1.加强顶层设计，消除城乡二元结构，均衡发展城乡社区

日益突出的城乡二元结构的矛盾，已经成为国民经济协调发展的一大障碍，也是“割裂式”中国社区发展模式的诱因。自20世纪50年代以来，因制度性因素促成的城乡二元结构，使城乡社区发展存在差异。二元行政管理制度、户籍制度、土地制度以及公共服务的二元供给等都使农村的发展滞后于城市，农民的生活质量得不到保障。因此破解城乡二元结构将促进城乡的协调发展，同时也能带动农村社区的发展繁荣，使广大农民的利益得到根本的维护。从某种意义上讲，城乡二元结构问题的解决将是我国社会经济结构的一次伟大转型。

随着近年来国民经济的发展繁荣，城市社区的发展建设取得了卓越的成效，而农村社区的发展建设存在着诸多问题和挑战。党的“十七大”提出“把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的要求，这说明我党认识到了如果想要完善社会管理，稳定社会状态，创新管理思路，农村社区的发展作用是不容忽视的。［9］因此，必须均衡发展城乡社区，加大对农村社区的帮扶力度。可根据实际情况，调整服务站点，抓好农民群众急需的服务项目，建设以提高社区服务水平、居民生活水平为目标的新型社会主义新农村。

2.完善相关法律制度

衡量一个国家法制化水平的高低不在于立法数量，而在于法律本身是否能够反映一定的社会现实，是否能够解决与民众息息相关的社会问题。随着我国法制化进程的加快，我国的法律制度不断得到完善，然而，随着时代的变迁，法律也展现出它的不足之处。1989年全国人大十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》和2010年全国人大十七次会议通过的《村民委员会组织法》，两部法律出台的时间不同，适用的对象也不同。这种优先规范城市社区的发展必然使农村社区的建设相对滞后。两部法律仍然是在以政府为主导的一元主体下实施的。近年来，随着我国发展模式转型、体制深层次转轨、政府职能转变，“小政府-大社会”的管理模式即将开启。两部法律在当代社会的不协调性是导致我国社区“割裂式”发展的潜在原因。因此，为了更好地构建社会主义和谐社会，建设高质量、高水平的一流社区，修改、完善两部法律是当务之急。

3.大力发展社会中介组织，提升社区承载能力

从政府与社会的关系而言，政府是社会的总机关，但从历史趋势看来，政府的职能是服务于民。随着社会经济的发展壮大，政府管理的事务理应越来越多，但政府职能是不会无限放大的。［10］人民思想意识的不断提升，社会中介组织规模的不断扩大，将促进“小政府、大社会”行政管理模式的衍生。到那时社区不再是政府职能的“延伸”，也不再是职能部门的“跑腿”，社区将具有一定的组织实施权和综合协调权。因此，要大力发展社会中介组织，构建其“自组织”、“自适应”的职能系统，在缩减政府职能的同时，提升社区的承载能力，也提高了社区的服务水平。

4.平衡社区发展速度与质量

目前，随着我国城市化进程的不断加快，社区发展速度也达到了前所未有的高度。然而，我国是一个发展中国家，并将长期处于社会主义初级阶段。因此，在社区的发展战略上，不能操之过急，亦不能拔苗助长。过度注重社区发展速度，必将忽视其质量。例如，在一些城市中，社区组织者盲目上形象工程和项目，社会资源不但没有得到有效利用，居民的生活质量也没有得到明显的提高，教育、医疗等社区公共服务跟不上社区的发展速度。因此，要平衡社区发展速度与质量，使之尽可能地与我国现阶段的管理能力和资源水平相适应。

5.建立良性互动的多元化社区治理主体模式

近年来，随着我国社会的转型，我国社区治理模式已由过去政府主导的单一型转变为多元主体并存的复合型。在给社区治理带来新气象的同时，也引发了新的困惑。不同的社区主体其运行方式有很大差别，矛盾与冲突下，我国社区展现出“割裂式”发展的病态。若想使他们围绕社区管理和社区公共产品的提供发挥整合性力量，必须要定位好它们各自的角色，即明确各自在社区治理过程中所承担的职责，［11］避免某一主体职能“越位”、“缺位”或“错位”现象发生。有必要形成“党工委领导+行政管理+社区共治+小区自治”的社区治理格局，［12］明确社区治理的目标，建立有效的运行机制，使多元社区治理主体在和谐共存、良性互动的网络模式中更好地服务于社区居民。

社区是居民自我管理、自我服务的社会生活共同体，其核心理念是丰富人的生活，满足人的需求，着力于提高社区居民的满意度和归属感。社会主义和谐社区，是人与人、人与自然、人与社会的和谐统一，是社区发展速度与质量的和谐统一，是城市与农村社区建设的和谐统一。因此，为加快和谐社区的建设，打破“割裂式”社区的发展模式，必须转变政府职能，整合社区资源，均衡城乡发展并完善相关法律，借助社会中介组织的力量，从而提升社区承载能力。

［1］陈月刚.“区直管社区”:城市社区管理体制创新与限度——以铜陵市铜官山区的社区综合管理体制改革为例［D］.武汉:华中师范大学，2012:9－11.

［2］张勋宗，陈思君.城乡结合部社区管理的几个切入点研究［J］.成都大学学报:教育科学版，2007(8):133－135.

［3］杨炳珑.农村社区建设工作形成全面推进态势——全国农村社区建设实验工作经验交流会侧记［J］.乡镇论坛，2009(1):6－11.

［4］杨树银.当前社区建设存在的问题和思考［EB/OL］.(2012－04－20)［2014－02－22］.http://www.xzmz.gov.cn/tszs/dangjianshequjianshecunzaidewentihesikao.html.

［5］西城政协委员活动小组.当前社区建设中存在的问题及建议［EB/OL］.(2012－07－29)［2014－02－22］.http://www.jzqzx.gov.cn/zhengzhi/list.asp?id=16.

［6］李慷.农村社区教育与社区发展——湖南省桃源县社会调查报告［J］.教育理论与实践，1990(5):23－32.

［7］刘磊.社区管理体制创新——以包头市昆都仑区为例［D］.呼和浩特:内蒙古大学，2012:24－30.

［8］张英魁，袁和静.破除城乡二元结构壁垒，推动城乡一体化进程［J］.现代城市研究，2009(2):11－16.

［9］李飞燕.我国新型农村社区治理的多元主体合作研究［D］.秦皇岛:燕山大学，2012:10－15.

［10］郝宇青，刘孝云.发展社会中介组织 促进政府与社会合作［J］.学术论坛，1996(3):70－74.

［11］陈艳红，陈向阳.论我国城市社区治理主体的多元互动［J］.东方论坛，2009(12):3－16.

［12］顾艳峰.社区治理的发展和党建工作的转型［J］.党政论坛，2009(1):37.