燕守广 环境保护部南京环境科学研究所副研究员

高吉喜 环境保护部南京环境科学研究所所长

底线意识：生态红线怎么守？

燕守广 环境保护部南京环境科学研究所副研究员

高吉喜 环境保护部南京环境科学研究所所长

为生态划“红线”，等于为生态保护“高压线”通上了电。划“红线”不是临渴掘井的仓促应付，这场筹备已久的工作近期又获得了实质性进展。《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》(环发[2014]10号)已正式发布，全国各地均启动了生态红线的划定工作。然而何为生态红线？非划定红线不可么？又如何真正监督、管理、守护好生态红线？

安全底线和利用上限

生态保护红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上限，可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。

划定生态保护红线就是要构建生态环境安全的底线，并建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。

本文中的生态红线特指《国家生态保护红线——生态功能红线划定技术指南（试行）》中的生态功能红线，是指对维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间。

生命线和警戒线

中国当前的环境保护尚没有从根本上遏制生态环境退化的趋势，没有对关系到国家生态安全的重要生态区域实施最强有力的管控措施。因此，只有划定生态红线，按照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系，从制度、体制和机制入手，建立严格的基础性和根本性保障措施，有效保障生态红线不被逾越，才能构建结构完整、功能稳定的生态安全格局，从而维护国家生态安全。

生态红线是国家生态安全的生命线，确保经济社会可持续发展的警戒线。生态红线的划定需要科学、客观、全面地识别与摸清我国各类重要生态保护区域的家底，做出准确的生态安全形势评估，这也是一项涉及国家安全的基础性工作。因此，合理界定我国的生态红线，既可以作为环境管理部门重大项目与规划审批以及环境执法的重要依据和管理手段，也能够为合理规划、优化布局、宏观决策，最终实现经济社会可持续发展提供信息支撑。

生态红线是最为严格的生态保护空间，在功能作用上体现为三条红线：生态服务保障红线、生态脆弱区保护红线和生物多样性保护红线。在具体区域上则主要包括重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区以及国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等各类禁止开发区。

底线范本，江苏规则

2013年8月，江苏省率先发布了《江苏省生态红线区域保护规划》，其实质就是要划出全省生态保护的底线，通过对底线的坚守，保障全省生态安全。

生态红线在具体区域上主要包括重要生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区以及国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园等各类禁止开发区。昵图网/供图

江苏省生态红线规划坚守三大底线意识。首先，维护并保障全省生态安全格局。生态红线必须涵盖重要的生态版块、节点和生态廊道，确保重要的生态系统、物种得到有效保护。其次，确保自然生态系统呈良性发展。生态红线划定必须强调生态系统的完整性，通过划定最小的生态保护空间，尽可能有效地保护自然生态系统。最后，保障生态系统服务功能的正常发挥。生态红线划定的范围必须确保生态系统的结构和功能得到保护，特别是主导生态功能免受人类干扰的影响。

分级管控，监督为重

生态红线包含了不同的生态区域，生态功能存在差异，在管理上需要区别对待。在具体管控措施上，可针对不同类型，明确不同的管控要求。也可根据保护的对象，实施分级管理。

再以江苏省为例。江苏省生态红线区域在分类管理的基础上，实行分级管控，划分为一级管控区和二级管控区。一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，严禁一切形式的开发建设活动；二级管控区以生态保护为重点，实行差别化的管控措施，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。

分级管理中一级管控区划分的依据是：按照相关法律法规，重点加强保护。自然保护区的核心区和缓冲区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》，不得建设任何生产设施；饮用水水源的一级保护区，按照《饮用水水源保护区污染防治管理规定》，禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。

此外，生态红线包含的区域类型复杂，涉及的职能部门众多，需要建立明确的管理体制，制定有效的管理法规。生态红线的管理要分清地方政府和各职能部门的不同责任。应明确地方政府是本行政区域内生态红线保护的责任主体，对生态红线的保护负总责。环境保护行政主管部门应负责生态红线的统一监督管理，各有关责任部门依照各自职责对主管的生态红线区域依法进行管理。

制定生态红线考核与评估办法，对县级以上人民政府目标完成情况进行考核与评估，是坚守生态红线的关键，考核内容主要包括环境保护政策落实、生态建设与恢复、日常监督与管理、环境质量状况、社会公众评价等。