倪玉霞，张自波

(1.云南警官学院，云南·昆明 650223；2.昆明市公安局，云南·昆明 650000)

公安基层执法公信力是指公安机关及其人民警察在基层执法过程中产生的使公众信任的力量。公安基层公信力力量的强弱，直接影响着基层公安部门的执法工作的有效性和高效性。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”这是党对新时期公安机关工作的时代要求，公安部在 2009年法制工作规划中也曾提出要着力提高民警的执法能力与执法公信力，无疑是找准了基层一线执法的症结所在。基层公安执法公信力的强弱取决于公安执法行为所体现出来的公正效率的品格，取决于基层公安工作中的警民关系。随着我国社会民主化进程的推进，我国的执法也从命令式的执法，即单方意志性，执法方式简单、粗暴， 执法手段机械、单一，相对人一方没有意思表示的自由，到现在为适应经济发展新趋势的客观要求的倾向于采用更为柔和、灵活和有效的行政执法方式，即柔性执法。本文着力于从柔性执法视角探讨着力提升基层公安执法公信力途径和方法。

一、基层公安公信力问题的提出

公安机关及其人民警察是公安执法公信力的建设中的主体。公安机关承担着“三大政治任务”，为完成好历史所赋予的使命就必须高度重视公安执法公信力的建设，不断创造警民互信的执法环境，密切警民关系，保障公安执法行为的高效顺利进行。所以从一定意义上讲，警民关系代表着基层公安公信力的所在，在当前大的社会环境下警民关系特别重要和敏感，随着社会矛盾的不断变化警民关系也呈现出多种形态，有和谐、冷漠、冲突，近几年各级公安部门都在开展各种活动致力打造和谐的警民关系，提升基层公安公信力，这是最大限度的维护人民群众的合法利益以及构建和谐社会的重要举措。

(一)当前影响基层公安公信力的表现

早在 1995年《华盛顿邮报》民意测验就显示，不信任他人的人也可能不相信联邦政府和其他机构，该报认为：人们互不信任是美国人对联邦政府和重要国家机构失去信任的主要原因，人类信任的崩溃冲击到了政府公信力*陶文昭，人民为什么不信任政府 ，转引自 http://www.oeeee.com/channel/2004/200407/20040719/preview-20040719-3.html。当社会公众"习惯性质疑”成为一种常态时，势必冲击到各类政府职能部门，公安机关自然无法幸免。在社会转型时期，各种矛盾被激化，而警察作为人民的警察，走在矛盾的前端来处理这些被激化的社会状况，然而在这个过程中警民关系也被激化，并且因为警察这一职业的特殊性有着其特有的敏感性和重要性，而此时期警民关系千姿百态，众说纷纭，而以下所述只是其中表现之一二：

1.被误解的警民关系降低了基层公安公信力

被误解的警民关系是指警察并不全面了解行政相对人的生活和诉求，群众不了解警察的工作。警察这个职业的特殊性决定在很多时候他们必须冲在第一线，他们直面群众处理很多问题，很多时刻是紧急的而对群众生活得不了解就会造成判断和处理上的偏颇，造成百姓对警察的成见增加，而群众不了解警察的工作就会在警察执法的过程中进行阻挠、不支持甚至主动挑衅的行为，这样又会造成警察在工作过程中对待群众有暴力行为。双方在各自心目中的地位逐渐降低会让执法效率和效果都大打折扣。

2.“速冻”的警民关系降低了基层公安公信力

速冻在此意为警察和群众为了保护各自的利益而表现出的僵硬、冰冷，警察只按章办事，群众只依法诉求，这看似无纷扰的关系实为极大隐患。警察的冷漠会让群众越来越不敢去找警察办事，而让很多小的矛盾纠纷累积会造成很多不良的社会现象；百姓的冷漠会让警察在帮助群众处理问题的时候越来越公式化而无法实现真心真意为百姓办事。

(二)造成现今公安公信力不良原因的解析

1. 新形势下管理工作与旧有的执法理念产生的矛盾

在中国，政府在整个国家的建设中居于主导，很多时间以来，政府都把公众当作统治与管理的对象，作为国家机器之一的公安机关，承担着大量的管理工作。对于基层公安来说，行政执法权力琐碎而广泛，且很多都是关乎民生的事务，基层公安的而此种公共权力的使用是必须慎之又慎的，由于受到旧集权型政治体制和计划经济模式的影响，执法主体仍然是从高高在上的权力拥有者和民众的管理者心态来对待执法客体*胡建淼.行政法学.北京：法律出版社，2004.。导致个别警察的“特权”思想膨胀，致使在执法过程中很多不良现象的出现，在服务人民群众中也摆出高姿态。在执法工作中不会运用行政指导，行政契约等较为柔性的执法手段来说服纠正客体的违法行为，甚至出现公安追求行政处罚等强硬方式开展工作。思想意识的不足、法律意识的落后、服务意识的不充分让警民关系在很多时候陷入僵局。虽然很多情况只出现在部分警察身上，但是对整个公安机关的影响是不可忽视的。

2. 警力缺乏、经费不足与繁重的公安管理工作产生的矛盾

在我国警察数量占总人口比例远远低于世界平均水平，警察警力缺口十分严重。有很多地区一名警察要管理近两万人。由于工作任务重，很多警察平均每周80小时以上，年工作时间为法定工作时间的2.5倍，一线民警平均每天工作11至15个小时，平均3周才能休息一天，另外，警察群体还有高的伤亡率，据有关数据显示中国警察是中国人均寿命最短的职业之一 。警察面对巨大的社会压力，承担巨大的工作职责，而在此类情况下直接制约和影响了公安工作的正常开展，致使许多公安机关没有足够的警力参与社会管理和治安防控，导致预防和打击犯罪能力不强，抢夺、盗窃等常态性案件破案率又不很高，治安状况不能令群众完全满意，影响群众安全感。群众的诉求在各种因素的影响下得不到合理与及时的实现，让群众不信任警察，从而逐渐散失公信力。

公安经费不足，并且有着巨大的地区差异，部分地区只能保证民警的基本工资，而无法提高相关福利待遇，而警察也需要养家糊口，这些都让警察不得不“另作打算”；办案经费不足让民警自己想办法，自己想办法自然让很多恶劣现象滋生，出现“吃、拿、卡、要”的情况，严重损坏警察的形象，并且让不良风气大肆传播，群众对民警有了固定的恶劣的思想认识，散失对民警的执法信任，影响整个社会环境对警察的看法。

3. 警务信息传播的不及时与网络时代信息泛滥产生的矛盾

中国传统行政文化中有专断主义的倾向，政府的运行往往在封闭的环境下进行，普通民众只能被动地服从，自我利益表达的渠道较窄。此种情况下，网络出入口就成为群众获取信息的主要途径。而网络传播的特点为全球性、开放性、互动性、分众性，并且网络传播是双刃剑既能监督也能重伤。因在当今的一种社会情况下，全民共议容易变成全民共讨造成很多负面传播。警察工作就是在和各种偷窃、抢劫、强奸、杀人、贩毒等等打交道，群众对此类有着很大的热情，乐于关注，很多被关注的案件不在第一时间公布相关消息，就会引起群众的各种质疑、各种申讨，给公安机关极大的压力。例如贵州的“瓮安 ”事件，公安机关在起初处理的时候就各种“捂”、“压”、“盖” ，意图掩埋，而导致事情的扩大化及严重化。

基于以上的分析，我们不难看出，信息的不对称，责权认知的欠缺，同时缺乏有效交流的途径和渠道是造成基层公安公信力不佳的主要原因，由此我们提出通过柔性执法来缓解当前公安基层公信力的问题的产生。

二、柔性执法概述

(一)柔性执法的内涵

2010年，上海市出台过规范行政执法的文件，提出着力推行柔性执法，指出柔性执法是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，适度减少执法的强制力、扩大教育量、缩小对立面，切实实现法律效果与社会效果的有机统一。北大法学院教授苏力曾说过：“任何制度实际上都必须通过人的自愿合作来完成的，因此如果这个制度不能让人们自愿参与到制度内来博弈，那么任何制度设计就注定失败*苏力.道路通向城市一转型中国的法治.北京:法律出版社，2004: 275-280。”随着社会文化发展的不断进步，行政法被赋予了更多的人文精神，服务、合作的理念逐渐深入人心。柔性执法就是基于合意和善治的理念下，于行政行为性、非强制性和双向互动性的基础上，在执法过程中运用行政指导和行政契约的方式，关心相对人，尊重相对人，体现法律的人文关怀的非强制性执法方式。行政指导能够“如游丝般地渗入诸多其他受制于严格行为模式的行政行为所不能或不便进入的行政领域”*宋功德.行政法的均衡之约.此京:北京大学出版社，2004: 385-400.，相对于传统的强制性行政执法方式，更具人性化、简便化。行政契约是指行政主体与相对人之间为实现行政管理目标，在执行公共事务时，依据行政法规则，双方意思表示一致，设立相互权利和义务的协议的一种行政管理方式*莫于川.非权力行政方式及其法治问题研究.中国人民大学学报,2000 (2) : 17-18.。

(二)柔性执法在行政实践中的发展

由于传统的行政执法方式往往令政府和其他机关陷入困境，因此采取趋向于协商和合意、弱化对峙色彩的柔性执法方式才兴起于现代政府治理的实践，在理论界和实践层面也越来越受到关注。在公安领域，上海市公安局就执法技巧专门聘请了专家型公关顾问，旨在指导塑造以新型的执法形象来消弭警察系统执法时可能遭遇的执法困境，从而以确立良好的公共形象*陆慧.上海警方聘请警察公共关系顾问. 新闻晚报, 2010-3-3(A2)。在城市化进程中产生最多行政执法矛盾的城管执法领域，各地都不约而同地积极推进柔性执法的改造。如成都增加女性城管人员，利用“微笑”来缓解行政压力。广州市颁布了《广州市城市管理综合执法条例》，要求执法人员文明执法、柔性执法，改进执法方式，尽量保持冷静，避免与行政相对人发生正面冲突，并注意做好相关取证工作。还有些执法部门利用行政指导的方式，有效地服务企业。例如江苏省吴忠市环境执法部门，为了平衡环境监管和服务经济两者的关系，积极利用行政指导的方式为企业出主意、指方向、促治污，引导企业合法、守法生产经营，建立和完善各项管理制度，规范自身行为*闫艳,李玉芳,高杰. 用行政指导取代一罚了之.中国环境报, 2009.6.19(3)。概括而言，目前在行政执法领域中对于柔性执法的探索过程中，主要有两种倾向，一是避免野蛮执法的现象发生，规范具体行政行为，杜绝简单粗暴；一是通过进行行政契约的方式，将执法客体吸纳进管理体系，并为执法客体提供各种服务等方法，以促进客体的自我管理意识从而减弱对立的产生。

三、基于柔性执法视角下的基层公安公信力的提升

周恩来总理曾说过：“和平时期，国家安危，公安系于一半，军队是备而不用的，公安是天天要用的。” 人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动，在社会中承担着极为重要的责任。人民警察服务的是人民，其行为都是为了给人民群众营造和谐的社会环境，让群众生活的更有安全感。在实践工作中着力提倡柔性执法，强化警民鱼水情深关系，是新形势下公安工作的新要求。

(一)柔性执法下加强公安公信力工作面临的挑战

任何一种观念或制度的改革都将摈弃一些旧有固有的羁绊，对于在公安工作中推行柔性执法也不例外，柔性执法主要面临以下几方面的挑战：

1. 柔性执法权力“度”的把握

为缓解现今日益复杂的社会矛盾，柔性执法作为近年来提出的新的公共管理措施之一。但在使用过程中还应当注意把握柔性执法“度”的使用，柔性执法必须是严格建立在法律框架内，即必须做到执法必严，以期维护公平与正义。如同样是对道路进行管制实行的柔性执法，在重庆市花溪街道，坚持运用‘以疏导堵，柔性执法’的理念，切实想群众所想，不急功近利而是在解决问题前先为群众想到后路，在不到1个月的时间内，解决了多年难以解决的问题，辖区内规范总面积达506.5平方米，街道整洁卫生的形象已让市民耳目一新*童言.创新管理：以疏导堵 柔性执法，重庆日报，2014年4月23日，A5。而在浙江泰州，为推行柔性执法，从2013年7月起，交警一大队对辖区内所有违停车辆进行“友情提醒”，督促驾驶人养成将车停进停车场、停在停车泊位的好习惯。而实施不足一月，过软的执法导致该大队接到“挪车求助”高达200多个，比未实施此措施的前个月多了一倍多。违停现象增多导致众多的市民埋怨，最终这款措施试行一个月后不得不叫停*王伟健.泰州为何叫停柔性执法，人民网-人民日报，http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-08-06/content_9775622.html。由此可见，在推进柔性执法过程中，还应当结合当地的特殊社会环境进行逐步推进。柔性执法不是执法者一味地忍让，也不是“打不还手，骂不还口”的表现，应当是主客体相互作用以期达到社会秩序的和谐发展。在执法过程中，如何使用游刃有余，在行政指导和行政契约中，不是降低公安基层公信力而是加强仍是公安机关面临的最大挑战。

2. 行政权力的随意干预，部分矛盾被转移给警察

警察权具有国家性、阶级性、公益性和强制性等特殊性，且警察权是一种直接强制，即不需要借助其他国家机关的力量即可施加于执法客体的一种特殊强制*张盛国，论警察职权的重新配置——兼与“警察权的肢解与让渡”一文作者商榷，北京人民警察学院学报，2003，4，加之警察机关本身具有武装性质，相比较其他机关权力更为高效、及时、有力度，因此，各级政府往往在处理社会事务时对警察权产生依赖，即很多政府在很多非警务活动的情况下也要求公安机关出面，如处理企业纠纷、介入城市拆迁等，而警察身着制服那么显眼的标志很容易被群众关注，就认为这些事是由于公安机关造成的，导致社会各个领域的矛盾都集中到警察身上来，加之一些领导一味地以息事宁人的态度来解决一些争端，会做出不利于警察的处理决定，警察被迫接受这些压力，加剧社会对警察的厌恶感，极其不利于公安公信力的建设。

3. 部分媒体对警察“不良形象”的恶意放大

现在有的媒体对于警察的英勇事迹一笔带过，并且排版在不会被注意的角落；而警察的一些不良行为都浓墨重彩排在头版，并且遭受各种片面与不实的刻画。被媒体的如此关注确实增加了警察的自觉性，对维护自身形象有了更高的警觉性，但媒体为追求经济效益与舆论效应对警察形象的恶意塑造并刻意挖掘警察丑闻，且做不负责任的报道，大多数人并不直接接触警察，对警察这一角色的认识都是通过媒体的报道与周围人的宣传，而这些负面的报道让群众对警察的形象有了先入为主的不良观点，并且人们的通病就是容易记住别人不好的，这些都为警察开展工作带来极大的困难，对构建和谐警民关系，加强公安公信力方面造成重重困难。

4. 公众认知偏差，增加警察工作难度

在柔性执法框架下，警察已逐渐从单纯的“管理”向“管理与服务结合”转变，在一些情况下确实在加强公安基层公信力方面确实有一定的帮助。但“有困难，找警察”这一口号让大家在遇到困难时的第一反应是打110，迷路了打110然后让民警送回家、忘记钥匙然后让警察爬高楼进去开门……为人民服务，维护社会秩序，保障人民群众的生命安全、财产安全这些都是警察的职责，群众知道自己的权利该怎么维护。然而部分群众在横穿马路被拦下却破口大骂；有时在警察走访时部分不理解的群众闭门不开并各种出言不逊；还有的群众每天打110“玩”，是不是有的群众忘了遵守交规是他的义务、也忘了随便打110是违法的。很多人只记得自己的权利有哪些，越来越漠视自己应该履行的义务遵守的法律、规章与规则，在警察依法执行公务的时候谩骂警察甚至殴打，警察是人不是机器，在如此大的压力下情绪自然会不稳定，群众的种种不法行为自然会导致警民的不和谐，从而影响到公安公信力的建设。

(二)柔性执法下加强基层公安公信力的策略

基层公安公信力是人民警察构建和谐社会、维护社会稳定的专门力量，同时又是和谐社会的主体之一。基层公安公信力是国家权力和社会大众的重要体现，直接关系着社会的稳定和发展，构建和谐的基层公安公信力是当前的且是长期的工作要求。柔性执法作为新形势下基层公安执法的一个理念，加强基层公安公信力的策略主要有：

1. 注重警察自身的素质提高

打铁还须自身硬。在柔性执法下，维护法律的公平与正义是基础，由此，应当不断健全对警察的培训教育制度，强化警察的业务能力，不管是程序还是实体，不管是证据还是事实，都要经得起考验与监督。另外，还应注重对民警的服务意识的培养，具有行政指导和行政契约的意识，引入专家对于基层民警工作给予专门指导，如上海市公安局请专家做顾问。防止粗暴执法，提高服务水平，让群众急急忙忙办事来开开心心完事回。增加警察和群众之间的联系，逐渐改善不良的警民关系，以期达到加强基层公安公信力的要求。

2. 积极开展活动，利用非执法因素加强基层公安公信力

非执法因素是指在正常的执法工作之外，可能影响基层公安公信力的因素，也即建立在通过各种途径获取的基层公安的印象，可能是发生在自己身边或工作、生活周边的，也可能是无关系的情况。对于加强基层公安公信力，非常重要的一个方面就是基层公安要注重执法之外的正面印象积累。基层民警应积极主动到社区、到群众中，及时了解辖区情况以及掌握辖区群众的情况，了解他们的困难并积极做出响应帮助他们解决困难；主动邀请辖区群众参与到辖区的警务管理中，让群众知道辖区的情况大家互相照应并及时反映辖区情况，真正实现警民共治促和谐，积累更多公安正面印象，增加基层公安公信力。

3. 推进警务信息公开，加强舆论宣传与引导

警务信息的及时传播可以让群众及时了解情况，有利于知情者的积极配合，并且这是对公安工作的一种监督与宣传，群众可以监督执法过程中的合法性，提高警察执法的自觉性与合法性；群众通过对一些事件的关注了解公安工作的过程，了解警察的工作知晓其中艰辛与不易，从而在以后工作中群众积极配合提高工作效率，这对于加强公安公信力的力度是非常必要的。应当着力健全警务公开制度，对于权力集中部门、实权部门、与社会、群众接触频繁的单位与部门、民众关注度高以及容易引起矛盾的突出问题等进行重点公开，增强公务的透明度、可信度、亲和度，根据警务公开制度合法公开相关警务信息，使警务信息公开持久深入。并充分利用网络平台，增加交流，形成警民之间的良性互动。网络已成为最大的民意反馈平台，我国有5.64亿网民，而一半以上的网民已成为反映民意的中坚力量，在事件发生时第一时间对社会公众做出有效回应，不给部分媒体恶意炒作的时间，采取实质性措施，有效引导舆论的发展方向，避免热点事件被哄抬、发酵而导致的公信力下降。

4. 社会应当造就良好的环境，增强基层公安公信力的建设

随着经济迅速发展，社会问题也变得日益复杂，作为与公众基本权利最相关的基层公安来说，良好的社会环境是加强基层公安公信力建设的一个重要保障。首先，要明确警察职责划分，杜绝警力的滥用。我国虽警力严重缺乏，但大部分警力得不到有效使用，警察承担着职责之外的许多事情，地方政府对警力的使用过于任意，并且对警务活动的干预过多，不利于警察的公正执法。这些都致使对警察职责的严格限定迫在眉睫，有效合理规范使用警力，保证公安机关专心致力于公安工作，整合警力资源提高警务效能，从而实现治安状况的明显改善。其次，加强对群众的法制教育有利于增进警民沟通，并且减少在警察执法工作与群众的摩擦，群众通过对法制的学习知道自身的权利与义务，既能合理维护自身权益不受侵犯，也能严格履行自己的义务。警察自身注重学习法治理念，严格执法、规范执法，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

柔性执法在基层公安领域还属于新生事物，在实践中应当注重人性化执法，同时更应注重策略的调整。在推行当中，也势必会产生的新的问题与矛盾，这需要理论界与实战部门不断探索与研究，综合运用法律、经济和教育、协商等方法，最大限度地规避消极因素，发挥积极因素。掌握适应中国经济发展的变迁新的公安管理，将柔性执法内涵深入到执法工作的方方面面，丰富严格执法的内容，必将会对加强基层公安公信力起积极的作用，也将会在公安工作建设中发挥更大的作用。