罗大位

(中国人民公安大学，北京 100038)

“治安问题可能是社会问题的一部分，并同社会问题的其他方面如环境污染、人口过剩、失业问题等有一定联系，在一定条件下，社会问题会转化为治安问题”①李健和.治安学原理.北京:中国人民公安大学出版社，2013.62－62.。也有学者提出类似观点:治安问题或是夹杂着其他社会问题，或是由其他社会问题发展而来，具有综合性特征②丁家祥.试论治安复杂地区社会治安防控体系构建中的几个问题.上海公安高等专科学校学报，2007，17(4):63－63.。以上两个观点都表明了治安问题与社会问题之间存在密切联系，然而这两个概念不能混为一谈，因为这容易导致治安问题的概念泛化。其后果是，理论上会使治安学领域的一些研究以及治安学学科建设逐渐失去专业特色;在实践中，则可能催生大量非警务活动，导致公安机关职责泛化，从而给其带来巨大的压力。因此，在当代治安问题越来越从社会问题中分离出来的同时，这既是为了满足理论研究的需要，也是社会分工趋向高度专业化的必然结果。基于理论和现实需要对社会问题与治安问题进行区分确有积极意义，但过于强调这二者的区别容易忽视它们之间客观固有的必然联系，且这种联系同样具有重要意义。因此，为区分社会问题与治安问题，同时又使这二者之间有一个自然的衔接以体现其联系，在此提出“准治安问题”的说法，作为社会问题与治安问题之间的过渡概念。

一、准治安问题的界定

(一)准治安问题的定义

“准治安问题”的概念并没有直接成果可供参考，这里将从“准”和“治安问题”两个角度出发对其进行定义。 《现代汉语词典》对“准②丁家祥.试论治安复杂地区社会治安防控体系构建中的几个问题.上海公安高等专科学校学报，2007，17(4):63－63.”的义项⑤解释是:前缀，表示程度上虽不完全够，但可以作为某类事物看待的③中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典.第6版.北京:商务印书馆，2012.，英语中“准”可译为“would－be o－be”，即“将会是;将要成为”之义。综合两种语言对“准”的释义，可将其通俗理解为“可能即将成为，但当前还不是”的意思，其旨在表达一种潜在的可能性，可组词“准博士”、“准妈妈”等。关于治安问题的含义，学界没有定论，基于对公安机关法定职责权限的考虑，比较倾向如下观点:所谓治安问题，是指侵犯了治安方面的法律规范，危害或可能危害治安秩序的行为④李健和.治安学原理.北京:中国人民公安大学出版社，2013.63－63.。综上所述，对准治安问题进行如下定义:准治安问题，是指本身对社会治安不构成危害，但由于其性质、构成、功效等某些方面的特征，满足了一个治安问题所需的载体、形式、内容、功能等一个或几个方面的要求，从而容易受外界因素的利用或影响发生“异化”，为治安问题的孕育提供“温床”，具备演变成治安问题可能性的社会问题。简言之，准治安问题是指可能即将成为治安问题，但当前还不是治安问题的社会问题。

(二)准治安问题与治安问题的关系

准治安问题本质上是社会问题，但相比一般社会问题而言，它与治安问题的联系更为特殊，使其区别于一般社会问题。

一方面，准治安问题与治安问题之间是承继、发展的关系。“准”的含义表明，一些治安问题是由准治安问题演变而来的，这二者反映的是同一问题的两种形态。因此，只有与治安问题满足承继、发展关系的社会问题才是准治安问题。例如，大量失业人群的存在是准治安问题，因为他们有可能因为经济困难问题而演变成违法犯罪的个体或群体;娱乐业也属于准治安问题，因为它有可能在经济利益驱使下，由娱乐放松的场所演变成卖淫、嫖娼的场所。更多的社会问题与治安问题之间通常是因果关系，它们只是引发治安问题的因素，而永远无法演变成治安问题，所以他们不是准治安问题。例如，相比失业人群而言，失业问题本身并不属于准治安问题，因为它是经济领域的问题，只能构成影响社会治安的因素，而永远不可能演变成治安问题，且对于公安机关而言，关注失业人群动态比关注失业问题更符合自身职责。这种关系限定的必要性就在于，把可能演变成治安问题和可能引发治安问题的两类社会问题区别开来，否则，准治安问题的概念就没有意义了。

另一方面，准治安问题演变成治安问题，是准治安问题中某些方面“异化”的结果。准治安问题的载体、形式、内容、功能等，容易受到外界因素的利用或影响发生“异化”，使其逐渐显现出危害性，从而超越法律的边界，问题性质由此发生变化，从一般社会问题演变为治安问题。现实当中，“问题少年”容易被不法分子、团伙引诱和利用而走上犯罪道路;娱乐场所容易寄生卖淫、嫖娼等行为，“不少歌舞厅、卡拉OK厅提供以营利为目的的色情陪侍，或者提供卖淫、嫖娼的条件”①熊一新，李健和.治安管理学概论.第2版.北京:中国人民公安大学出版社，2007.167－167;讲座、学习班的形式被用于进行伪科学、邪教传播等非法集会活动中的现象近年来也屡见不鲜……这一点揭示了准治安问题向治安问题演变的方式，从中也不难得出一些治安问题正是“异化”了的社会问题。

二、准治安问题的内容与特征分析

准治安问题有很多，但比较分散缺乏规律性，难以进行总结分类。例如，落后的风俗与迷信的思想，很容易为别有用心的人所利用而披上科学、宗教的外衣，演变成伪科学、邪教;扑克、麻将等娱乐方式，一旦和物质、金钱挂钩，就容易演变成赌博行为;地方宗族力量过于强大，可能会出现利益纷争，逐渐演变成独霸一方的恶势力;拉帮结伙、崇尚暴力的风气，有可能会逐渐形成聚众斗殴、有组织犯罪等治安问题频现的局面;经济困难群体迫于生计，可能会演变为偷盗、抢劫行为的个体或团伙;旧货市场原本是旧物交易的场所，受经济利益的驱使，一些人可能会为销赃提供渠道;网络代购的盛行，使很多诈骗犯发现了财路，从而让一些代购行为演变成“诈骗”行为;旅馆、典当、印章这三类特种行业，及一些曾属于“特行”范围的行业，其业务内容和经营方式同社会治安密切相关，且易为违法犯罪利用而演变成治安问题，因此也属于准治安问题的范畴等。综观以上问题，它们都有以下特征。

(一)两面性

两面性是指准治安问题作为一种常规社会问题和作为可能演变成的治安问题这两种形态时，所表现出的两种不同性质。这两种问题形态是以是否合法为分界线的。一方面，作为一般社会问题时，准治安问题对社会治安没有危害，其积极作用占主导地位，如旧货市场在促进旧物循环利用方面的作用，地方宗族对维护基层社会治安的积极作用等，这些都是准治安问题在合法前提下发挥的作用。另一方面，准治安问题存在演变成治安问题的可能性，体现了它具有潜在危害性的一面。一旦越过了法律的边界，这些危害就暴露出来，由一种“隐性”特征转变成“显性”特征。如娱乐、服务行业组织赌博、卖淫、嫖娼，旧货市场收赃、销赃等，他们超越了法律的界限，背离了初始功能，表现出危害性的一面，从而演变成治安问题。

(二)潜在危害的针对性

准治安问题具有潜在危害性，但必须是与治安秩序直接相关的。这是因为治安问题的定义指出，它是危害或可能危害治安秩序的行为，而非其他社会秩序，如生产、工作、教学秩序等，“治安秩序不同于其他社会秩序的特征主要在于其内容，即治安秩序与国内安全和社会安定、公共安全、他人的人身和财产安全直接相关”①李健和.治安学原理.北京:中国人民公安大学出版社，2013.63－63.。因此，如果一个社会问题的潜在危害性实际作用后，受到直接影响的不是治安秩序，而是其他社会秩序，即使这里的其他社会秩序实际上也会对治安秩序造成间接影响，这个社会问题也不属于准治安问题，因为其潜在危害性的实际作用效果与一个治安问题应有的危害效果不吻合。即，没有直接危害治安秩序。例如物价飞涨使生活秩序紊乱，引发抗议、游行活动，进而对治安秩序造成了不良影响，然而物价飞涨却并非准治安问题，因为受直接影响的是生活秩序，治安秩序只是间接受损。

(三)脆弱性

脆弱性是指准治安问题的某些方面，如载体、形式、内容等，存在满足治安问题的某些要求，易为违法犯罪行为利用等“弱点”。这些“弱点”容易使准治安问题成为孕育治安问题的温床。“如旅馆业中来往人员复杂，易被违法犯罪分子利用作为栖身场所，或进行盗窃、诈骗、卖淫嫖娼等违法犯罪活动;如某些印章业的从业人员专门从事非法刻制或伪造图章、印信的活动，供他人进行诈骗”②熊一新，李健和.治安管理学概论.第2版.北京:中国人民公安大学出版社，2007.199－199.;如娱乐场所中人们容易兴奋和激动，加之酒精作用使人失去理智，娱乐业往往在经济利益驱使下为顾客提供赌博、嫖娼等非法服务……准治安问题的潜在危害性与脆弱性都表明了其演变成治安问题的可能性。

(四)治理手段的社会性

准治安问题的两面性决定了其治理手段的社会性，即其治理不仅需要公安机关参与其中，其他部门和社会力量也需扮演重要角色。一方面，准治安问题存在演变成治安问题的可能性，具有对治安秩序的潜在危害性，故需要公安机关的干预和影响;另一方面，这类问题本身并非治安问题，依法不属于公安机关职责管辖的范围，它们本质上是社会问题，对其治理也应是一项社会事务，且稳定的社会环境与公众的切身利益息息相关，因此准治安问题的治理应是全社会共同的责任。例如，对于“问题少年”的教导，经济困难群体的帮扶，往往更需要发挥社会力量的作用;又如，一些“挂羊头、卖狗肉”的娱乐、服务场所，社会的监督能起到一定的积极作用;再如，消除落后习俗与迷信思想，最好的方法还是用真正的科学、先进的文化加以熏陶。

三、准治安问题的理论依据及其合理性分析

(一)沙堆理论

沙堆理论③沙堆理论:沙堆理论是北京市公安局提出的有关治理违法犯罪的理论。沙堆理论认为，违法犯罪就像一个沙堆，呈“金字塔”型，其“底层”是违法行为或一般治安问题，“中间层”是一般犯罪或严重治安问题，“上层”是严重犯罪或重大治安问题，“顶层”是特别严重的犯罪或特大治安问题。认为:为了有效治理治安问题，必须从“沙堆底层” (违法行为或一般治安问题)入手，减小“沙基”，这样，整个沙堆自然就变小、沙堆的高度就会下降 (即重大、特大的治安问题减少)④李健和.治安学原理.北京:中国人民公安大学出版社，2013.69－69.。正如沙堆理论所述，减小“沙基”能促使沙堆变小，那么除了通过被动打击“沙堆底层”——违法行为或一般治安问题，来减小“沙基”以外，我们不妨考虑通过主动防控“沙基”的来源，限制沙堆增长，从而可以达到间接减小沙堆的目的。准治安问题正是“沙基”来源的一部分，理论上，通过对准治安问题进行防控，就会使“沙基”的增长受阻，“沙基”的增长受到限制，沙堆自然逐渐失去增长空间，从而最终达到减少治安问题的目的。

(二)危害最小化理论

危害最小化理论⑤危害最小化理论:危害最小化理论是中国人民公安大学李健和教授提出的有关治安问题的一种理论。的基本思想是所有治安问题都会给国家、社会、单位和个人带来不同程度的危害，治安工作的作用就是采取各种适当的手段、技术和方法，尽量将其危害范围减到最小、危害程度降到最低、危害时间缩至最短⑥李健和.治安学原理.北京:中国人民公安大学出版社，2013.69－69.。实际上，无论事后有多么周全的补救措施，能够在多大程度上降低治安问题的危害性，似乎都比不上事前完备的预防工作，而做好事前预防、避免危害产生也正是达到“危害最小化”的最佳途径。准治安问题的概念，意在强调一种预防的理念，如果我们把准治安问题看作治安问题形成的前一阶段，与其在治安问题产生后，采取各种措施以最大限度降低危害性，不如从治安问题形成的前一环节入手，通过干预准治安问题来影响治安问题的形成，治安问题整体减少了，其整体的危害范围、程度和时间都会有所缩减。

(三)治安防控主体多元论

前两种理论都反映了准治安问题这一概念的防控思想，而治安防控主体多元论回答的则是谁来防控的问题。“治安防控主体多元论认为，社会治安防控作为重要的公共管理事务，应该发挥政府主体、市场主体和社会主体等多方面力量的作用”①杨锦炎.论治安防控主体多元化——以北京的实践为重点.北京警察学院报，2013(2):27－27.，这也正是治理理论所强调的“治理主体多元化”思想在具体问题治理中的体现。治安防控主体多元化的必要性与合理性在于，一方面，在警力有限与治安形势日益严峻的背景下，动员、依靠社会力量参与治安防控已逐渐成为维护社会治安的需要;另一方面，多元参与的价值还在于其能够为解决问题拓宽思路。准治安问题的两面性特点，实际上就反映了治理这类问题要树立防控主体多元化的思想，既需要公安机关的参与，又需要社会力量的加入，多方合作能实现优势互补，对治安防控工作也更有益。

此外，准治安问题的合理性还在于，它回答了要预防什么的问题，而预防工作的有效性与预防对象的具体程度是息息相关的。我们无法预防所有与治安问题有关的社会问题，同时也不是所有与治安问题有关的社会问题都值得预防，相比其他社会问题而言，准治安问题与治安问题的联系密切，它能够为治安防控工作设定一类相对明确、具体的对象，从而能够在一定程度上避免防控工作的盲目性，提高防控工作的针对性，增强治安防控工作的有效性。

四、应对准治安问题的宏观策略

综上所述，准治安问题这一概念可以给公安机关提供诸多启示，它不仅有助于我们提早发现并预防治安问题的苗头，以采取措施防止准治安问题恶化升级为治安问题，也能使我们进一步认清治安问题的来源，为治安问题的解决提供思路，优化治安问题的解决方案。因此，治理准治安问题，有其重要性和特殊意义，然而鉴于准治安问题是一类问题，而不是某个具体问题，因此这里仅从宏观角度提出应对准治安问题的几点策略。

(一)认清准治安问题与社会问题、治安问题的关系

一方面，认清这三者的关系是科学、合理地应对准治安问题的第一步。因为只有明确了这种关系，公安机关才能从大量的社会问题中有效地甄别出哪些问题属于准治安问题，从而实现上文提及的为治安防控工作设定一个相对明确、具体的对象，让防控工作有针对、有重点，增强治安防控工作有效性的目的。这种着眼关键环节、主要部分的思想，在指导治安防控的实践中往往能够起到事半功倍的效果，有助于实现治安防控效益的最大化。

另一方面，认清这三者的关系要求公安机关强化预防观念。居安思危，思则有备，有备无患，这正是对预防价值的最好诠释，治理准治安问题，本质上就是进行治安防控，且准治安问题只是可能演变成治安问题的社会问题，其潜在危害性并没有实际作用，因此需要做更多的还是预防工作，把预防的观念贯彻到公安实践中去，就是要求公安机关改变过去“重打击、轻预防”，或“以打代防”的做法，做到打防结合，注重发挥预防的积极作用，警惕准治安问题恶化升级为治安问题。

(二)重视对准治安问题的规范与引导

准治安问题的两面性，要求我们用全面的眼光看待这类问题，既要警惕和预防其消极的一面，又要看到其积极可取的一面。因此，对待准治安问题，要坚持加强规范、注重引导、扬长避短的原则。

一方面，规范和引导可以通过制定和采取一些刚性的管理规定、措施来实现。这体现了社会控制的手段之一，即法律规范的控制。应用到准治安问题的治理中，就是通过制定法律、法规、规则等规范性文件，实施对准治安问题的规范化管理。例如，对一些涉及准治安问题的行业，通过设置、完善行业准入标准来规范行业准入门槛，建立行业自律机制、完善外部监管机制以强化对行业行为或活动的规范、指导、监督与评估等。通过这种规范化的管理手段，强化对准治安问题的正向引导，从而达到防止准治安问题的发展脱离合法轨道的目的。

另一方面，还要采取一些柔性的服务管理措施，以辅助、调和刚性的管理手段。例如，为整顿社区内扑克、麻将成风的现象，一方面可以依托居委会成立风纪检查小组防范赌博行为，另一方面，可以通过完善社区内的公共娱乐设施、组织丰富的社区文化活动把居民从扑克、麻将中解放出来;再如，对“问题少年”的帮教，“寻找并发现社区内热心教育的人士、有经验的或愿意提供帮助的人士，鼓励和引导他们出面组织一个“家长沙龙”进行活动，……，凡是孩子在成长过程中可能遇到的问题都在这里进行讨论并得到及时的帮助，包括孩子的学习辅导，各种兴趣的培养，当然也包括孩子调皮行为的教化、出轨行为的矫正”①曾德才.依托社区资源推行社区警务战略的思考.山西警官高等专科学校学报，2005，13(1):41－41.等。以上这些措施的目的，也是为了保证准治安问题能够保持良性发展。

(三)实施对准治安问题的合作治理

美国社会学家厄尔·斯威巴指出:“治安问题的实质是社会问题，通过社会化途径，动员社会的力量来共同治理社会治安，应该是顺理成章的”，虽然指的不是准治安问题，但由于准治安问题也是社会问题，因此这种理念也适用于准治安问题的治理。同时，准治安问题的自身特点也决定了多元防控、共同治理才是其出路。因此，公安机关要加强与其他部门、社会力量的联系，不能仅依靠自身单打独斗。在合作治理的过程中，公安机关有时并不需要直接去解决具体问题，一方面这些问题可能不属于公安机关的职责范畴，有相应的部门对此负责;另一方面，公安机关可能不仅解决不了，而且也解决不好。这种情况下，公安机关所要发挥的更多的是一种“发现问题、牵头引导、联系相关责任部门共同合作来制定出问题解决方案”的作用，正是通过这种分工合作，来达到有效治理准治安问题的目的。

这方面，我们可以借鉴日本警察处理“经济困难老人偷盗案件”的经验。针对因经济困难而偷盗的老人，一方面日本警察厅设“生活安全部”，下属部门设“生活安全科”，设立专人专职，深入民间，专门负责到政府的行政服务部门进行沟通协调，解决问题。同时，政府相关部门也设立相应的接待窗口，专门解决因警察带来的问题，该部门起到了在普通百姓和政府之间打交道的中间人、联系人的作用，真正做到有事找警察，有难必帮。另一方面，对于老人的偷盗行为，警察也会依法对其追究法律责任，维护法律的公正性，恪守执法者的职责”②崔世鹏.日本警务管理工作透视.现代世界警察，2013(331):63－63.。我们能够从中获取的启示是，通过公安机关与其他部门的合作，可以弥补“警察打击得了因贫困而起的偷盗行为，却解决不了贫困问题”的缺憾，而后者才是治理偷盗行为的根本之策。同时，如果事前通过联系民政部门对经济困难群体提供有效地帮助，就能够避免一部分此类人群发生“越轨”行为，从而避免一部分人演变成违法甚至严重犯罪群体的可能。

准治安问题概念的提出，并非为“标新立异”，它旨在拓宽人们的视野，引导人们以一种新的视角来审视治安问题，从而以更优化和完善的路径来防控和治理治安问题。然而，需指出的是，这一概念亦有其不足之处，一方面，准治安问题强调防控的思想，反映在实践中往往需要在过程上下足工夫，其效果往往并不会立竿见影;另一方面，准治安问题强调合作治理的理念，而有效的合作要建立在灵活的协调机制基础上，一旦协调出现障碍，要么产生相互扯皮推诿，要么导致所有担子都落在公安机关身上，带来非警务活动泛滥的后果。然而，我们不能因噎废食，准治安问题这一概念的积极意义远大于其不足，且这些不足能够在今后的实践中不断得以克服。