(安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601)

公务员财产申报制度是反腐倡廉的一记重拳，一剂猛药，但它并非防腐治腐的神丹灵药。反腐需要打的更是一套组合拳。一些发展中国家的公务员财产申报制度不可谓不完善，其法律体系明显比发达国家更为健全周密，但事实证明这些发展中国家公务员财产申报制度的实施效果却远不如发达国家。为何同样的制度带来的反腐效果差异如此之大？事实上，世界上已施行该制度的国家中真正清廉的国度屈指可数，而真正依赖于公务员财产申报查出的贪腐犯罪更是少之又少。究其原因，孤立的公务员财产申报制度很难起到应有的作用。它更多起到的是一种约束和警示的作用。这是一把利剑，但却是一把末端利剑，在末端上控制公务员腐败，揭露的是公务员的已然腐败行为，并不能对公务员的腐败进行提前的预防和控制。而真正的查贪反腐更依赖于公务员财产申报相关配套制度领域的不断完善。缺乏配套制度下的公务员财产申报只会弄巧成拙，适得其反，降低该制度的真正效用。当前我国急需加强在相关配套制度领域的建设，把权力关进制度的笼子里，形成一套不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制①。

构建在三大机制基础上的公务员财产申报制度是一套真正意义上的反腐败长效机制。惩戒机制利用政府的威权给潜在贪腐者以强烈震慑，告诫妄图腐化分子腐败将付出巨大代价，使其即使想腐也不敢腐。在惩戒机制给予强大威慑的基础上，防范机制则进一步做好对腐败的预防控制，通过一系列的制度构建使得公务员财产的透明度大为提升，公务员稍有腐化动向就会被轻易的察觉发现，丰富的查贪手段，使得公务员很难腐化。保障机制要做的则是进一步弱化公务员腐化的可能性，对各种腐化的缘由提前性预防，降低腐化动机，从而使得公务员不容易坠入腐化。三大机制是一套从打击贪腐到预防贪腐再到保障不腐的由表及里逐步深入过程，三者相互配合，将使得公务员贪腐的内外生态环境发生深刻变化，迫使公务员主观上不想腐，客观上也不允许腐。而这就将为公务员财产申报制度的建立和有效实施起到有力的保驾护航作用。

1 不敢腐的惩戒机制

不敢腐的惩戒机制迫使腐败分子既要付出沉重的政治代价，又要付出高昂的经济成本，即使是侥幸逃脱也终将通过国际合作而被绳之于法。强大的制度震慑迫使妄图贪腐者不敢腐。不敢腐的惩戒机制起到肃清政治环境的作用，是公务员财产申报制度实施的前提和保证。

1.1 厘清权力边界

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败②。权力是刺激腐败的重要原因。打击腐败首当其冲的就是给公务员确权，限权。当前我国公共部门还存在定位不明，权责不清，权力大包大揽的现象。厘清权力边界就是要严格划分行政权力的范围，明确界定政府部门及其公务员的职权和职责，建立起清晰的职位说明书和权力清单。

在厘清权力边界的基础上，要严格规范权力运行，推进权力的公开透明，从源头上打击遏制公务人员权力设租、寻租的可能性。依法严厉打击滥用职权的各种不法行为，一经发现就要承担沉重不利后果。要按照干部管理权限和程序依法主动对公务员问责，增强公务员的责任和服务意识。严厉打击公务员分内之事索贿办理，分外之事受贿越权办理的犯罪行为。对利用职权腐化的行为要依法依纪严惩，要保持惩治腐败的高压态势，查出一个，严办一个，做到既要敢拍“苍蝇”，也要敢打“老虎”。建立起一套严格的惩戒机制，既要使腐败分子付出沉重的政治成本，又要做到以儆效尤，弱化潜在腐败分子的腐化动机，迫使妄图以权谋私者尽早打消贪腐的念头。

1.2 廉洁基金制度

廉洁保证金、廉洁基金，廉洁公积金等诸如此类的称法其实是在共同表述这样一种用经济手段治腐的措施，即国家每个月从公务员的工资中固定提取一定比例，国家再按照一定的数额或者同样的比例予以配套存入公务员的廉洁基金账户中，至公务员退休或离职时没有发现贪腐行为的则全额领取基金及其利息，反之则全部没收基金上缴国库的制度。如果说厘清权力边界使得公务员的腐化行为付出了巨大的政治成本，那么廉洁基金制度就迫使公务员的腐败付出了高昂的经济成本。在国际上，新加坡一个公务员每月可获得的公积金，相当于月薪的33%，工作年限越长，储蓄越多，到退休时一般能领取几十万新元。但如果公务员违法贪污，他的全部公积金就立即被取消③。事实上，廉洁基金制度是一种长效机制，它用经济手段惩治腐败者，使得贪腐者从经济上遭受了应有的腐败代价，使得廉洁者从经济上获得了安享晚年的保证。这是一套对廉洁者的保护和奖励制度，对贪腐者的严厉惩戒机制。

1.3 加强国际合作

厘清权力边界和廉洁基金制度使得贪腐分别付出政治成本和经济成本。那么国际合作要做的就是使得即使是漏网之鱼也在劫难逃。当前，一些腐败分子贪腐后携巨款潜逃出境以规避国内法律的制裁，这造成我国国有资产的大量流失，对我国金融安全和国民经济发展都造成了不可估量的影响。我国已加入《国际反腐败公约》，在反腐败领域要加强国际合作，加强与世界各国反腐败机构间的经验交流与配合，吸收借鉴他国在反腐败领域的实践经验和制度建设经验。要努力推进与世界各国的反腐信息共享机制，共同打击腐败犯罪。加强反腐败人才队伍建设，积极在《国际反腐败公约》框架范围下与我国腐败官员的流入国进行交涉和合作，积极寻求流入国的司法协助和执法合作，运用法律捍卫国家权益。健全防范腐败分子外逃、追逃以及追赃的机制，努力与世界各国签订引渡、遣返条约，涉案资金返还条约，严厉打击跨国潜逃犯罪，使得腐败分子无处可逃。对腐败分子的跨国逃逸行为做到有效、严厉的制裁惩戒。

2 不能腐的防范机制

不能腐的防范机制一方面试图从金融制度视角为公务员的财产申报制度构建起一整套严密的的预防和查贪机制，使得公务员的腐化行为将被轻易的发现。另一方面则是配合财产申报审核职能的落实和发挥，使得公务员的财产申报有相关制度依靠，确保能查得出公务员是否已经腐败。

2.1 全民信用卡制

欧美等发达国家的金融体系高度发达，电子交易大量存在，现金使用量较少，这为打击贪腐犯罪提供了极大的便利。近些年来，伴随着我国金融交易体系的不断发展，实现全民信用卡制已成为可能。

当前我国社会的现金使用量还很大，这导致了官员以现金方式受贿很难稽查。这就要求我国要在全社会大力推行信用卡交易，努力减少现金使用量，实现金融交易电子化、货币电子化。努力促进整个社会诚信体系的建设，使得社会生活各方面互联互通，让公民的失信记录影响到公民的经济生活，也使得以现金受贿的贪腐方式难度系数不断提高。将公务员的不实申报和漏报行为都视作失信的表现，纳入个人诚信评价体系，影响到公务员个人信用，进而影响公务员的个人经济生活。健全的全民信用卡制将助力于金融机构监管公务人员的资金的来源和流向，迫使公务员不能腐。

2.2 不动产登记制

在传统观念的驱使下，买房置地是富裕后的中国人首选。因而不动产在我国公民的财富占比中占据较大比重。近年来我国媒体曝出的“房叔”、“房婶”曝出了我国不动产登记领域的巨大缺陷。实现对不动产的联网核查，是实现对公务员财产申报核实的重要举措。

我国《物权法》规定：国家对不动产实行统一登记制度。目前我国的不动产登记的职权分散在住建部、国土资源部、农业部、国家林业局、国家海洋局等职能部门，职权的分散使得不动产的核查变得异常困难。当前国家已着手整合相关职能于一体，在国土资源部下设不动产登记管理局，全面建立起不动产的统一登记管理和合法查询工作。新设的不动产管理局要实现对全国不动产的联网可查，实现审批、交易和登记信息的实时共享功能，进一步打击利用职权侵吞不动产和利用赃款购置不动产的腐败犯罪。为公务员财产申报审核部门监管公务员的不动产资产提供可能。可以预见，不动产登记制度势必又将成为一把反腐利器。

2.3 金融实名制

金融实名制与财产申报制有着密切的关系，完善的财产申报制是建立在金融实名制的基础上的，两者的相互配合共同推进一个国家的廉政建设。金融实名制顾名思义就是要求金融参与者在从事与金融相关活动时必须使用自己的真实姓名和合法有效证件，保证金融交易的实名性。

2000年，国务院颁布的《个人存款实名制规定》基本确立了存款实名制的原则。存款实名制并不等于金融实名制，存款实名制只是金融实名制的重要一部分。金融实名制应该覆盖所有金融活动领域，包括股票交易、保险交易、国债交易，以及大额转账、汇款交易等金融活动的实名交易。在金融实名制的基础上，相关金融机构应一定时期内保存金融活动参与者交易记录，以备查询。另外，我国的实名制之所以存有漏洞给一些不法分子以可乘之机，是因为我们实行的只是狭义上的实名制，我国的金融机构仅通过审核身份证件来给客户办理开户手续，而广义上的实名制要求公民提供详实的个人信息以扩大审核广度从而杜绝假名、化名案例④。完善的金融实名制使得财产申报的审核机关可以通过公务员的姓名和证件号码轻易查询、监控公务员的金融活动，核实公务员财产申报情况的真实性、增加公务员财产的透明度，告诫潜在腐败分子不能腐化。另一方面也增加了受贿者处理赃款的难度⑤，使得受贿者通过金融机构处理赃款的可能性大为降低。

2.4 公民社会信用代码制

当前我国已着手建立以身份证号为基础的，类似于SSN号码(美国社会安全号码制度)的公民统一社会信用代码制度。公民可能会在多个金融机构拥有不止一个金融账户，将公民终身所有的金融活动纳入公民的信用代码下，通过公民身份证为基础的唯一公民信用代码，可实现一号查询公民在所有金融场的金融交易活动和纳税情况。这极大地方便了审核机关对公务员财产申报材料的真实性审核。可靠的社会信用代码也将切实推动落实金融实名制，阻断腐败分子利用假名、匿名账户隐瞒、转移腐败所得的可能。更能有效地预防腐败犯罪，防止国有资产流失，增加腐化的风险和成本，使得公务员不能轻易腐败。

可信的公民信用号码制度是建立在完善的身份证制度基础上，当前我国一些地区制假、售假证件的违法行为还比较猖獗，公民信用号码制度的建立有赖于大力打击制假证行为，提高公民身份证防伪的科技水平。此外，还要进一步加强公民身份信息库的建设，及时更新数据库，进一步实现金融机构、税务机关与公安机关对公民身份信息的互联共享机制，打破各部门间的信息孤岛现象。

3 不易腐的保障机制

不易腐的保障机制要做的是确保公务员财产申报制度能够长久持续地发挥制度实效。既要有减小财产申报制度实施阻力的有限豁免，又要有完善的培训用人机制保证选得用得好官，官员不受腐化的侵蚀。而完善的社会监控机制则提升了公务员腐败的难度。体现公务员实绩，合理的薪资水平更是公务员无需腐化的必要物质保证。

3.1 有限豁免制

有限豁免制是解决存量腐败问题的重要举措。所谓的有限豁免制就是要求公务员在豁免期限内将受贿所得上缴至指定账号，审核机关查实后根据受贿情况酌情予以不追究或者是有限追究受贿者的政治和法律责任的制度。该制度设计最大程度上给予受贿者悔改的机会。笔者认为在践行这一制度时，需要具体细化相关制度设计，要将公务员上缴赃款的记录在一定范围内予以保密，最好是能限于财产申报的审核机关知晓，努力做到不扩散，以减小受贿公务员上缴赃款的心理负担。有限豁免制最大程度地减小了来自受贿官员对财产申报制度的阻碍，是实施公务员财产申报制度的一大保障机制。

3.2 完善的培训、用人机制

在公务员的培训中要着重加强对公务员的反腐倡廉教育，引导公务员树立起廉洁奉公的清廉意识和正确的“三观”。要加强廉洁文化建设，通过在政府机关树立物化的清廉人物雕像、张贴清廉警示语、种植清莲等方式，从公务员的潜意识做起保证公务员不易腐。

在组织用人上，组织人事和纪检监察部门要全面掌握“裸官”的情况，加大对裸官的整治力度，坚持在公务员重要事项的申报中予以要求申报。加强对“裸官”的动态监管和预防，对配偶和子女有意国外定居的公职人员要加强引导，说服教育。对配偶和子女已在国外定居的，要积极劝回。对不予配合的“裸官”的任职要作出一系列的禁止性和预防性规定，杜绝“裸官”贪腐和畏罪潜逃的可能性。

3.3 完善的社会监督机制

完善的社会监督机制是公务员不易腐的必要前提。首先，要增强公民的民主监督意识。宣传、教育、鼓励公民监督政府工作人员。“民主是个好东西”，因为广大人民通过民主参与，能够监督和制约公权力，进而助推实体法制的实现⑥。其次，在法律的基本框架下，要依法保护公民和媒体的监督权。当今社会处于自媒体时代，每个人都是信息的发布者。政府监管部门监管能力可能有限，社会公众和新闻媒体则切实填补了这一空缺。相关法律制度要落实对举报人的保护、保密制度，保护举报人不受非法打击报复。再次，要设立一套举报奖励机制。鼓励公民对公务员廉洁的依法监督，公民的举报一经查实则给予举报者固定比例的受贿涉案金额奖励，提高公民监督的积极性。最后，要拓展新型监督举报方式。网络反腐是当下较受网民热捧的反腐方式，网络反腐的流行说明我国其他反腐渠道还有所欠缺和不畅，我国要在健全畅通其他反腐渠道的同时加强对网络反腐的引导和支持，促使网络反腐积极健康有序发展。

3.4 完善公务员工资制

公务员的职务级别是确定工资及其他待遇的依据。在我国的公务员队伍中，基层公务员占到了绝大多数，公务员工资晋升的空间有限，只有职务晋升才是提高工资主要途径的情况，无形中强化了公务员的“升官发财”意识⑦。随着我国反腐败进程的不断推进，中央八项规定的严格执行，公务员合法薪资十分有限。因而，反腐还需与公务员的薪资水平调整相同步。

高薪是保证政府官员廉洁的一大因素。“贫穷的官员就潜在的贪污犯”⑧，“低薪必然寻租，寻租必然腐败”⑨这样的观点虽略显偏颇，但一定程度上也体现了其合理性的一面。公务员的社会地位较高，高薪给予公务员与其地位、身份相适应的生活物质可能。公务员“逢进必考”的制度设计决定了公务员队伍基本都是经过层层筛选的社会精英，与其能力不相匹配的收入水平必然导致政府人才的流失，使得政府在与企业的人才竞争中处于不利地位。我们不一定要全盘照搬高薪养廉的制度设计，但至少公务员合法工资水平要让公务员不必通过腐化来获得必需的物质利益。

这就要求我国在大力反腐的同时，加快公务员工资体制改革，在严格执行“三定方案”的基础上适当提高公务员工资水平。虽然高薪不一定养廉，但低薪造成贪腐的几率将大为增加。在新一轮的公务员工资制度调整中要继续重点扩大基层公务员所对应的级别数，使得基层公务员即使职务上得不到升迁，通过级别的晋升也能获得更好的福利报酬。公务员收入的相对优越性将从物质上保障公务员的不想腐、不易腐。

结论

对于公务员财产申报制度，社会舆论几乎是一边倒地支持尽早出台，社会公众赋予了该制度太高的社会期望。公务员财产申报制度是一套系统性的工程，其作用的施展需要一系列相关制度的有效配合。缺乏配套制度的单打独斗，其效果将大打折扣。

健全的公务员财产申报制度体系依赖于整个国家的文化、法律、经济、金融、财务、社会监督等相关制度的周密完善。当前我国尚处于新旧体制的转型期，社会主义市场经济尚未完全建立，与公务员财产申报制度相配套的一系列制度还不完善，一些制度领域还在探索当中。因而，我国的公务员财产申报制度切不可操之过急，有待相关配套制度的进一步完善后再大力推广。

【注释】

①习近平总书记在中纪委全会上的讲话：http://voice.inewsweek.cn/weibo-1203.html．

②阿克顿.自由与权利[M].北京:商务出版社,1961.56 ．

③皇甫中.把权力关进制度的笼子里(与领导干部谈权力监督与制约)[M].北京:红旗出版社,2013.171．

④王明高.中国新世纪惩治腐败对策研究[M].长沙：湖南人民出版社，2002.29．

⑤刘明波.中外财产申报制度述要(写在我国家庭财产报告制度实施之际)[M].北京：中国方正出版社,2001.33．

⑥王平.问责权法制化研究[M].北京:光明日报出版社,2012.181．

⑦刘志勇.中国实行财产申报的制约因素分析[J].中国行政管理,2013(1):73．

⑧季正矩.通往廉洁之路(中外反腐败的经验教训研究)[M].北京:中央编译出版社,2005.596．

⑨皇甫中.把权力关进制度的笼子里(与领导干部谈权力监督与制约)[M].北京:红旗出版社,2013.82．