高保京 杨淑雅 谢 玲 王 戈 夏剑英 赵 锐

检察机关参与廉政风险防控机制建设初探

高保京 杨淑雅 谢 玲 王 戈 夏剑英 赵 锐

廉政风险防控管理，是一项在党风廉政建设中引入现代管理科学而形成的预防腐败工作长效机制；廉政风险防控管理工作的实质就是“预防”，并且充分体现了“预”和“防”的辩证统一。检察机关作为承担着职务犯罪侦查和预防职责的专门机关，具有熟悉廉政风险发生规律的优势，在参与廉政风险防控管理机制建设中具有深刻的理论基础和广阔的实践空间。结合北京市检察机关近年来协助完善各系统各单位及重要岗位的廉政风险防控管理工作的实践，文章提出了检察机关参与廉政风险防控机制建设的四个原则和五项重点工作。

党的十八大报告明确指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”同时强调要“防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。近年来，北京市检察机关一方面作为北京市廉政风险防控管理工作的执行者，积极在检察机关内部认真查找廉政风险点、制定针对性防控措施，全面部署和推进廉政风险防控工作；另一方面，作为国家法律监督机关，立足查办和预防职务犯罪职能，结合查办的职务犯罪案件，协助完善各系统各单位及重要岗位的廉政风险防控管理工作，取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果，并得到了时任北京市委书记刘淇和最高人民检察院曹建明检察长的高度重视和批示肯定。本文笔者将结合北京市检察机关立足查办和预防职务犯罪职能、帮促发案单位、行业和系统深化廉政风险防控工作的实践，对检察机关参与廉政风险防控机制建设的相关理论和实践问题作一探析，以期抛砖引玉。

一、检察机关参与廉政风险防控管理的原理

（一）廉政风险防控管理的探索与发展

廉政风险防控管理，是指综合运用风险防控和质量管理的方法，将现代管理科学引入党风廉政建设从而形成的预防腐败工作长效机制；是从源头上防治腐败，推进预防腐败工作制度化、规范化、系统化的一项重要举措。作为一项管理创新，廉政风险防控管理（原称廉政风险防范）工作由北京市原崇文区于2007年首创并形成经验后，在中央纪委、监察部领导的高度肯定和大力推动下，在全国得到全面推开，并逐渐成为从源头上防治腐败，推进预防腐败工作制度化、规范化、系统化的一项重要举措。十七届中央纪委五次全会曾强调，“要推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极预防为核心、以强化管理为手段的科学防控机制”。可见，廉政风险防控管理，作为新时期反腐倡廉建设的核心制度和预防腐败工作的重要载体，与推进党风廉政建设责任制、惩治和预防腐败体系形成了“三位一体”的反腐倡廉建设工作新格局，标志着我国反腐败斗争向“更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设”的转变。

（二）廉政风险防控管理的内涵

廉政风险防控管理的基本内涵是，在反腐倡廉建设的领导体制和组织机制下，根据风险管理的基本原理，通过廉政风险的排查与评估、监测与预警、控制与处置，以及绩效评估等环节的循环，达到化解廉政风险，降低其发生概率及损失的目的。（参见张增田：《廉政风险防控管理：适应当下中国反腐败环境的管理创新》，载《广州大学学报（社会科学版）》，2011年第10卷第9期）。具体而言，廉政风险防控管理由两项工作机制融合而成：一是风险防控机制，即运用风险管理的方法，针对因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律，产生的思想道德、制度机制和岗位职责三类廉政风险，建立前期预防、中期监控、后期处置三道防线进行防控，实施主动预防，及时控制和化解廉政风险；二是质量管理机制，即运用全面质量管理的方法，通过计划、执行、考核、修正四个管理环节建立质量管理循环，推动和改进廉政风险防控工作，对廉政风险防控工作实施科学化、系统化管理，不断提高廉政风险防控的针对性和有效性。可见，廉政风险防控管理，就是“对廉政风险实行防控，对防控工作予以管理”。实践中，廉政风险防控管理工作的关键在于两个方面：一方面是“预”，即从宏观层面进行微观控制，找出发生风险的可能性，预见和判断腐败现象发展变化的趋势和规律，并进一步预见和判断出具有廉政风险的环节和领域；另一方面是“防”，即从微观层面进行宏观管理，寻求防范办法，拿出有效措施，力求把具有廉政风险的问题消灭在萌芽状态，最大限度地减少腐败现象的发生。（参见张由涛、李强：《试论预防腐败工作中的风险防范管理新机制》，载《中国监察》，2009年第6期）。因此，廉政风险防控管理工作的实质就是“预防”，并且充分体现了“预”和“防”的辩证统一。由此可见，廉政风险防控工作和检察机关职务犯罪预防工作具有统一的价值取向和终极目标，检察机关参与廉政风险防控管理工作有其深厚的价值基础和深刻的理论必然性。

（三）检察机关参与廉政风险防控管理的可行性分析

廉政风险防控的核心是“规范权力、监控权力运行”，与十八大报告提出“更加科学有效地防治腐败”的目标相一致。而中央纪委向党的第十八次全国代表大会的工作报告中也明确提出“在反腐倡廉的工作思路方面，要努力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制”。北京市委、市政府在进一步加强廉政风险防控管理工作过程中，提出“权力结构科学化配置、权力运行规范化监督、廉政风险信息化防控”三大体系建设，对中纪委的“权力运行监控机制”做了全面注解。对于检察机关而言，作为国家法律监督机关，检察机关承担着查办和预防职务犯罪的专门性工作，多年来按照“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责”的反腐败领导体制和工作机制要求，积极开展查办和预防职务犯罪工作，形成了行之有效、成熟可靠的预防工作方法和思路，得到了党委政府和各机关单位、群众的广泛认同，取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果，并积累了一定的预防优势，即在查办案件的过程中，对职务犯罪的症结、特点有比较准确的把握，对犯罪分子的堕落过程有比较直接的了解，对诱发犯罪的体制、机制、制度问题有比较深刻的认识。在党委领导、各部门结合自身职能和业务管理特点履行廉政风险防控管理工作中，检察机关可以充分发挥这种经验优势，通过查办案件准确倒查廉政风险点，从个案查找疏漏到排查类案、促进行业系统制度完善，与纪委和国家预防腐败部门的政策指导、组织协调、监督考核优势形成互补，从而进一步拓展廉政风险防控管理机制的路径，加倍提升廉政风险防控的成效和影响力，有助于真正确立廉政风险防控管理机制在制度反腐体系中的核心地位。因此，检察机关参与廉政风险防控管理工作，在某种意义上是自身角色的一次积极定位，从单纯的执行者到有权威的参与者、党委信任的辅助者，不仅对自身预防水平的提升大有裨益，更对廉政风险防控管理工作的科学发展起到积极推动作用。

二、北京市检察机关参与廉政风险防控机制建设的实践

2011年以来，北京市检察机关开始进行参与廉政风险防控机制建设的探索，结合查办的职务犯罪案件，以促进预防职务犯罪与廉政风险防控相结合为出发点和落脚点，通过个案预防、专项预防、预防调查、预防咨询等形式，深入研究发案原因、特点和规律，针对职务犯罪多发易发领域、环节查找廉政风险点近500个，提出针对性对策建议400余条，为全市各系统、各单位完善廉政风险防控管理提供了有益借鉴，同时也为检察机关深入参与廉政风险防控机制建设积累了经验，得到了时任北京市委书记刘淇和最高人民检察院曹建明检察长的高度重视和批示肯定。其工作模式主要有以下五种：

（一）立足查办案件，查找相关行业系统的廉政风险点，实现从个案预防向行业、系统预防的延伸

例如，大兴区检察院针对该区水务系统在水务工程建设领域发生的腐败窝、串案件，认真帮助发案单位查找廉政风险点，向水务局建议在新的工程建设中采用分权管理模式，形成相互制约的权力运行机制，加强对未纳入招投标范围的小额工程发包管理，避免“一言堂”决策，加大审计力度。区水务局采纳了检察建议，将水务工程划分为规划立项、招投标和工程实施三部分，由三位副局长分别管理，禁止下属站所独立承接工程，制定了“工程建设廉洁自律十项规定”和工程项目资金管理使用及项目变更等规章制度，并每年委托社会中介机构定期审计，加大了水务系统的廉政风险防控力度。

（二）结合专项工作，帮助相关领域完善廉政风险防控制度，实现从案后预防向案前预防的转变

例如，市检察院按照高检院统一部署并结合北京市农村发展实际，于2012年初在全市开展涉农惠民领域职务犯罪专项预防工作。全市明确以农村征地拆迁和小额工程建设领域作为切入点，一方面，赴农委、住建委、国土局等相关部门走访，组织侦查办案人员、乡（镇）长座谈，深入了解征地拆迁、小额工程领域相关机构的设置、职能及具体运作流程；另一方面，全面梳理2008年以来全市检察机关查办的相关领域68件110人职务犯罪案件，进行综合数据分析，并调取部分案卷反复研究职务犯罪发案过程。经过两方面的工作，初步摸清了涉农领域的重点岗位和人员，并整理出农村征地拆迁领域七个重点环节、小额工程建设的三个重点环节，提出相应防控对策。

（三）坚持持续跟踪，帮助重点领域全面提高廉政风险防控意识，推动相关单位实现从被动预防向主动预防的转变

例如，市检察院根据北京市高校云集、教育系统职务犯罪案件高发的特点，选定海淀区作为试点，要求对教育系统职务犯罪案件特点、规律、原因和制度漏洞进行持续跟踪研究。随着教育系统预防工作的不断深入，市检察院与市教育纪工委于2009年签署了预防职务犯罪工作协议，检察机关针对高校易发职务犯罪的招生、采购、后勤、出版、科研经费管理等诸多环节向教育系统提出检察建议，并从人防、物防、技防等层面提出了具体的廉政风险防控对策。2012年，北京市检察院与市教育纪工委联系，按照“六个一”的思路（即形成一份教育领域职务犯罪调研报告，编印一本预防教育领域职务犯罪宣传册，筹备一次全市教育领域职务犯罪警示教育大会，组织一次预防教育领域职务犯罪图片巡展，出版一本警示图书，举办一次廉政法制课），共同开展教育领域职务犯罪警示教育工作，进一步提升校检合作预防腐败的能力与水平。

（四）依托检察联络室，发挥预防优势，积极提供风险防控制度建设咨询服务，实现从特殊预防向一般预防的转变

例如，朝阳区检察院依托该院建立的崔各庄、平房及小红门地区三个检察联络室，联合区纪委、区农工委，召集朝阳区七个乡镇的纪委书记及相关部门负责人，开展了民生领域廉政风险防控自查系列活动，通过对新农村医疗合作、社会保障、残疾人保障等多个领域及资金发放、材料审核、财务管理等多个关键岗位的梳理，提出了严格资金监管、完善公示制度、建立多重审批程序、梳理廉政风险流程、强化制度执行力等多项防控对策，有效遏制了涉农民生领域的职务犯罪发生。

（五）发挥区域预防职务犯罪领导小组平台作用，整合各方资源优势，实现预防调研决策向风险防控制度落实的转变

例如，昌平检察院依托区委预防职务犯罪领导小组平台，将职务犯罪预防工作与廉政风险防控工作紧密结合起来，为促进有关单位的廉政风险防控制度建设作了有益尝试。该院2011年度撰写的《预防工程建设领域质量安全管理职务犯罪专项工作报告》，得到区纪委王晓霞书记批示：“报告对工程建设领域廉政风险防范和预防职务犯罪是有很好的指导和借鉴意义。建议请各工程建设单位的领导阅研报告，并结合实际完善本单位风险环节的防控对策。”批示内容由区预防职务犯罪领导小组在全区范围内统一部署落实，有效促进了全区工程建设领域风险防控制度的健全完善。

三、检察机关参与廉政风险防控机制建设的建构

2011年8月，中央纪委、监察部、国家预防腐败局在北京召开了“全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会”，标志着全国的廉政风险防控管理机制建设已经进入了一个新的发展阶段。随后，北京市委、市政府印发了《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》，提出全力推进权力结构科学化配置、权力运行规范化监督、廉政风险信息化防控三个体系建设。“三个体系”建设的提出，为北京市检察机关乃至全国检察机关参与廉政风险防控机制建设提出了新的目标和任务。结合对北京市各单位开展廉政风险防控管理工作情况的了解和对北京市三级检察机关参与廉政风险防控机制建设情况的梳理，2012年4—6月，经北京市检察院党组研究确定，北京市检察机关开展了促进廉政风险防控专项调研。三级检察机关分别到北京市纪委、北京市预防腐败局、北京市发改委、北京市农委等百余家单位走访座谈，深入了解相关单位开展廉政风险防控工作的情况、存在的困难以及需求，摸清廉政风险防控机制中最迫切需要检察机关参与的环节，找准检察预防工作与廉政风险防控工作的结合点，从而进一步明确检察机关服务廉政风险防控工作大局的具体任务和思路，切实提高检察机关参与廉政风险防控工作的自觉性和实效性。我们分析问题和原因，总结经验和不足，提出了检察机关参与廉政风险防控机制的建设构想。

（一）检察机关参与廉政风险防控机制建设的建构原则

我们认为，检察机关在参与廉政风险防控机制建设中要坚持四个原则：

1. 有效性原则。即检察机关应注重参与形式的可操作性和防控措施的实效性，通过建立相应的制度规范，促进预防职务犯罪工作与廉政风险防控工作的有效对接。

2. 有限性原则。即检察机关应注重立足监督职能，把握法律界限，既满足各系统各单位对检察机关积极参与廉政风险防控机制的期待和需求，又能妥善把握“参与不干预，服务不代替，到位不越位”的分寸和尺度。

3. 针对性原则。即检察机关应注重参与内容、形式和效果的针对性，并结合区域特点，随着实践发展中出现的新任务和新要求及时作出调整和补充，对具体廉政风险点的查找和防控制度的建议也应随着对象变化而及时予以修订、补充、反馈和完善。

4. 可持续性原则。即检察机关应注重规范性制度引导和长效型机制构建，并搭建外部联系平台和内部信息平台，从而实现检察机关参与廉政风险防控机制建设的专业、科学和高效。

（二）检察机关参与廉政风险防控机制建设的建构路径

我们认为，检察机关在参与廉政风险防控机制建设中应注重把握以下五项重点工作：

1. 以检察机关预防部门统筹协调为主体。当前，检察机关参与廉政风险防控机制建设是一项创新性很强的工作，全面、深入推进廉政风险防控管理工作特别是权力结构科学化配置、权力运行规范化监督、廉政风险信息化防控“三个体系”建设将会面临更多挑战和需要破解的难题。检察机关预防部门人员相对较少、专业知识相对匮乏，因此需要最高人民检察院预防厅进一步加强指导和管理，全盘谋划和整体部署检察机关参与廉政风险防控机制的思路和重点，使全国预防部门上下协调、多方联动，实现检察预防工作和廉政风险防控工作结合的有机性、系统性、协调性和建设性。一方面，全国各级检察机关可以按照区域特点，在职务犯罪高发、多发、易发的领域、行业、岗位进行合理分工和统筹安排，实现检察机关参与廉政风险防控管理工作点、面、线兼具的网格状布局。另一方面，对于一些工作环节多、涉及工作部门多、业务流程复杂的特定领域存在的职务犯罪案件和廉政风险问题，某些区域的预防部门可以集中力量和智慧，协调配合，共同开展案例分析和预防调查，以提出制度、政策、法律层面的科学防治对策。

2. 以专业化预防手段为核心。廉政风险防控管理工作的重点是识别权力运行中已经构成或可能构成的廉政风险，从体制、制度和实际运作入手，查找积极预防的途径，形成操作性强的防控模式和规范化的处置措施，及时控制和化解廉政风险。在各个环节中，风险点与制度的比照、制度的完善及落实是实现对廉政风险进行有效防控和管理的最重要环节，而检察机关能否对廉政风险防控机制有效参与也取决于检察机关帮助查找廉政风险的准确性、针对性和完善防控管理制度的可行性和有效性。因此，检察机关应充分发挥查办和预防职务犯罪的职能优势和在实践工作中积累的熟悉廉政风险的经验优势，综合运用个案预防、专项预防、案例分析、类案研究、预防调查、预防咨询、检察建议、警示教育等手段，以职务犯罪案件案例分析为依据，深入研究职务犯罪案件发生的具体领域、环节和岗位，并与其相关的管理制度进行比对分析，帮助各行业、领域分析查找制度和机制层面的疏漏，增强检察机关参与廉政风险防控管理的建设性和实效性。

3. 以检察机关和纪检监察部门、国家预防腐败部门的协调合作为重点。检察机关要与纪检监察部门、国家预防腐败部门建立协作关系，形成促进预防职务犯罪工作和廉政风险防控工作有机结合的一系列制度，例如联席会议制度、信息互通制度、定期会商制度、专题调研制度、专项督查制度等。必要时，可以邀请国资委、教委、住建委等行业主管部门和发改委、审计局、财政局等职能部门参加，共同加强廉政风险防控管理的协调合作。例如，针对重点领域、重大投资项目、重大工程和重大活动，共同成立联合监督检查小组，开展监督检查和专项预防活动，认真查找部门和关键岗位权力运行的“关节点”、内部管理的“薄弱点”以及问题易发的“风险点”，从决策、执行、监督等重点环节入手，构建廉政风险防控机制，形成全过程管理、全方位防控的工作格局。

4. 以职务犯罪预防网络建设为保障。职务犯罪预防工作具有社会性、广泛性、长期性和艰巨性的特征，这些特征决定了没有任何一个部门能够单独完成预防任务，而必须将预防责任分解，通过一定机制和联系纽带形成预防网络，由不同的网络单位共同承担预防责任，形成预防合力。检察机关参与廉政风险防控机制建设以预防网络为依托，可以通过联席会议、情况通报、经验交流等机制，充分实现不同网络单位之间的资源共享、优势互补和互助提高。许多地区，还可以依托区域党委领导下的预防职务犯罪工作机制。（参见【2011】高检预发4号：关于加强和推进党委领导的预防职务犯罪工作机制建设的通知）。截至2011年初，全国已有上海、山西、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、河南、湖南、贵州、西藏、陕西、甘肃、新疆16个省份及327个地（市）、2509个县（区）建立了党委领导的预防职务犯罪领导机构，在促进源头防治、推广预防成果、形成预防合力、推进惩治和预防腐败体系建设中发挥了重要作用。对积极促进和扎实落实廉政风险防控管理工作提出明确要求，为检察机关参与廉政风险防控机制建设提供扎实有力的组织保障。

5. 以信息化建设为方向。检察机关参与廉政风险防控机制建设，实质上是协助防治权力运作失控的风险，不仅涉及具体行业、领域、岗位，也涉及具体人权、财权、物权、事权运作的过程。这样庞大的体系，加之参与廉政风险防控需要持续跟踪监测的特点，要求必须有科学的信息化建设为基础，否则检察机关参与廉政风险防控机制建设难以实现高效率、专业化和长效化。现阶段，检察机关可以在职务犯罪案件预警预测信息系统的基础上，研发涉案单位风险数据平台，对全市检察机关受理举报和查办案件过程中发现涉案单位的风险信息进行采集和统计分析，对职务犯罪多发行业、高发领域、易发岗位进行动态监控、及时预警，并积极开展前瞻性研究，定期发布廉政风险预警信息，及时纠正苗头性、倾向性问题，以提升廉政风险的信息化防控水平。

（本文为2012年省市级重点课题。课题组负责人：高保京，原北京市人民检察院副检察长，现北京市人民检察院第一分院检察长。课题组成员：杨淑雅，北京市人民检察院职务犯罪预防处处长，兼北京市反腐倡廉法制教育基地管理中心主任；谢玲，北京市人民检察院职务犯罪预防处副处长；王戈，北京市人民检察院第一分院反贪局办公室助理检察员；夏剑英，北京市昌平区人民检察院预防处助理检察员；赵锐，北京市通州区人民检察院预防处检察员。）

专家点评: 建立协同反腐机制的有益探索

2012年北京市重点课题的研究报告《检察机关参与廉政风险防控机制建设初探》一文，总结了2011年以来北京市检察机关参与廉政风险防控机制建设的经验，并基于风险防控理论，提出了检察机关参与廉政风险防控的工作模式，本文将其概括为“五点模式”，即“立足点”——立足于查办案件，查找相关行业系统的廉政风险；“结合点”—— 紧密结合专项工作，帮助相关领域完善廉政风险防控制度；“跟踪点”—— 跟踪重点领域，全面提高廉政风险防控意识；“依托点”—— 依托检察联络室，积极提供风险防控制度建设咨询服务；“落实点”—— 预防调研决策落实于廉政风险防控制度建设并取得实效。这五点工作模式是一项建立协同反腐机制的有益探索。协同已经超越了“协作”，是发挥我国现有各种反腐败机构整合力量的新机制，既有理论探索空间，也有实践发展潜力，值得进一步推广试验，以其发现规律，从而更有效落实中央纪委反腐败纲要，取得反腐败斗争的胜利。应该说，协同机制是在全面深化改革的大背景下，以改革的思路对我国反腐败体制机制的重构，其核心点在于：在各级党委统一领导下，由纪委牵头组织协调，各种反腐败机构协同参与，求得组织上、行动上及资源上的高度统合，握紧了反腐败的组合拳，从而能够重拳出击，点点击中腐败的要害部位。(商红日：上海预防职务违纪违法犯罪研究中心学术委员会主任；上海师范大学 教授、博士)