刘群

（上海应用技术学院，上海，201418）

上海市构建中国特色社会主义社会管理体系的“三五一体”社区实践模式

刘群

（上海应用技术学院，上海，201418）

中国特色社会主义社会管理体系伴随着改革开放进程，经历了三代领导集体不断丰富和发展，到十八大最终确立，为我国社会管理指明了前进方向。上海市在中国特色社会主义社会管理体系形成过程中，坚持以人为本、服务为先，不断推进实践探索，创新社会管理和社区建设，逐步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局，构建了一种与市场经济体制相适应、体现时代特征、具有中国特色的国际大都市社会管理体系的“三五一体”社区实践模式。

中国特色社会主义；社会管理体系；社区实践

一、中国特色社会主义社会管理体系的演进

改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，高度重视管理社会秩序以保持社会稳定的重要性，强调这是保障广大人民的根本利益、推进改革开放和社会主义现代化的客观需要。

党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，很重视维护社会稳定等社会管理工作。“稳定是发展和改革的前提，发展和改革必须要有稳定的政治和社会环境，这是我们付出了代价才取得的共识。”［1］（P208）“必须大力加强基层组织建设，增强对社会的管理和控制能力。”［1］（P210）

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视加强社会管理工作，创造性地提出了科学发展观、构建和谐社会的战略思想，并首次把中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体，强调加强社会建设和管理是我国改革发展进入关键时期的内在需要，是实现广大人民根本利益的内在需要，是推进科学发展、维护社会稳定与构建和谐社会的内在要求，并对加强和创新社会管理进行了专门部署。胡锦涛强调：“只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制，才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。”［3］（P713）“要善于把加强社会管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来，同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来，同推进基层民主建设紧密结合起来，同加强党的执政能力建设紧密结合起来，正确应对各种社会矛盾和问题，妥善协调各种利益关系，注重激发社会活力，大力构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。”［2］（P695－719）2006年，中央做出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”［3］（P662），并对加强社会管理做出了部署。

2007年，胡锦涛在十七大报告中强调：“要完善社会管理，健全社会管理格局，最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，紧紧依靠广大人民，调动一切积极因素，努力形成和谐社会建设人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”［4］习近平强调：“在加快推进经济体制改革的同时，要深入推进社会管理创新，进一步完善与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系，积极稳妥地推进政治体制改革和其他领域改革，使上层建筑更加适应经济基础，更有力地推动社会生产力的解放和发展。”［5］2011年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表了重要讲话，指出：“社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作，促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。”［6］胡锦涛强调：“加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。”［6］继党中央明确提出加强和创新社会管理之后，2011年“十二五”规划纲要设立专篇，提出建立健全中国特色社会主义社会管理体系。

2012年，胡锦涛在十八大报告中，明确指出中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设五位一体，强调在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。“在全面建设小康社会进程中推进实践创新、理论创新、制度创新，强调坚持以人为本、全面协调可持续发展，提出构建社会主义和谐社会、加快生态文明建设，形成中国特色社会主义事业总体布局，着力保障和改善民生，促进社会公平正义”［7］。“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”［7］“加强和创新社会管理。提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故。加强和改进党对政法工作的领导，加强政法队伍建设，切实肩负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。”［7］

二、中国特色社会主义社会管理体系的上海社区实践

在中央的中国特色社会主义社会管理思想指导下，上海坚持以人为本、服务为先，大力推进社会管理创新和社区建设，积累了丰富的经验，逐步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的格局，走出了一条与市场经济体制相适应、体现时代特征、具有上海国际大都市特色的社会管理新路子。社区是社会的细胞，以社区管理为抓手，上海市构建了中国特色社会主义社会管理体系的“三五一体”社区实践模式。

（一）创新新型社区管理体系，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社区管理体制，并创建了“第五级平台”管理新模式和“镇管社区”管理机制

上海从特大型城市的实际出发，将社区定位在街道和居民区。在街道注重共治，侧重于推进街道党工委领导、政府为主、社会协同、各方参与，通过调整优化社区管理体制机制，厘清街道层面条块关系，整合归并社区管理和服务各项工作，明确责任主体或协助配合责任，有效整合社区（街道）党政机构的工作资源，增强条块之间协同配合；自1996年以来，上海率先在全国开创了社区管理“两级政府，三级管理，四级网络”的上海模式。世博会以后，上海又把推进以居民为主体的楼组创建作为社区“两级政府，三级管理，四级网络”外的“第五级平台”管理新模式，通过楼组这个最贴近群众的社会管理单位和落实各项工作的最小可作用单位，及时将政府的工作落实到群众中，同时将群众所思、所想、所难、所需，及时地反馈到政府部门，使得楼组成为了社会建设的有力抓手，楼组建设注入了新的形式和新的内涵，吸引居民广泛参与，走出了“党建引领、自治为基、活动为要”的楼组建设新路子。在居委会注重自治，侧重于推进自我管理、自我教育、自我服务，深化“居委会自治家园”创建活动，发掘总结并形成21个居委会自治家园观摩点，广泛开展具有自治特色的居委会“一居一品”创建；引导和支持居委会用协商、沟通、合作等方法处理社区事务，普遍建立了决策听证会、矛盾协调会和政务评议会的“三会”制度，畅通居民参与事务管理的渠道；不断探索创新民主参与的载体和平台，运用网络平台开展基层社会管理，全市1300多名居委会成员经过培训成为所在社区业主论坛的“版主”；完善居委会民主选举、民主管理、民主决策、民主监督功能，2012年全市直选比例达到90%。另外，针对上海109个镇实有总人口1323.6万人，其中外来人口694万，占53%，有超过20万人口的16个镇位于城郊结合部的情况，上海还积极探索了“镇管社区”的管理机制，在组织架构、财政扶持、服务方式等方面形成相互配套、协同推进，形成了各有特色的社区管理新模式，主要有两种：一是镇直接管理模式，大部分郊区镇成立“社区管理办公室”作为镇政府内设机构，专门管理所有居委会，通过做实做强“社区管理办公室”对全区范围内的居民区实行统一管理。二是划片管理模式，镇党委和政府在镇和村、居委会之间设立中间层级，把居、村委划分为若干单元进行划片管理服务。这些实践和探索使镇与村居工作运行衔接、协调、服务更为合理、优化，包括社区文化、安全、卫生、救助、服务、管理、创建、党建等要素在内的综合管理服务体系更加完善，社区的社会协同和多方参与有了一个运作的平台，也为规范和完善“镇管社区”机制提供了很好的借鉴。

（二）创新社区公共服务平台建设，完善“五个中心”（社区事务受理服务中心、社区文化活动中心、社区卫生服务中心、社区综治工作中心、社区生活服务中心）全覆盖

采取统一社区事务受理服务，整合社区事务服务队伍，实现了社区事务由“一门受理”向“一口受理”转变，社区事务受理中心已在上海210个建制街镇实现了全覆盖，共有13个市级职能部门提供近200个项目的受理服务，“全年无休、全市通办”，部分居委会设置代理点等延伸服务，据初步统计，全市受理中心的月均接待量已超过100万人次，200多个事项大部分可以当场办结，社区群众满意率达95%以上；社区文化活动中心不断拓展服务功能，满足群众基本文化需求。除了每个社区建有室内文化活动中心之外，一些社区还利用广场和公园拓展了社区文化活动的内容和层次。如在徐家汇公园推出的定期的具有专业水准的公益音乐会“徐家汇公园星期音乐会”，既是区政府构建高尚徐汇，为民服务办的一项实事，又为上音学生艺术实践，社会实践新增了一个平台。自2004年4月3日首场演出至今已成功举办了多期，每场观众达300～400百人，逐步形成徐汇区广场文化的一个特色品牌，获得良好的社会效益和影响。社区卫生服务中心强调保基本，为群众提供便捷实惠的基本医疗卫生服务，已建232家社区卫生服务中心，建成686个社区卫生服务站、1760个郊区村卫生室，并实施社区家庭医生制度，基本形成网络化的社区卫生服务平台。上海市普遍推行建立社区综治工作中心，把信访、维稳、综治、司法等部门整合起来集中办公，方便了群众。如长宁区华阳路街道综治中心实行主要部门相对集中合署办公，办公地点设在长宁路396弄79号，办公面积约200平方米，归并了综治办、司法所、信访办、安全生产等原先设置的机构和力量，包括司法信访接待窗口、矛盾纠纷调解室、司法社工站、预防犯罪工作宣告室、谈心室、法律咨询接待室、“两个实有”管理与服务办公室、卡办等面向居民的服务窗口；现有社区保安队98人，综治协管员22人，房屋协管员42人，小区保安133人，禁毒社工6人，矫正社工3人，青少年社工3人，防火办9人，人民调解信访代理工作室9人。社区生活服务中心既关照了行动不便的老弱病残等人群，有极大地方便了社区居民的生活。上海市社区生活服务热线，上海市社区服务热线在市民政局、市文明办、市慈善基金会和市社区服务中心的共同努力下，于1998年6月正式开通，直接面向居民提供各类社区服务，“962200”市社区服务热线拓展了很多服务功能，整合民政各类政务服务、社区服务、社团服务等民生服务资源和力量，建成功能强大、服务内容广泛的“上海民政服务热线”。自开通以来，累计接听并处理市民来电280多万个，其中2006—2009年连续四年年接听来电均突破40万个，热线的接通率、处理率和满意率分别达到或超过100%、95%和90%。上海市各个区的社会生活服务中心也各自有自己的热线电话和服务网站，如静安区江宁路街道以“一个中心，两个服务媒介，三个服务项目，四层服务梯队，五个特色服务站，一批服务网点”来为居民服务，社区生活服务中心热线（62181890若侬要，拨一拨就灵）和市社区服务网站为社区居民提供24小时服务。便民集市、废品回收和淘乐坊闲置物品大交换服务项目深得居民的好评，参与率几乎100%，而特色服务站的服务网点基本遍布了每个居委会，基本实现了“一居一特”，对于推进社区公共服务平台建设，不断提高社区公共服务质量，建设国际静安，营造和谐社区共同体提供了强大支撑。又如虹口区社区生活服务管理中心以1+8+230（即1个区级生活服务管理中心、8个街道生活服务分中心、230个居委生活服务点）的服务架构，为全区居民打造生活服务新平台。这一回应百姓所需、弥补市场之缺的新型社区公共服务平台，吸纳了社会组织创投或承接的公益项目，汇集了涉及助老、早教、婚恋、心理、法律、特定人群关爱等诸多领域的46个服务项目，为居民创造了一个温馨、贴心、称心的生活服务家园。

（三）探索实有人口管理方式和“五大体系”建设，创新了城市社区社会综合管理机制

上海作为产业集中、人口密集、开放度高的经济中心城市，2012年全市常住人口比2011年增加33万人，增长1.4%。其中，本市户籍常住人口1420万人，增加8万人；非本市户籍常住人口960万人，增加25万人，城郊结合地区和远郊区人口密度上升较快。针对大城市管理面临的新形势，上海市通过多年的探索实践推动，基本建成了社会稳定风险评估体系、大调解工作体系、实有人口服务管理体系、预防和减少犯罪工作体系、应急联动工作体系等“五大体系”，有效解决了存在的突出问题，创新社会管理，提高了服务和管理的水平。为解决城市前端管理缺位和条块分割、资源分散、责权分离等问题，在区县层面探索建立“大联动”机制，在整合统管社会协管力量、精细划分网格的基础上，组建街镇大联动分中心，吸收小区物业、楼组长、志愿者等社会力量及街面可利用力量加强群防群治，依托街面和社区巡管力量加强责任块内的信息采集，完善发现机制和快速处置机制。同时，在“块”上整合条线资源，明确公安、城管、工商、人保、食药监等部门的职责要求，加强条块的协调与联动，构建起集约高效的数字化城市综合管理平台。在街镇层面推进城市综合管理“大联勤”，由街镇综治部门牵头组建联勤队伍，运用图像监控系统智能监测技术，全方位、动态化监控辖区，加强社会面的前端管理、主动管理、联勤管理，初步构建了“联体指挥、联队管控、联动处置、联手监督”的“大综治”、“大城管”格局。大调解体系是在市委市政府的领导下，由政法综治部门牵头协调、通过搭建公开公正便捷高效的调解平台，聚各方服务资源，集多元调解力量，推动人民调解、司法调解、行政调解的有机结合和良性互动，实现低成本、非对抗地快速化解处置大量矛盾纠纷。2010年全市刑事发案率同比下降9.6%，人民群众安全感满意指数达到84.06%，同比上升11.39%。如上海长宁区从2003年开始探索大调解体系建设，在专业化调解组织的培育、人民调解和信访代理“二合一”等多项工作中走在全国前列，形成了大调解的“长宁模式”。1、建立区街两级人民调解工作平台。区层面，建立“长宁区联合人民调解委员会”派驻法院“人民调解窗口”，受理诉前、审前阶段委托调处的各类纠纷。街镇层面，成立了“社区人民调解信访代理工作室”，实现社区层面调解组织的实体化和专业化运作。2、健全调解工作三级网络。目前长宁区已建立区、街、居三级调解组织198个（居委调委会179个，街镇调委会10个，专业调委会7个，另外还有仙霞物业纠纷调委会、程桥高级公寓调委会等调委会2个）。3、搭建“八个专业化调解平台”。近年来，长宁区根据社会经济发展形势的变化，进一步拓展大调解工作范畴，通过委托调解和参与调解的方式，将人民调解与司法调解、行政调解相衔接，拓宽大调解工作覆盖面。目前已延伸至民商事、轻伤害、治安、交通事故、医患、房地物业、消费争议、劳动争议等领域，建立和完善了诉调、交通事故、消费争议、劳动争议、医患纠纷、房地物业、信访代理、基层大调解八个专业化调解平台。

（四）创新社会组织培育发展模式，探索加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制

创新社会组织培育发展模式主要是是从四个方面加强工作，培育现代社会组织体制为社会建设和管理主体力量：一是加大对公益性社会组织的扶持力度。完善社会组织税收、政府补贴和养老保险政策，在资金、场地、税收、人员、购买服务等方面给予倾斜，重点鼓励、支持和引导公益性、志愿性、服务类社会组织参与社会建设和管理。全市现有各类社区公益性社会组织2263家，在社会管理、社区互助、社会参与等领域发挥了重要作用。如“知心大嫂”“白玉兰开心家园”“老舅妈工作站”等服务项目在帮助求助者疏通思想困惑、减缓焦虑情绪、解决生活困难发挥着独特作用。二是培育枢纽型社会组织。2010年7月5日，全国首个社会创新园区──“上海市社会创新孵化园”正式开园。上海市社会创新孵化园以孵化公益项目的形式，培训公益创业者和社会组织从业人员，为各类公益性社会组织提供支持和保障。如恩派（NPI）的“社会力量兴办、政府政策支持、专业团队管理、社会公众监督、公益组织受益”的公益孵化器模式，旨在为初创期民间公益组织提供关键性支持，NPI的公益组织“社区服务平台”业务模式，通过从政府手中托管社区服务中心等公共空间，整合政府、企业、居民等各方力量，切实提升社区服务水平，同时为各类服务型NPO进社区开展业务提供帮助和便利。与此同时，上海市加强对社会组织孵化基地建设标准的研究，指导有条件的区县合理规划建设社会组织孵化基地，推进社会组织培育实体化。静安区还率先成立了枢纽型的区级社会组织联合会，以及街道社区和劳动、文化、教育等系统的社会组织联合会，并组织了数十次财务、法律、档案、公信力等针对性培训，共1000余人次参加。如今，静安区的社会组织已经开发出一批名牌公共服务项目。三是建立政府购买服务机制。采取“费随事转”、项目发包和公开招标等方式，将一大批事务性、服务性工作交由社会组织承担，探索开展社区公益创投大赛，建立公益招投标制度，积极在资金和项目上支持社会公益组织发展，鼓励社会组织针对社会需求，开发民生服务和公益项目。上海市在2012年安排市、区两级福彩公益金1亿元用于社区公益服务项目创投和招投标。与福彩公益金传统资助形式存异，“公益创投”一改过往“政府把控全局”的定式，转而将确立资助项目的自主权交予社会组织，实现“扶老”、“助残”、“救孤”、“济困”的全面覆盖。随着社会组织的蓬勃发展，一批关注民生、热心公益的“领军人物”在上海脱颖而出：静安区刑释解教人员帮教协会会长康志坚帮教上千名对象，为他们送温暖、谋出路，至今无一人重新犯罪；上海屋里厢社区服务中心总干事王志云，放弃公司白领职业投身社区服务，中标浦东、杨浦等多个区县的政府购买服务项目……四是成立了多个专门型社会组织发展中心。截止到2011年6月底，上海在民政部门登记注册的社会组织数量有10060家，每一万人拥有登记注册的社会组织数量，是全国平均水平的2倍。目前，社会组织的从业人员超过20万，其中专职的占60%左右。文化程度普遍高于第二、第三产业。尤其是新型（智慧型）公益性社会组织的专职人员，文化程度均在大学以上，年龄平均在30岁以下。其中，领军人物多数具有硕士以上水平，具备社工专业背景，且有的是从海外归来，将国际公益事业的理念与国内的实际密切结合起来。如2010年7月，上海成立了中国内地首个女性社会组织发展中心，“上海女性社会组织新家园”，旨在进一步推动此间女性社会组织健康发展。目前，上海登记在册的女性社团有50余家，区县级以下根据兴趣、爱好组织的女性联谊会、沙龙和协会近600个，以女性为主体的社区文体团队更是超过6000支。如提出“争做公益界的‘麦肯锡’”的上海映绿公益事业发展中心，主要提供“培训、咨询、交流、研究和项目支持”等五大功能服务。上海市木兰拳协会会长应美凤是木兰拳的创始人，在全世界数百万爱好者中很有号召力，成为科学健身的一面旗帜。这些专门型社会组织，为推动公益组织能力建设、提高公益人才职业化水平、促进公益行业健康发展，立下了汗马功劳。

［1］江泽民文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2006.

［2］十六大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2006.

［3］十六大以来重要文献选编（下）［M］.北京：中央文献出版社，2008年.

［4］http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568. htm.胡锦涛在党的十七大上的报告2007年10月24日新华社

［5］http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568. htm胡锦涛在党的十七大上的报告2007年10月24日新华社

［6］人民日报［N］．2011－02－20．

［7］http://cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151.htm l胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告2012年11月18日人民网－人民日报

（责任编辑 李保林）

D631.43

A

1671-0681（2014）01-0141-04

刘群（1980-），女，河南驻马店人，上海应用技术学院人文学院讲师，社会学博士，硕士生导师，主要研究方向：社会资本与社会管理、社会建设及社会管理创新。

2013-09-15

上海市哲学社会科规划课题系列课题“十八大精神研究”之“社会建设及社会管理创新研究”项目号2012XAL045中期研究成果。