谢荣珍，谢法忠

（阜南县 委党校，安徽 阜南 230022）

城镇化进程中的阜南县农村土地流转探析

谢荣珍，谢法忠

（阜南县 委党校，安徽 阜南 230022）

加速土地流转就是指加速土地由细碎化经营到成片的规模化经营的转变；为了加速土地流转，对安徽省阜南县的土地流转进行了调查与实证研究，了解到安徽省农村承包地土地流转中存在的问题：存在不公平现象、种粮大户的发展受到许多因素的制约；对安徽省阜南县农村土地流转的理论进行了探析，论述安徽省阜南县农村土地流转的条件，土地流转的理论模型即博弈模型等；提出加速土地流转的政策建议：政府要完善农村土地流转的金融支持，农村的宅基地实行市场化，促使农户向非农户转移，优化向非农就业户转移的途径，政府要尽力解决农村土地流转中的不公平问题，农业保险保障制度要健全，发展多样化的农村保险业。

土地流转；规模经营；博弈模型；非农就业；城镇化

当今安徽省正处于城镇化不断深入发展的新阶段，各市县农民的生活方式、农业的生产方式，正在发生巨大转变，农业现代化的意识正在形成，土地管理的方式需要转变。例如：大批的农村劳动力往城市转移时，由于企业用工偏好年轻化，所以部分年龄偏大的农民不能非农就业，只能务农。这些农民因为秸秆利用价值不高，无力或者不愿意从地里运走农作物的秸秆，为了耕种方便，所以不管政府如何禁止焚烧秸秆，这些农民总会趁其不备点燃了秸秆，为此引发的社会问题很多：在目前的土地碎化经营模式下，点燃秸秆时，烧坏相邻地边的农作物现象屡见不鲜，由此引发的纠纷不断；焚烧秸秆由于时间集中在播种季节那几天，造成的环境污染后果严重。这些社会问题的产生，引发了管理者们一系列的思考：现有的土地碎化制度怎样改革？城镇化进程中的农村土地流转过程如何实现？（土地流转就是指土地由细碎化经营到成片的规模化经营的转变过程。）在此背景下，结合我省阜南县当前处于快速城镇化进程中的现状，深入研究具有代表性的人口大县的阜南县农村土地流转问题，研究怎样在确保农民土地合理利用的基础上，促进土地流转，从而促进我省城镇化和农业现代化的发展，显得迫在眉睫。

一、安徽省阜南县的土地流转的调查与实证研究

安徽省阜南县位于淮河中游北岸，素有“皖西北南大门”的之称。辖29个乡镇和一个省级工业园区，345个村委会，160多万人，总耕地面积约有145万亩。许多学者对其土地流转问题进行了研究，文献对建设用地的研究又较为丰富，所以我们课题小组就把对承包地的土地流转研究作为探析的重点，对目前承包地土地流转中的现状、问题、原因和对策等等做了调查和实证研究。

（一）承包地土地流转的现状

我省农村承包地土地流转的特征是小规模、小范围、短期化和不规范，近几年开始加速发展。虽然省政府一直提倡加快土地流转，阜南县政府还成立了土地流转领导小组，专项管理农村土地，但是阜南县的土地流转与其它县市相比，规模范围更小、承包期限更短、流转速度相当缓慢，远远落后于农业现代化需求。

据调研：2009年5月，阜南县的土地流转41020多亩，约占阜南县耕地面积的2.8%。从总量上来看，土地流转的发生率偏低，截止到2013年阜南县的土地流转面积虽然增长加快，但是与其它县市相比，还落后甚远。和临泉县相比，土地流转面积占本县耕地面积的比重相差24.5个百分点；与太和县相比相差2.7个百分点；与界首市相差10个百分点。

（二）土地流转中存在的问题

（1）存在不公平现象

阜南县里具有土地承包权和使用权的农户在土地流转中，所得的收益仅为流转时每亩地的转让费用，而不是源于提高了的土地经营收益。比如：阜南县的三塔镇大塘村，从2011年起，农民赵学广以每亩每年1000元的价格承包大塘村的六十多亩土地，仅就赵学广的春季西瓜经营收入来说，每亩就收入一万五千元，这与原本具有土地承包权和使用权的农户转让的一千元相比，相差甚远，这对于他们显然是不公平的。这种现象不仅在阜南县普遍存在，在安徽省也普遍存在。全国优秀教师、全国高校优秀思想政治理论课教师檀江林在他的书中说过：“就土地流转而言，农民所得到的收益仅为流转时每亩地的转让费用，并没有分享到土地规模化经营而提高了的收益。农民的收入增加是来源于从农村转到城市的劳动力收入提高，而非源于提高了的土地经营收益，这对具有土地承包权和使用权的农户而言，显得不公平。”①檀江,林王峰,赵金华:《和谐社会视域中的新农村建设——基于安徽省的调查与实证研究》，合肥:合肥工业大学出版社,2010年。

（2）种粮大户的发展受到许多因素的制约

在诸多制约因素中，有两种因素尤为突出：

第一，大部分的土地流转期限较短。大部分具有土地承包权和使用权的农户虽然离开了土地，但只是暂时的，他们大多处于不稳定状态，一旦在城市里失业，就会回到自己的那块土地上种地，为了便于收回自己的土地，他们宁愿低价留给亲戚或朋友。从心理上讲，在家乡拥有几亩地，仍然是农民生活保障的理念普遍存在。上述因素都无法让土地流转的期限较短。据调查：阜南县的土地流转一年期占70%，二至五年期占20%，五至十年期限仅有10%。

第二，筹集资金较难。种粮大户大多是农民，存款不多，而“适度规模经营”②黄建新,姜睿清,付传明：《以家庭农场为主体的土地适度规模经营研究》，《求实》2013年第6期，第95页。种植，需要投入大量资金。即便贷款，可农业信用额度是有限的，也很难筹集到足够的资金。那些拥有国家扶植创业的无息贷款资金的农民，一般也无法向土地投入大量资金，他们贷款金额是三万，期限两年，如果向土地投入资本，到时担心成本收不上来，就无力还款。据调查：一些种粮大户是向亲友转借来集资的。一旦遇上旱涝灾荒或粮食贬值，损失将会由种植大户自己承担，这也无形中增加了种粮大户筹集资金的难度。

（三）土地流转的原因

“具有公共性、稀缺性和位置稳定的土地”③王国敏,翟坤周,周庆元：《我国农村土地综合整治面临的矛盾及化解对策》，《理论视野》2013年第8期，第32-35页。是不动资本，它为什么能流转呢？经过调查实证得出：

人为因素的推动，尤其是政府的推动。政府采取一定的措施促使土地发生流转，比如对农业机械的一定补贴、促使农业规模经营、减少农业劳动力等等。

供给因素的推动。一般来讲，细碎化经营中土地的机械化投资较少，往往靠的是人的劳动力，效率低下，收入不高，大量的整户农村劳动力涌向城市，追求较高的收入。这些整户劳动力没有时间和精力从事农业生产，在他们的心目中与其让土地闲置，不如把目前属于自己的土地流转出去，从而增加自己的收入。不过，他们并没有信心能在城里生活一辈子，不敢转让土地经营权，只能转让土地的承包权。“土地经营权流转的含义是，拥有土地经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权”④张红宇：《中国农村的土地制度变迁》，北京:中国农业出版社,2002年，第140页。。

需求因素的推动。一些进城非农就业的农民开阔了眼界，拓宽了知识，学到了农业种植技术，便萌生了回农村进行规模种植的理念。另外，一些农民在城里非农收入较低，而又有整户的亲戚在外非农就业，这些亲戚想随时收回土地，愿意把土地以极低的价格转让给他们，他们务农的收入比起在城里打工的收入有所增加，他们就有了返乡种地的动力。还有一些农民，有恋乡情结，他们不愿意出去，自己的那片土地不能实现自己的劳动价值，就有了转入土地的动力。

二、安徽省阜南县农村土地流转的理论探析

为了加速农村土地流转，需要先探讨土地流转的条件。

（一）安徽省阜南县农村土地流转的条件

有农村整户劳动力非农转移，是土地流转的前提条件。据调查，一户农业家庭，只要有一个劳动力在农村，就不可能把土地转让出去。哪怕是位70岁的老人，只要没有离开自己的那片土地，就会坚持务农，大多情况下是让非农就业的亲人农忙时请假回去帮助农业生产。

提高农户的非农收入是土地流转的根本条件。农民往往以家庭效益最大化为动力，决定是流向城市还是驻守农村。非农收入与务农收入之差越大，流向城市的农户越多。由此看来，农户的非农收入是至关重要的。

提高农户的非农就业的稳定性，可以延长土地流转的时间，是土地流转顺利进行的一个条件。阜南县大部分的农村劳动力的非农就业转移不稳定，失业了回村种地的理念还普遍存在，他们宁愿选择亲朋好友作为流入方，转让一亩地约一百元即可，非农失业时，随时可以收回自己的土地，也就是说土地流转时间的长期性，受农户非农就业的稳定性的影响。

土地规模经营是土地流转的一条途径。土地流转的目的是促进农业现代化，而土地规模经营使农业现代化成为可能。因为土地规模经营可以投资使用现代化的农业工具，比如大型联合收割机可以高效率地收获成熟的庄稼。

（二）土地流转的理论模型：博弈模型

安徽阜南县的土地流转基本上有两类：第一类是流转给亲戚朋友；第二类流转给种植大户。从事非农就业需要流转出土地的农户简称农户，第一类流转给亲戚朋友的简称亲友小户，第二类流转给种植大户的简称种植大户。

目前的土地流转是一种自发的模式，可以用图1表示出来：

图1 目前的土地流转

这种自发的模式是根据其优缺点自由流转的，农户流转给亲友小户的优点是：当失业时，可以随时收回自己的土地，缺点是农户流转时收的租金价格低，不利于规模经营。流转给种植大户的优点是转让价格可以高一些，有利于规模经营，但农户收回土地得有条件。

“为了实现规模经营，大户需要维持一定的经营规模”。①戴伟娟：《城市化进程中农村土地流转问题研究》，上海：上海社会科学出版社，2011年，第58页。种植大户为了规模经营需与许多个农户签订合同。假设一户打算转给亲友小户的每年租金为F1，打算转给种植大户的每年租金为F2，种植大户答应这家农户第I+1年后退给不影响规模经营的相等质量和距离的土地，第I+1年这家农户转给亲友的收益为S1，转给种植大户的收益为S2，第一类由于随时可以收回土地，第I+1年这家农户转给亲友的总收益等于I+1年农户自己的农业经营收益与第I年的总租金之和。这家农户如果把土地转给种植大户，那么第I+1年农户的总收益只能是每年的租金之和。第I+1年两类流转模式的收益比较如下：

S1=（I+1）年的农业经营收益+I×F1

S2=（I+1）×F2

种植大户在一年的收益包括农业经营收益、规模化经营的节约成本、优化农业结构带来的效益，去掉一年租金。如果S2〈S1，这家农户明显会把土地租给亲友，如果S2＞S1，这家农户就会把土地租给种植大户，这时，只有提高租金才有可能让S2＞S1，而提高的租金又要小于规模化经营的节约成本与优化农业结构带来的效益之和，否则种植大户无利可图，就没有租入土地的积极性。这时县政府可以像企业那样采取定额成本控制法：“在生产费用发生的当时，就将符合定额的耗费和发生的差异分别核算，及时发现各种费用的节约和超支情况，从而采取措施，有效控制费用的发生”②张创新:《现代管理学概论》，北京:清华大学出版社,2010年，第332-333页。，控制地租水平，或者给种植大户一定的补贴，用以提高农户转让时的租金。

如果种植大户违约，将需要付出违约金F3，那么第I+1年农民的收益S3=（I+1）×F2+F3，这时如果提高违约金，种植大户就有可能不敢违约。但是这家农民可能不相信种植大户，害怕无地可种，又失业了，怎么办？这时县政府可以出台一些规章制度妥善处理这家农民和种植大户的关系，排除不利于土地流转的因素。这时的土地流转模式，可以用下图表示：

图2 行政干预下，加速土地流转

当今，在城里从事非农就业的农户越来越受到政府的关注与照顾，越来越多的农户已经在城里买了房子定居下来，从心理上来讲，这些农户，往往会更关注价格，愿意选择转让价格高的种植大户。

由以上分析可以看出，两者博弈的结果是：在行政力量正确的干预下，第二类流转将会胜出。

（三）阜南县农村土地流转的意义

阜南县的农村土地流转是历史发展到一定阶段的必然产物，是传统农业向现代化农业转变的一种必然趋势，是发展区域高效率农业，推进农业现代化的有效手段，具有重要的现实意义及历史意义。

（1）有利于农村土地资源配置的优化

通过土地流转，避免土地荒芜或者是土地的粗放经营，减少土地的闲置和浪费，增加精耕细作的机会，使农村土地资源的科学配置和合理利用成为可能，使党中央倡导的调整与优化农业生产结构得以实现。而且“还可通过就近转移就业模式，实施‘农村包围城市’的农民就业战略”①李左军：《中国根本问题:九亿农民何处去》，北京:中国发展出版社,2000年，第74页。。种植大户就近招入不少的农民工，就是“农村包围城市”的农民就业战略模式。

（2）有利于促进农业现代化

通过土地流转，有利于土地的规模经营，有利于改造传统农业，传统农业是一种小农经济，是碎化经营模式，不利于机械化耕作。所以实行土地的适度规模经营，有利于向农业投入现代化的生产工具，提高生产效率，实现农业现代化。

马克思指出土地的规模经营，有利于生产资料的合理配置，有利于劳动者提高生产效率：“农业、矿业、工业，总而言之，一切生产部门都逐渐地用最合理的方式组织起来。生产资料的全国性的集中将成为自由平等的生产者联合体所构成的社会的全国性基础。这些生产者将按照共同的合理的计划从事社会劳动”②马克思：《马克思恩格斯选集》（第二卷），北京:人民出版社,1995年，第454页。，而土地的规模经营，需要进行土地流转。

（3）有利于加快城镇化的进程

“土地问题是中国城镇化进程中的核心问题。”③杨璐璐：《我国城镇化建设、土地政策关联度及其实态因应》，《经济管理》2013年第3期，第43页。而土地有偿流转，是解决土地问题的一个关键点，它可以使农民拥有城市化进程中的一项资产收入。目前，“我国农村人口向城镇转移，并不等于能够真正扎根于城市”④杨璐璐：《我国城镇化建设、土地政策关联度及其实态因应》，《经济管理》2013年第3期，第43页。，原因是土地流转问题没有真正得到解决，不仅“不利于城市化初期阶段的集聚效应，而且阻碍了资金、土地和人才等生产要素的双向流动和农民市民化的进程，延缓了我国城市化的进程”⑤周国平,徐诤,王丹：《农村宅基地流转的风险防范》，《科学管理》2013年第11期。。

三、加速土地流转的政策建议

通过以上分析，我们可以找出加速土地流转的对策，这些对策是当今地方政府所没有涉及到的，在现实生活中还没有真正实现的。

（一）政府要完善农村土地流转的金融支持

由于种粮大户筹集资金较难，贷款额度有限，这成了土地规模经营的一大障碍，所以政府应该对种粮大户提供贷款的金融机构保持优惠扶持政策，例如可以让其少缴纳或者免缴纳银行存款准备金等。民间借贷，政府要规范和引导，应该依照法律保护借贷双方的利益。政府还可以设立专门为农村土地流转服务的金融机构，用以解决种粮大户筹集资金难的问题。

（二）农村的宅基地实行市场化，促使农户向非农户转移

如果农户的原有宅基地可以买卖，一些农户卖过之后，就可能拿着这一笔钱在城市里改善生活。据调研：王堰镇是阜南县较为贫困的乡镇，有很多农户从事非农就业已经多年了，有的还在城市里买了房子，但他们的宅基地一直在闲置着。如果实行市场化，有偿流转他们的宅基地，土地的利用率就会提高。政府注意“不能让农民的宅基地非法集体化、城市化或他人化”⑥尚柏仁：《对城镇化建设的几点思考》，《理论视野》2013年第7期，第26-28页。。

（三）优化向非农就业户转移的途径

现在农民工的工资被克扣拖欠已经普遍由长期转化为短期，小时工的工资得不到保障，政策法规应向这方面倾斜。比如非农就业者的第一个月的工资，用工单位一般不发，要等到第二个月才发；短期非农就业者往往领不到足额的工资，或者领不到工资，这已经成为普遍的现象，这种现象阻碍了农户向非农就业户转移的途径，政府应该采取措施剔除障碍。另外，城市中的保障房要面向来自农村的非农就业户。凡是从农村出来且在城市中就业的农户，根据收入高低提供一定的福利性安置房，让农民工的老人和孩子有房子住，有受教育的权利，帮助非农就业的农户在城市中安家落户，用以改变一些农户不愿种地但又不想放弃土地使用权的观念，从而解决种粮大户签订长期限合同难的问题。

（四）政府要尽力解决农村土地流转中的不公平问题

目前在土地流转中的现状是：转出土地的农户所得的收益只是流转时每亩地的转让费用，而不是流转后提高了的土地经营收益，所以在土地转让合同中，政府鼓励合同双方在这方面做出约定。在土地转让后，政府最好每年都派人对种粮大户的收入做出事实评估，适时让把土地转给种粮大户的农户尝到“分得红利”的甜头，让目前的不公平现象慢慢消失。从上面“目前阜南县推动土地流转的对策”可以看出，政府没有做到对种粮大户进行免费技能培训，提高其素质，仅仅对非农就业人员免费培训。“种粮大户是土地规模经营的主体，其经营管理素质的高低直接影响农田的收益。政府可以通过组建种粮大户协会、促进种植大户经验交流和举办各种培训班等举措，切实提高种粮大户的整体素质”。

（五）农业保险保障制度要健全，发展多样化的农村保险业

这种制度是以法律的形式，对离开土地的农民因其年老、疾病、伤残、失业等客观原因发生生存困难时给以基本生活的保障而建立起来的社会救助制度。比如，对离开土地的农民进行失业保险，大力宣传其重要性，让农民在从事非农就业后安心工作，改变他们失业就回农村务农的观念；政府也可借鉴法国农村的土地流转对策：政府对非农就业的农民要发放力所能及的养老金，鼓励农场的经营规模化。阜南县的农村社会背景和二战后的法国社会背景有类似之处:二战后的法国,许多农村年轻人涌向了城市，务农人员减少很多，农业人口老龄化、兼业化现象普遍存在。法国政府的对策是：“在1962年颁布的《农业指导补充法》中专门规定，对离开农业的农民发放终身养老金，促使他们离开农业，让出来的土地主要用于扩大农场规模。另一方面，在农村实行退休金制度，以解决土地集中后带来的部分社会问题。”①刘卫柏：《中国农村土地流转模式创新研究》，长沙:湖南人民出版社,2010年，第231页。政府在这方面可以效仿一下，但要量力而行。

结束语

安徽省的农村改革走在全国前列，在1987那年，阜阳成为全国首个改革试验区。城镇化进程中的阜南县农村土地流转，也属于安徽省改革中的焦点和难点问题，我们提出的理论探索、对策思考，具有较大的理论针对性，具有很强的现实指导意义。我们已经将研究成果提交有关政府部门，以期产生更大的社会影响力，彰显此课题的应用价值。

Analysis of rural land usage transfer in the process of the urbanization in Funan County

XIE Rongzhen，XIE Fazhong

The acceleration land usage right transfer is refers to the acceleration the transformation from the land thin fragmentation management to large-scale;The research goal is to speed up the land usage right transfer.Among investigation and real diagnosis research to which Funan County's the land usage right transfer in Anhui Province,we understood the question which the countryside contract land usage right transfer exists like the follow:The existence unfair phenomenon,the families of large-scale planting crops development receive many factors the restrictions;The theory analyzes to which the countryside land usage right transfer of Funan County in Anhui Province is like follow:the condition which Funan County's countryside land usage right transfer in Anhui Province,the theoretical model which the land usage right transfer(the gambling model)and so on;The policy suggestion for speeding up the land usage right transfer is follow:The financial support of the government to improve the usage right transfer of rural land;The countryside land for building new house should be on the open market in order to urges the peasant household to change into the non-peasant household.;Optim ization approach to change into non-peasant household;The government should try to solve the unfair problems in rural land usage right transfer;To improve the agricultural insurance system,the development of diversified rural insurance.

land usage right transfer;large-scale management;the comparative model;nonagricultural emp loyment;urbanization

F321.1

A

1009-9530（2014）04-0037-05

2014-03-03

安徽省哲学社科规划基金项目“农村土地流转”（A20130013）；安徽省阜阳哲学社科规划基金项目“城镇化进程中的阜南县农村土地流转探析”（FSK2013043）

谢荣珍（1977-），女，阜南县委党校讲师，博士，主要研究方向：三农问题研究，经济管理，公共管理。谢法忠（1964-），男，安徽阜南县委党校副校长，硕士，主要研究方向：经济学。