文／孙武军 刘进

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理作出了一系列重大部署。中央经济工作会议也将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一。

地方政府投融资平台这一名词具有中国特色，是地方政府解决财政资金短缺的有效融资载体，是我国特殊财政体制的产物，亦是我国地方政府投融资管理的一大机制创新。历经两次爆发式增长之后，政府负债规模庞大、偿债压力迅速增加、融资平台发展不规范等问题开始集中凸显，甚至出现个别地方政府违约，引起公众对政府信用的质疑，严重影响了政府形象，制约了地方经济的发展。地方政府债务违约一旦出现连锁反应，将无可避免地发生“中国式”经济（金融）危机。正因如此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从体制、机制和源头上对加强政府性债务管理作出了一系列重大部署。中央经济工作会议也将“着力防控债务风险”作为2014年经济工作的六项主要任务之一。可见，认清地方政府投融资平台的风险形成路径、创新管理机制、有效防范债务风险已成为中央和各级地方政府面临的重大课题。

地方政府投融资平台的风险形成结构风险。据国家审计署统计数据显示，截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，其中37.44%为融资平台公司债务，约合4.08万亿元债务余额。从债务资金来源结构看，占总债务融资50.76%来自银行贷款，BT融资、发行债券、信托融资以及其他单位和个人借款等，构成了地方政府债务的剩余部分。可见，银行贷款是目前投融资平台最主要的融资方式。地方政府融资结构的极度不平衡使得地方政府债务的违约风险大部分传递给了银行业。我国银行业在平台爆发式增长时期大量发放了地方投融资平台类贷款，当贷款集中到期时，银行业也将承受贷款违约的风险，造成整个金融体系的不稳定。此外，从债务的期限结构来看，2011-2015年到期的贷款达到目前贷款余额近70%，近几年地方政府还本压力最大。债务的集中到期，地方政府偿债高峰期的到来，违约风险巨大。

再融资风险。我国地方债务规模经历过1998年和2009年两次爆发式增长。由于地方投融资平台主要投资于一些中长期的、需要稳定资金流入的项目，而且项目前期的收益并不能够完全覆盖后期的资金需求，这就出现了债务期限结构的错配。地方融资规模经过一轮快速扩张，会大量地新增投资项目，而增加的投资项目在后期开发过程中需要稳定的现金投入。后续融资规模增长的大幅收缩会带来投入资金规模的收缩，与项目资金的稳定需求矛盾深化，严重的会导致“半拉子”或者“烂尾”项目，债务违约风险增加。这会导致地方政府再融资的风险加大，引发银行的不良贷款率上升，进而反过来影响银行的放贷意愿，加剧再融资的压力，产生负反馈效应。

土地财政风险。土地在地方政府投融资平台的运作机制中占据着重要的地位。一方面地方政府以土地价值作为抵押进行举债融资，另一方面卖地收入成为地方政府偿还平台贷款的主要保障之一。平台公司的资产多以土地为主，在银行的贷款多以土地抵押以及财政还款承诺保证的方式担保。而各级地方政府在内在追求晋升、外在追求市场利益的复合动力结构驱使下，利用行政职权扭曲要素价格体系，推动房价地价上涨从而获得更多市场融资，运作公共项目或者政绩项目，所融得的资金已经大大超出了征税信用的约束。在房地产持续宏观调控政策下，我国土地市场呈现出流拍率上升、溢价率下降的态势，这将导致地方政府土地出让收入大幅锐减或同比少增，弱化了地方政府投融资平台土地资产的升值和偿付预期，削弱了地方政府在融资平台违约情况下的代偿能力。一旦地价和房价走下行通道，将会引发地方政府项目的资金链断裂、抵押物价值的损失、银行的支付危机等。因此，地方政府依赖土地财政进行的地方债务融资面临着巨大的风险，必须探索建立新的机制来释放地方政府投融资平台对土地的依赖。

运营管理风险。地方政府投融资平台的创建、运行、融资、投资等过程由地方政府一手操控，没有有效的约束和监督机制，在平台公司的运作中存在不规范行为会导致地方政府投融资平台违约风险的上升，如地方政府将诸如政府办公大楼等没有实际经济收益的政府财产充当注册资金、使用同一笔资金作为平台企业的注册资金和项目启动资金、挪用关联的企业贷款等。而更为常见的是，在地方政府投融资平台融资的过程中，地方政府经常直接或间接地使用地方财政担保的形式贷款，而这类担保是没有法律效力的。一旦投融资平台出现债务危机，偿债依赖于地方政府的偿债意愿，而没有强制的法律措施。另外，我国的同级地方政府投融资平台公司同时受控于当地地方政府，这就造成许多投融资平台之间相互担保，多头举债，地方政府同一项资产多次担保，这些行为就使得地方政府出于自身短期绩效考核的目的选择过度负债来推动经济增长。不规范的运营、缺位的监督机制导致了地方政府投融资平台违约风险发生率的大幅提高。

地方政府投融资平台的风险防范建议。拓宽融资渠道，松绑政府信贷束缚。一、以政府征税信用为主，消除土地等实物资产抵押。明确政府信贷市场应该以政府的征税信用为主。土地等实物资产抵押权的使用是地方政府使用公共权力扩大融资规模从而追求经济利益的重要方式，因此，改变抵押机制成为彻底避免地方政府发展风险的主要方法之一。二、引入并创新金融工具，促进政府融资的市场定价。建立地方政府债券、市政债券等多种金融工具并存的地方政府信贷市场，建立规范的举债融资机制，完善债务管理制度，能够为基础设施建设开辟更多具有竞争力的融资来源。例如，适当放开中长期地方债，扩大债券融资规模，鼓励资信能力强、还债有保障的地方政府发行城投债，加快行政化的企业债向市场化的公司债的转型。三、允许采用“借新还旧”机制，实行严格的内部控制。地方政府债务中短期偿债压力较高，这是普遍存在的问题。对于短期内的偿债压力，一方面可以由中央政府通过提供专项财政补贴，另一方面可以适当放松投融资平台“借新还旧”的口子，延缓地方政府的还款压力，将问题放在一个长期的情况下解决。允许“借新还旧”是一种发达国家普遍实施的政府融资模式，可以有效扩张政府的借债能力和规模，在提升发展水平的同时防止金融危机。

制定透明化监管架构。一、统一统计口径，建立统计制度。目前，我国地方政府投融资平台的口径众多，平台公司众多，给债务规模统计带来了困难。统一地方政府投融资平台的债务统计口径，建立统计制度，在统计制度层面予以规范，一方面可以减少目前多口径统计的成本，另一方面能够传递更为真实的统计数据。以此提高平台公司的信息透明度，改变当前的政府信息披露严重不透明状况，促进地方政府投融资平台债务的显性化。二、规范平台运作，提高市场化水平。规范发展地方政府投融资平台，提高地方政府投融资平台的市场化运作水平，完善投融资平台的法人治理结构。平台公司作为公司制的市场主体，要逐步弱化政府信用，强化公司信用，重点培育平台公司的市场功能和企业信用。三、提高监管水平，健全管理制度。加强对投融资平台运行过程的全方位监督管理。从法律层面上对地方政府举债、债务资金投向进行规定。

提高还款保障能力。投融资平台促进经济发展是一个动态螺旋式上升的过程。投融资平台负债规模的可持续性上升能够促进地方经济发展，地方经济发展反过来能够增强投融资平台的还款保障能力，提高投融资平台负债规模上限，负债增加又能够进一步促进地方经济发展。这其中的一个重点链接在于还款保障能力。推行“小政府，大市场”理念，转变投融资平台以地方政府收入作为主要还款保障的方式，调整平台公司现有的资产结构，注入优质资产，加大经营性资产置换公益性资产的力度，提升地方政府投融资平台公司的资产质量，提高平台自身收益，增强公司自我“造血”功能和可持续发展能力，充实投融资平台的资本金，增强平台自我偿债的能力。