夏德峰

治理理论是在现代化和全球化背景下，面对当代经济和社会的重大转型，对国家传统统治方式造成的各种不可治理的理性回应。相对于传统统治而言，治理是一种趋势，这种趋势意味着国家—社会关系的调整。西方国家经过数百年自生自发的演进，逐步形成了政府、市场、社会各居其位又相互补充的社会治理结构。在西方学界，治理理论强调治理主体的多元，政府与社会的合作，多元协商与互动，并且主张社会自治以及社会组织与政府的平等共治，具有所谓“社会中心主义”的取向。与此相对应的是，中国并没有经历过一个长期的社会分化过程，更谈不上形成政府与市场、国家与社会、公共领域与私人领域的相对分离的社会秩序。治理理论倡导政府与民间组织的合作，但在中国的语境下，社会自治组织的发育才刚刚开始，尚不存在一个自主性的社会自治体系。因此，照搬西方相关的治理理论运用到中国就可能出现水土不服的现象。

近年来，一系列群体性突发事件的频发，暴露了我国社会治理体制机制的缺陷与不足。因此，新形势下化解社会矛盾，最大限度地促进社会稳定和社会和谐，亟需构建政府有效治理和社会自治良性互动的复合治理格局。复合治理主张治理主体的多元互补合作，资源的整合与组织的协同，治理空间的开放性，治理方式和成效的共建共享性。复合治理强调构建国家主导、社会自主、公民积极理性的良性互动结构。在当前新的形势下，党的领导与公众参与的力量互动，政府规制同社会自治的合作互强，增能政府与赋权社会的机制互补，道德调节和法治保障的功能互联，是优化和创新社会治理的主体结构、运行机制的重要内容，是复合治理在当前中国语境中的具体展现，是一种积极的社会治理逻辑。

一、党的领导与公众参与的力量有机互动

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是政府有效社会治理的保证。党不仅要通过把握方向路线、制定方针政策直接推动社会建设和社会发展，而且要为社会各方面、各阶层充分发挥自身能动性，为社会发展和社会进步创造良好的环境。通过营造人们干事业、支持人们干成事业的体制环境和社会氛围，从而团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，共同投身社会建设和社会发展事业。党组织通过引导社会行为方式和价值取向，增强其社会责任感和组织归属感，提升其社会认同度和凝聚力，提高社会的组织化和有序化，使党组织成为社会黏合剂，把社会人组织起来，形成一股共同推进经济社会发展的强大战斗力。

参与的理论来自于以民众为中心的发展观点。民众不仅是发展的最终受益者，也是发展的推动力。“善治要想持续，它必须根植于一个支持和促进参与的正式框架，无论在国家层面还是地区层面上”[1](P68)。参与式治理通过广泛深入的公民参与，以此带来政府的全新转型，这不仅有利于深化民主，而且能够在政府与公民之间搭建起桥梁，在政府、公民个人和志愿团体之间建立起伙伴关系，使各利益相关者能够参与决策和协作治理。参与式治理还有助于提高政府决策的质量，优化政府过程，转变政府职能，促进政府与公民的良性互动，从而由“善政”导向“善治”。从国际经验来看，创建一个符合本国国情、具备较强社会利益整合功能的政党，并且形成一种公民参与型的政治文化，不仅有助于转型时期社会经济秩序的和谐治理，而且可以增进公共信任和政府的治理效能。尽管目前中国的治理主体已趋多元，但最根本的是中国共产党的各级组织，在中国的国家治理结构中，形成了一种“以党领政”的治理结构。

充分发挥公众参与社会治理，不仅可以降低社会治理成本，提高社会治理效率，还可以提高社会治理质量。“参与式是微型民主的本质，或者说，它为上层结构即民主政体，提供了关键的基础结构”[2](P146)。由于地方性事务和公众的利益紧密相关，极易激发公民的参与热情，在参与的实践中，人民在政治上变得成熟起来，培养了社会成员的参与能力。参与是一个渐进成长的过程，有赖于党和政府的组织和动员，同时党的建设与国家建设的有机互动创造公民参与的制度空间。中国共产党践行群众路线，通过积极有序地组织和引导群众参与公共事务活动，并逐步使自上而下的单向动员和组织转向官民交互影响，通过对群众路线创造性转换实现与参与式民主耦合协调发展，这不仅有利于丰富群众路线的内涵和拓展公民参与的广度与深度，还能够形成良好的社会治理。

二、政府规制同社会自治的合作互强

政府规制与社会自治的有机统一是成功社会治理的内在要求，政府规制强调政府的权威和社会的服从，如果没有政府规制，各种越轨和犯罪行为就难以得到有效控制，就会造成整个社会秩序的混乱。但是，仅依靠严密的社会控制会窒息社会的活力和创造力，刚性的维稳难以持久，这就需要控制与引导相结合。为了实现动态的可持续稳定，需要建立健全社会运行状况的监测体系、预警系统及危机协调机制，切实提高政府社会治理的科学性、有效性和针对性。社会治理强调政府为社会成员提供各种基本的公共服务，完善基本公共服务体系，努力提高对社会的服务质量。创新社会治理方式还要引导社会成员通过合法的途径理性表达自己的利益与愿望，政府要有回应性和问责制，各项治理活动才会得到公众的自觉配合与大力支持。因此，形成权责明确、运转高效的管理体系是保持社会秩序和稳定的基础。

社会自治的程度反映着社会成员自由、自主、自决、自律的水平，也体现一个社会的治理水平。在社会自治发展的问题上，斯坦福大学的魏昂德指出：“中国的经验表明，那种惧怕地方自治或社会自治会带来社会动荡不安的担心是多余的，相反，社会自治是国家长治久安的必由之路。”[3](P17)魏昂德通过比较各国政治发展史的经验后断定：“重构21世纪的中国的政治改革，将是自上而下的。”社会自治最重要的作用在于它通向国家的善治。社区要成为政治场景中的重要组成部分，必须具备以下两个条件：(1)政府必须通过提高意识和鼓励参与，强调社区的重要性；(2)人们必须学会成为公民，而不是国民。政府的目标是为社区自治创造环境。美国学者戴维·布雷在《社区建设：中国城市治理的新战略》指出，中国城市的社区建设提供了一套混合型的社区治理战略。“它把一些相当直接的政府干预形式与完善的志愿者服务体系以及确保社区作为提高道德水平的媒介的效力结合在一起”[4](P275)。如果社区建设取得成功，即使是部分成功，那么它将大大减少政府的未来成本。不仅如此，它还能够部分地缓解危险的社会混乱和悬殊差距，而在目前，这些因素对当今中国社会稳定构成了威胁。

三、增能政府与赋权社会的机制互补

增强体制机制的活力就要从转变、提高政府社会管理能力和增强社会自我管理能力两方面着手。从前政府独自承担社会公共事务的治理，既提高了政府运行的成本，降低了政府的治理效率，也弱化了社会的自我调节功能，抑制了社会组织的活力。政府希望社会组织承担更多的公共服务功能，但没有给予它们相应的资源或能力。政府向社会放权只能逐步推进，如果没有成熟的、强大的、独立的、高度自律的社会组织，国家向社会放权不但无法收到良好的效果，而且可能使社会出现局部领域的失控。因此，放权于社会，应做到活而不乱。中国社会组织化程度相对较低，社会由分散的单个的个人组成，既无序无力，也不足以形成影响政府的力量，不能有效保障人们的权益，无法实现与政府的良性互动和动态平衡。中国对非政府组织的管理经历了一个由紧到松的过程，有序开放社会组织准入大门，适当降低准入门槛，为各类社会组织的充分发展、健康成长提供广阔空间。

政府将部分公共事务通过政府购买社会服务的方式，交由社会组织承担，发挥社会组织、社会公众在处理自身事务上的主动性，凡是社会能自主解决的事务，政府应主动退出，不再过多地运用行政手段干预，各种社会主体的活力才能得到充分释放，从而形成政府与社会合作、多元主体共同治理的局面。这样一方面可以使政府从微观管理中解放出来，逐渐淡出原本不该涉足的领域，由“划桨者”变为“掌舵人”，把精力集中于规则制定和监督上，加强宏观管理，从而提高政府社会治理效率；另一方面，社会组织作为政府职能转移的承接载体，政府应给社会组织以活动空间，支持社会组织依法开展有偿服务。与西方国家相比，我国社会组织尚处于发育初期，这就需要政府加大对社会组织的扶持力度，制定各项扶持政策，在财政方面给予社会组织以支持，增强社会组织自我发展能力。同时借鉴发达国家的经验，把大量社会管理事务和公共服务项目委托给具有相应资质和能力的社会组织办理，赋予其部分公共服务职能，为社会组织的发展注入新的活力。在这一过程中，既减轻了政府工作负担，又节省了公共财政支出，还权于社会，是社会发展的未来方向。当前阶段的社会治理不是不要政府，而是需要“强政府”，要求政府既“掌舵”又服务，提高政府市场监管能力和公共服务能力。社会治理创新不仅意味着对社会资源的有效整合，而且要更好地为社会提供优质均衡的公共服务，调动各方主体共同参与社会治理。社会化是社会治理机制运作的核心，就是要在社会建设、社会发展、社会治理中，以社会化为导向，充分调动社会各方面的力量，发挥各个方面的积极性，社会事业社会办，社会事务社会担，社会成果社会享。

社会组织参与公共事务的治理能弥补政府提供公共服务的空白，有利于政府服务体系的结构性调整和资源整合，进一步提高政府服务体系的整体效能。从世界历史的视角考察，政府主导型社会发展机制和市场主导型社会发展机制的发展态势是：随着一国经济社会的发展和现代化进程的加快，其社会发展机制相应地也会随之发生转换——或迟或早地从政府主导型向市场主导型转变。但这是一个极其复杂的动态过程。如果后发展中国家在市场机制尚未完全建立和充分发育、市场化程度不高的情况下，否定政府作用和放弃政府对经济的必要干预，非但不利于转轨国家市场经济体制的建立和完善，也不利于这些国家的政局稳定和发展。在政府的主导之下，社会组织依赖政府并进而丧失其独立性和民间性，这既加大了国家对社会治理的难度，又增加了国家对社会治理的成本，因此，国家应把社会组织和社会能力建设作为社会建设的重中之重。

四、道德调节和法治保障的功能互联

法律是他律，是最底线的道德，具有维护社会公正和秩序的功能；道德是自律，是高标准的法律，德治规约和引导社会成员的行为，倡导追求更高的道德境界。法律具有稳定性和可预期性，法治是控制矛盾和冲突的制度化治理方式，运用法治思维和法治手段解决社会问题，一方面在宪法、行政法的规定下，以人的自由全面发展为目标，以尊重和保障人的基本权力为尺度，通过法律控制公权力。另一方面，在依法治国的大原则下，国家应将以法管理社会的法律体系尽量细化。但是在法律的运行中，离不开公民道德的支撑，如果没有道德元素的注入，法律的威力也将是脆弱的。因此，只有将道德调节与法律治理结合起来，才能形成完整的社会规范系统和调控手段系统，实现外在约束和内在自省的相互补充、相互配合。英国学者皮得·诺兰在《处在十字路口的中国》中指出，中国的“第三条道路”是一种完整的哲学，把既激励又控制市场的具体方法与一种源于统治者、官员和老百姓的道德体系的深刻思想结合在一起，“在权力统治的大厦的背后是普遍的道德规范，而这种道德规范的基础是所有社会阶层为了维持社会团结、达到社会和政治稳定以及实现环境的可持续性而恪尽职守的必要性。当这些功能有效运转的时候，就产生了‘巨大的和谐’、繁荣的经济和稳定的社会”[5](P12)。十八届三中全会要求在创新社会治理体系中继续坚持政府领导，注重发挥社会组织作用，增强市场主体的社会责任，充分体现了党领导下的多方参与，发挥道德调节的治理理念。

一方面必须强调法律在社会生活中的主导地位，另一方面还要关注道德现象背后所反映的社会问题和文化问题。当前影响社会稳定的各类矛盾不断增多，房屋拆迁、环境污染、物业管理等问题引发的群体性事件呈持续多发态势。如果一味强调运用行政手段解决纠纷，最终会损害法治的权威和尊严。要逐步完善我国现有各项法律法规和规章制度，保障法律法规的严肃性和权威性，营造一个公平、公正的社会环境，从源头上制止不和谐行为的发生。诚信缺失是目前道德领域中出现的突出问题之一，由于我国既缺乏公共生活传统，又正处于社会转型中，还没有形成有效的公共信用监督管理体系，致使信用失范行为的泛滥。网络媒体、食品安全、公共服务、医疗等领域是道德失范的重灾区。因此，社会治理中的突出问题必须将道德的感召力和法律的威慑力结合起来，建立信用基础性法律法规和标准体系，重点围绕政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域，构建以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统，健全守信激励和失信惩戒机制，并将社会主义核心价值观融入到各项政策议题和人们的日常行为之中，促进社会自律和个体的自我道德完善和发展，才能够造就良好的社会道德风尚，形成遵法守纪的习惯，进而才会使法律更有效力，社会发展才能进入较高层次。