公共政策变迁中群体盲动现象研究

2014-03-11李彦娅何植民

云南行政学院学报 2014年1期

关键词：群体性公共政策变迁

李彦娅，何植民

（1.南昌大学公共管理学院，江西南昌，330031；2.江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013）

公共政策变迁中群体盲动现象研究

李彦娅1，何植民2

（1.南昌大学公共管理学院，江西南昌，330031；2.江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013）

当前出现的因公共政策调整、替代而引发的民众某些非正常的群体性行动，以归纳分析法剖析，可归纳为公共政策变迁中的群体盲动现象。公共政策变迁中群体盲动现象或事件不断出现，实质上是社会运转的病态化反应。分析公共政策变迁中群体盲动现象的涵盖范畴、发展原因、多维影响等，有利于从减少非理性群体性行动发生视角理性认识和合理管控公共政策的变项和变幅。

公共政策；政策变迁；群体盲动

一、公共政策变迁中群体盲动现象的提出

近年来，因为公共政策变迁而造成的社会大众群体性行动的现象不断出现，如婚姻政策变革引发的诸多夫妻的“房产加名潮”，二手房售卖收益征税新政策引发的“房产买卖和过户潮”等。在诸多因公共政策变革而引发的群体性行动中，其中一类属于民众自发的带有非理性特点甚至违法性、违道德性特点的群体性盲目行动。有研究者提出了“群体盲动”的概念，认为群体盲动现象是指社会群体非理性进行盲目跟随的行为，其与社会治理进行着剧烈的此消彼长的博弈，直接影响着社会化发展［1］。

公共政策变迁中群体盲动现象是指某些公共政策尤其是和民众生活、利益、发展等密切相关的公共政策的终止、修正、替代等变革引发的短时期内民众大规模非理性的群体性行动的现象。如某些地方房屋拆迁政策或房屋征税政策变革引发的离婚潮或结婚潮，或者某些城市规划政策变革引发的突击建房潮或买房潮，或者某些社会准公共品的价格政策变革引发的大规模抢购某种准公共品的潮流等。针对房屋拆迁政策或房屋征税政策引发的离婚潮，有报道和评论以“政策性离婚”［2］这一概念概括，指在房屋拆迁或征税政策变革中，夫妻双方通过假离婚等非常规方式来规避政策，以达到增加房产所得、减少房产所失等目的。

此外，在某些情况下，某项公共政策并未变革，而是当某些所谓“内部人士放风”告知民众某项政策可能会变革，或者某些领导人的言论诱发民众某种政策变革的猜想时，也会诱发民众的大规模群体性盲动。如听闻可能征收遗产税而引发的大规模的财产向国外转移的潮流，或者听闻可能推行官员财产申报政策而引发的将财产转移到亲友名下的财产转移潮，或者听闻可能推行房产实名登记而采取的房产突击买卖潮，或者听闻某项准公共品价格上涨而引发的抢购公共品潮流等。2013年3月份，听闻天然气价格将上涨，陕西省西安、宝鸡、咸阳以及湖北武汉等地出现市民排队抢购天然气的现象，有人带板凳，有人带救心丸，有人一次买够10年用量［3］。

从当前的态势看，不仅公共政策变迁会引发民众的大规模群体性行动，有些方面的政策变革甚至引发官员、政府和各类组织的群体性盲动。通常是中央政府推动的某种导向的政策诱发了地方盲目行动。如中央政府力求推动的城镇化政策引发的地方盲目新建新城风潮；中央政府推动的改革试验区政策引发的地方盲目推动各种类型、各类名目的或真或假的改革试验风潮。不过，这种类型的官方性群体性盲动属于政治性或行政性的现象，也是一种长期性的现象，这种类型的官方的群体性盲动与公共政策变迁诱发的民众的群体性盲动有所差异，因此，本文分析的重点主要考虑公共政策变革引发的民众群体盲动现象。

二、公共政策变迁中群体盲动现象的发生原因

当前，公共政策变迁中群体盲动现象或事件不断出现，实质上反应了当前社会中某种症状，是社会运转的病态化反应，这种症状发生背后有一系列表层或深层的原因。

（一）表面原因

1．公共政策层面的问题。公共政策变迁中群体盲动现象的发生与公共政策本身存在的各种问题紧密关联。从当前的态势看，公共政策本身的不明确、不完备、不科学、不连续、不有效等都可以成为诱发民众群体性盲动的因素。例如，某些公共政策在变迁中由于政策设计的不完备、政策解释的不明确、政策宣传的不到位导致民众对政策的理解存在偏差或问题，由此为了应对政策可能带来的利益受损或收益而突然性采取行动；再如某些政策本身设计的不科学导致民众为了利用政策的短期漏洞而采取突发行动。此外，政府有意为之的政策试探也往往会在短期内诱发民众集体行动，即民众利用政策执行前的短暂间隙采取有利于自我的社会行动。

2．公众认知层面的问题。除了公共政策本身的问题外，公众认知、心理或行为等层面的一些状况或特征也会导致民众突发性的群体盲动。政策语言信息指代不明，以及政策认知主体知识素质偏低、对政策信息的选择性认知和创造性理解等有偏向的政治认知都可能导致群体盲动［4］。如由于民众对某些政策的真实含义不了解，而只是依据道听途说的政策信息，采取有利于增大收益或减少损失的行动。另外，民众有天然的传谣和信谣的特征，不少民众会将道听途说的信息加以修正、完备和转换，然后加以宣传，从而造成其他民众的应激性反应。同时，既往政策变革带来的“不行动会后悔”的后果也会给民众带来政策变革须趁早加速行动的认知心理和思维定势。

（二）深层原因

1．政策背后的利益追求。中国社会转型的一个重要内容是社会利益关系结构出现了重大的变化［5］。随着我国社会组织形式、就业方式、分配方式的多样化，利益主体日益分化，利益诉求逐渐成为全社会普遍关注的重要问题［6］。当前，大量公共政策的出台或拟出台之所以引发民众应激性的群体盲动，是因为在当前社会转型的大背景下，各种利益的纠葛、分解、调整和增减表现的非常显著，往往一个政策的稍微变动都意味着巨大利益的波动或变动。正如学者指出的，公共政策总会产生利益的结构性分配效应，也可能会带来总量性的利益增减效应［7］。对于民众而言，其利益获取动机在日益物质化的社会环境下表现得越发强烈，并且某些政策的漏洞、变动和转换会对民众产生巨大的利益影响，往往一个小小的行动可以带来自我利益的巨大的变革，某些情况下利益的增减变成了与时间赛跑的游戏，因此，民众由于对利益变动的敏感而产生了对公共政策的灵敏触觉。在灵敏触觉下，民众非常关注公共政策的动向，对任何与公共政策有关的信息都表现的非常敏感，有些民众甚至不惜代价去“打听”政策的信息，并基于打听到的模糊信息及时性的采取应激行动。另外，随着社会老年化的发展，“有闲的节俭的”老年群体对当前的直接的利益非常敏感和十分关注，某些老人甚至愿意为了某种可见的短期的微小的利益而忽视长期的间接的巨大的损失。

2．政策治国的必然后果。长期以来，我国社会重政策、轻法律，以政策代替法律的价值观非常浓厚［8］。在法治化治理不健全的背景下，大量社会事务的治理往往依赖各种公共政策，并且是地方层面的各种公共政策，因此，公共政策往往带有沉重的使命和负担，公共政策的变动也往往会牵动社会利益、群体利益关系等的变动。在政策治理日益泛化、强化和固化的背景下，政策的功能也得到了放大。官员或民众的行动往往不依赖既定的法律，而是依据政府部门变动不居的政策，由此，官员和民众都形成了非常强烈和敏感的“政策嗅觉”。由于政策的巨大功能以及全社会对政策功能的强劲预期，政府也注意到了政策及其变革的影响，由此，某些时期一些政府部门甚至会在一个比较特异的时间如夜间突击调整公共政策，然而，即使政府采取了这些避免群众应激性反应的措施，却仍然无法阻止部分民众应激行动的步伐。

三、公共政策变迁中群体盲动现象的社会影响

群体盲动行为作为一种短时期内突然出现的状况，往往对政府治理、民众生活、社会秩序、公共道德等产生了显著的影响。

（一）造成民众生活的变动

由于公共政策在不断变动，而民众又为了获取眼前可能转迅即逝的利益，因此，为了利用政策便利或漏洞，民众会采取自我收益最大化的行动，如离婚、移民、建房等，这些行动是为获取利益而做出，并且这些行动往往对民众个人以及家庭的生活产生显著的影响，这种影响有些是突然显现的，有些是隐藏着而逐渐凸显的。而一旦政府或相关部门宣告民众应激性行动无效时，民众为获取利益而采取的行动往往带来的却是超越利益的更大的无法计量的损失和问题。另外，当政策变革引发大规模群体性行动时，群体性行动中也会出现碰撞、踩踏、争抢、斗殴等社会暴力事件，这些社会暴力事件也会对某些民众的生存、生活和发展产生不可逆转的危害。

（二）带来政府治理的挑战

在公共政策功能日益强化并且形成依赖的背景下，政府也日益注意到公共政策的强劲社会功能，因此，政府会对政策调整有很大的顾忌。然而，在当前社会转型的背景下，某些政策又确实需要变革和调整，由此，政府陷入了害怕调整政策又不得不调整政策的困境。当政府不调整政策时，某些群体因为现行政策会带来利益受损而无动力执行政策，而另外一些群体则极力推动政策变革。而当公共政策调整带来的是民众群体盲动的无效时，民众会发出政府无信、政策不可靠的怨声，政府的权威性、公正性、合理性也在政策变革中而消损，在公信力日渐消损的背景下，民众会忽视政府的任何试图纠正、化解的措施和行动，民众会更加基于自我的分析和他人的行动而采取各种应激行为，

（三）诱发道德伦理的冲击

当前，越来越多的人为了获得利益、金钱而不断突破道德底线。从某些地方民众回应和应对公共政策变迁的行动看，出现了为了获取更大利益的离婚潮、结婚潮等，有些甚至是多次离婚和多次结婚等。为了某些短期利益的轻率的离婚或结婚行动往往会带来家庭关系、家庭伦理和道德的问题。有报道指出沈阳某对夫妻为了购买多套房，离婚7次复婚7次。另外，有些虽然是应对政策的“假离婚”，最终却形成了“真离婚”。而某些极端的为了利益出现的“公公与儿媳”结婚的事件则是对人们既有伦理和道德的突破和冲击，一些基于文明发展而形成的普遍遵守的伦理和道德规范在政策变革、利益变动面前显得苍白无力，这既考验着政府，也考验着公众。

四、公共政策变迁中群体盲动现象的应对

罗伯特·门斯切指出，对于正确判断、优秀品质与美好生活而言，最大的威胁源于盲目追随潮流的脉动［9］。而公共政策变迁中的群体盲动现象作为当前一个重要的政治、社会甚至道德问题，其大量和频繁出现需要引起足够的重视并进行对策的设计。

（一）政府层面的对策

首先，政府应慎重推动政策变革。对于某些涉及民生的公共政策，政府应尽量实行不轻易变动的原则，政府或部门要改变“谋求私利”或“与民争利”的观念，尽量减少政策的变革；其次，对于某些因为社会形势的发展和经济格局的变化而不得不变动的政策，政府则要考虑政策变动的社会效应，即预先进行社会政策变革的风险评估，而不是基于自我主位的状况随意性、草率性的变革政策；再次，政府对于要变革的政策，要进行精细的设计和全面的考虑，如政策可能的漏洞，政策操作的问题等，力求通过全面的考虑以减少或排除民众基于政策空挡采取的非理性行动；第四，对于即将推动的新政策，政府要进行较为细致、全面、具体、明确和到位的宣传。政策宣传不仅是一种信息工具，而且也是一种引导性工具和劝诫性政策工具，具有政策信息传播功能、政策行动引导功能和政策行为劝诫功能［10］。通过政策宣传，应力求将新政策覆盖到最大范围，并使民众获得最准确的认知，从而避免某些民众因为对政策理解不到位或理解偏颇而盲目采取某种不当行动。有观点针对闻风抢气事件指出，越是重大价格调整，就越要在信息披露、程序履行、政策引导等方面，把工作做扎实［11］。总之，公共政策变迁是一项复杂的系统工程，它需要政策利害相关人妥协、宽容和理解，也需要公共管理机构及其人员对政策变迁时机、策略和行为的适度把握和合理运用［12］。

政府除了自我在公共政策的设计和执行方面采取良好的行动外，另一方面，政府作为社会管理或治理的主体，应该对各种诱发或加剧群体性盲动的社会因素或力量进行管控。首先，政府应该加大力度打击市场经济中的“破坏性”力量，即对于那些恶意进行某种宣传而诱发或加大民众盲目性行动的商家、投机者、社会政治异见人士等进行处罚，如天然气价格上涨事件中抢气风波的助推者、住房买卖事件中提供假离婚建议而促使交易达成的房地产中介等。还有进行各种不实宣传或制造各种谣言诱发更大群体性盲目行动的造谣者、传谣者等。

（二）社会层面的对策

首先，媒体、社会组织以及意见领袖、专家学者等各种社会中间性的力量应该作为政府与民众沟通的桥梁，而不是在违背社会责任担当的情况下片面宣传政府政策从而诱导民众盲目行动，社会中间性的力量应该正确的、全面的解读并宣传政策，尽量减少片面宣传甚至反面宣传等；其次，社会中间性的力量对于政府不合理或不全面的政策应该及早进行评估和分析，并通过各种通道告知政府，促使政府采取行动，而对于民众采取的某些盲目性的行动，社会中间性的力量应该进行引导、劝说甚至对某些行动给予批评、谴责等，促使民众从维护社会道德的角度采取行动；再次，对于政策变动已经引发了民众盲目行动的情况，社会中间性的力量不应成为跟风者或带领者，而应该成为某些盲目行动的制约者和化解者，即通过自我的努力减少盲目行动及其对社会秩序、民众生活等的危害。

五、结论与研究展望

公共政策变迁中的群体盲动现象近年来表现得越发明显和增多，作为一种非正常的社会现象，其发生既表明公共政策变迁的某些问题，也反映了在政策治国逻辑下，任何涉及民众利益增减的公共政策变迁都会触及民众的“利益神经”，从而造成对社会生活、政治治理和世道人心都带来显著负面影响的群体性盲动行为。

虽然本文在观察和归纳诸多相关现象的基础上对公共政策变迁中群体盲动的表现、成因、影响和消解等进行了分析，但作为一种尝试性的分析，仍然具有非常广阔的研究空间和余地。首先，不同类型的公共政策变迁是否会带来具有差异性的群体盲动，哪些层面和领域的公共政策变迁更容易诱发群体盲动，这需要更为细致的观察；其次，公共政策变迁的幅度与群体盲动的程度是否呈现显著的正相关关系，这需要对公共政策变迁以及群体盲动进行量化分析和具体测量，并通过可信的数据进行验证；再次，公共政策变迁中群体盲动现象在不同时期、区域和场景是否具有差异，哪些群体更容易成为群体盲动的参与者，个人或群体的参与经历会造成更多还是更少参与群体盲动，群体盲动带来的影响是否可以具体测度，这些问题也需要进一步的分析；最后，哪些层面的措施有利于减少或消除群体盲动，或者政府所采取的各种策略在减少或消除群体盲动行为的效果如何，当政府对群体盲动无能为力或陷入治理困境时，还可以提出哪些有利于消解群体盲动的举措，这也是未来研究需要关注的问题。

［1］王国波.生活中常见的几个“群体盲动”现象［EB/OL］.新浪博客，2012-11-26.

［2］马涤明.拿什么认定“政策性离婚”?［EB/OL］.东方网，2013-03-18.

［3］堂吉伟德.市民闻风抢气暴露公共管理症结［N］.广州日报，2013-03-28.

［4］丁煌.浅析妨碍政策有效执行的主体认知缺陷及其完善途径［J］.中共长春市委党校学报，2004，（6）.

［5］胡明光.社会冲突与公共政策变迁：以番禺垃圾焚烧发电项目为案例［D］.复旦大学硕士学位论文，2012.

［6］王俊杰，李社增.我国社会利益诉求现状及其规范化［J］.理论探索，2008，（3）.

［7］胡于凝，王资峰.试论我国政策利益分配机制的有效性——基于政策目标群体结构的分析［J］.天津行政学院学报，2009，（6）.

［8］周永生.实现依政策治国到依法治国的历史转变［J］.西南民族学院学报（哲社版），2003，（2）.

［9］〔美〕罗伯特·门斯切.市场、群氓和暴乱——对群体狂热的现代观点［M］.上海：上海财经大学出版社，2006.

［10］钱再见.论政策执行中的政策宣传及其创新——基于政策工具视角的学理分析［J］.甘肃行政学院学报，2010，（1）.

［11］人民时评.“闻风抢气”，不只是谣言作祟［N］.人民日报，2013-03-29.

［12］陈潭，吕普生.公共政策何以变迁［J］.决策，2005，（3）.