◎谢新源

政策环评：决策透明和公众参与

◎谢新源

今年新修订通过的《环境保护法》第十四条提出，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。这是我国第一次以法律的形式，为政策环境影响评价（简称“政策环评”）打开了一扇门。

贯彻“预防原则”，需要政策环评

众所周知，处理环境问题的一项基本原则是“预防原则”，防治污染于未然，而环境影响评价制度就是为实践这一原则而设立的环境管理制度。一套完整的环境影响评价制度应该包括战略环境评价（战略环评，SEA）和项目环境影响评价（项目环评，EIA），战略环评又包括宏观的政策环评、法律环评，中观的规划环评、区域环评。在现有的《环境影响评价法》中，已经对项目环评的程序做出了较为详细的规定，规划环评也有专门的《规划环境影响评价条例》，只有政策还未被列入环评的范围。

政策是各类决策的源头，没有政策环评，环境影响评价制度就带有“先天缺陷”，源头治理的“预防原则”就不可能得到贯彻。因为，政策解决的是“是否建设”“为什么建设”的问题；规划解决的是产量和地域分布。如果到了项目环评阶段，产量、选址都已经确定下来，就只能考虑“怎么达标排放”的问题了。这时即使不考虑监管的漏洞，达标排放还是排放，污染都已经不可避免。只有进行“政策环评”，人们常说的“替代方案”“零方案”比选的讨论才能在制度上成为可能。

以垃圾管理为例，公众现在关心的不是一个建在我家门口的焚烧项目应该采取什么样的污染控制措施才能达标的问题，而是这个项目根本就不应该在这里选址。然而，仅考虑选址也不能解决问题，因为许多地方政府说得也没错，现在中国到处都是人，如果焚烧厂都不让建在自己家后院，那么结果就是垃圾围城。但是，无论是大多数公众还是政府，都没有认真考虑一件事：为什么要建这么多焚烧厂？有没有一些不需要建这么多焚烧厂的垃圾问题解决方案？其实民间环保组织对此问题讨论不少，“自然之友”在2010年就发布了《中国生活垃圾管理：问题与建议》，详细分析了以垃圾分类和生化处理促末端减量的管理方式，但由于没有政策环评的制度规定，有关部门就没有必要回应、听取这些意见，仍旧强推焚烧。在这样的政策要求下，垃圾焚烧项目的邻避事件不断发生几乎是不可避免的。这说明，没有政策环评，项目环评、甚至规划环评往往会显得苍白无力。

环评相关方应尽早参与

可以想见的是，推进政策环评，将会遇到很多困难。这里我们可以以规划环评为例，来提前给即将试水的政策环评打好预防针。

一是规划编制部门配合难。这一方面是因为，有些部门从主观上认为环评是环保部门的责任，不是他们的责任，甚至认为环评介入规划是对他们决策权的稀释；另一方面是因为规划的类型和涉及的部门众多，许多规划编制本身的程序就不规范不透明，相应的规划环评程序也就难以规范了。

二是在目前的程序中，环评介入时机过晚。规划环评大多是在地方规划文本形成初稿、征求意见时才介入，此时规划已经基本成型，甚至项目选址大多已经确定，因为环评不合格而改变项目的选址、选线或者改变项目规模、结构等难度很大。而实际上环境影响是在确定选址、规模的时候就应该考虑的。

三是公众参与的制度和实践不足。规划环评条例虽然要求“对于可能造成环境影响的规划草案报批前，规划编制机关应公开征求公众对环境影响报告书的意见”，但由于没有对规划和规划环评信息公开的程序和内容进行规定，对于不征求公众意见的做法也没有规定应该承担什么样的责任，因此“征求意见”实际上成为空谈。另一方面，虽然规划环评法规定，环评报告应该对是否采纳公众意见作出合理说明、在对规划做跟踪评价时应该考察公众对环境影响的意见，但事实上有公众甚至专业的环保组织参与规划环评的案例非常少见，规划环评并没有被真正当作问题。

以上这些存在于规划环评中的困难，很可能会在政策环评过程中表现得更加突出，因此也给政策环评引入相关方参与提供了借鉴。

政策环评制度应该尽快立法确立

由于政策环评可能存在着众多困难，因此就出现了几种说法：认为建立政策环评制度还不到时候，甚至否定政策环评的必要性；政策环评在我国几乎没有实践经验，立法条件不成熟；环保部门连项目环评都没管好，没有必要搞政策环评；等等。

知识链接：

邻避运动，又称邻避效应。指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。

1980年《基督教科学箴言报》在一篇报道中，第一次用“邻避”这个词来描述美国人对化工垃圾的排斥和反抗。后来媒体和学界以此来概括在现代化进程中，社会必需的公共设施遭到选址社区排斥甚至引起群体抗议的现象，其对应的英文短语是“NIMBY”（Not in my back yard，音译为“邻避”），也就是“别在我的后院中”。与之相关的设施即为邻避设施，抗议活动则为邻避运动。

在笔者看来，存在困难不是不建立制度的理由；相反，正是因为存在困难，才需要建立相应的制度。

首先，实践经验不足不影响立法，相反只有立法才能促进实践。立法只是对程序、权责作出框架性的规定，具体操作可以通过部门规章、操作导则进行细化。如果没有法定职责，在环保部门想做政策环评试点的时候，有关部门很可能会以没有法律依据为由，拒绝配合；即使做出试点，环评结论也很可能成为摆设——因为没有法律效力。实际上，环境问题本身不是环保部门造成的，而是如前所述，其他政府部门在决策过程中也有可能产生环境影响，只有通过立法确责，有关部门才没有借口再当“鸵鸟”。

其次，项目环评的实践已经说明了立法的重要意义。尽管还存在不少问题，但环保部门的项目环评已经取得了很大进步——自环评法出台后，环保部门先后颁布了《环境信息公开办法（试行）》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》等文件，新环保法更是将环评全本和环评批复列为法定公开的文件。毫不夸张地说，环保部门是政府信息公开的排头兵，环保部网站上法律法规政策标准一应俱全，走在其它政府部门的前列。这些进步，除了环保部门自身的努力外，也说明公众参与是至关重要的。正是在众多环保组织和公众不断向各级环保部门申请信息公开、行政复议甚至行政诉讼的努力下，环境信息公开制度才最终得到真正落实，并且逐步加以改善。因此，只有立法开放公众参与的空间，引入群众监督，其决策会产生环境影响的各个部门才会真正加入环境保护的行列。

第三，政策环评将促进项目环评改善。政策环评是一种根本性、方向性的纠偏机制，在制定政策阶段就发现一些做法是有可能产生不良社会效果的，进而避免可能会产生的社会矛盾。试想如果不需要建这么多焚烧厂，项目环评就不会左右为难，也就不会引发诸多邻避运动（邻避运动是社会失灵的一种表现），如果不趁势引入政策环评，化害为利，将会错失向生态文明转型的一个机遇。

第四，政策环评是给权力带上紧箍咒，更体现了执政为民的原则。带有随意性的、闭门造车式的决策，归根到底是没有搞清楚决策是为了什么、为了谁。任何决策都会有直接对象和间接受到影响的人。政府应该发挥制衡作用，尽量把利益相关方找全，指出评估决策分别会给这些利益相关方带来什么利益，使其遭受什么损害。各方能够都受益最好；如果必须有一部分人受损，那么要考虑能不能把损害降到最低；如果损害不能降到最低，那么要给受损的人相应补偿。如果从平衡各方利益的政府所应有的社会职能考虑，而不是被决策部门的“山头主义”、甚至决策者个人利益蒙住了双眼，我们就会发现，环境影响是目前政府决策过程中可能产生负面社会影响的一个重要方面，而政策环评则是从根源上减轻甚至避免这种影响的一种有效手段。

如何进行政策环评

所幸的是，新环保法已经为政策环评放下悬梯，使之不再是可望而不可及的空中楼阁。接下来，就是如何顺着悬梯落地的问题了。

从立法的角度，政策环评不但需要下位法、实施细则、技术导则等一系列支撑，还可能涉及到环保之外的其他法律法规。首先，要通过法律来规定各类政策出台的程序；其次，要为政策环评在这些程序中安排合理的位置，规划清楚环保部门和其他部门的权责边界；最后要明确信息公开和公众参与的时机、形式、内容，以及问责方式等，环保部门之外的发改、规划、土地、建设等部门以及各类产业部门，应该出台其职权范围内的环境信息公开和公众参与的有关规定。至于政策环评的实施方法，可以通过今后制定技术导则逐渐摸索和细化。

在具体操作上，开展政策环评应注意以下几点：

首先，政策环评应该纳入尽可能多的参与方。决策本身不是决策部门的“家务事”，而是一项公共事务。会产生哪些好处，会带来哪些害处，承受这些损益的主体分别是谁，不仅决策部门应该进行分析，而且这些主体也都应该有代表参与到决策过程，表达各自的诉求。

作为公众，新环保法实施后，环评法等相关法律法规、部门规章也将随之作相应修改，应该主动跟踪这一进程，提出意见，发起倡导；可以督促环保部门之外的政府部门公开政策、规划的环评信息，引起有关部门对环境信息公开的重视，促其制度化；可以参与政策环评案例，或者从“后评估”开始做起；等等。

其次，避免过于依赖“量化指标”。在目前的项目环评公众参与中，环评单位和环保部门有迷信“同意率”的倾向，仿佛只要在问卷的“同意”选项上打钩，公众参与工作就算做到位了。而实际上，持不同意见的人，即使只有一个，只要其担心是有理由的，就应该记录在案，有关方面就应该对其疑义做出回应。

对于政策环评来说，引入定性分析是非常重要的。先有定性，定量才有意义；而且定性分析往往是常人就能够理解的。例如，沙漠地区极度缺水，生态脆弱，就不应该发展耗水量大、水污染严重的煤化工等产业，但现实中这种产业布局屡见不鲜，这就是不注重定性分析、不讲常识的恶果。将公众、而不只是“精英”纳入决策过程，将在很大程度上改善这种状况。

从定性分析中还能发现本末倒置的情况。例如，中国许多城市正在开展垃圾分类，对于它们中的大多数而言，大有敷衍现象。一些主管部门虽然开展了“垃圾分类”活动，但骨子里则认为垃圾分类不可能做成。于是在预测垃圾量的时候，它们就不去考虑垃圾分类会产生减量效果这一因素，而只是采取各种数学模型，仅根据过去的垃圾量增长速度来预测今后的垃圾量。结果事情往往变成，垃圾分类“出人意料”地产生了一定的效果，而投入巨资修建的垃圾处理设施要么“吃不饱”，要么为了“吃饱”而阻碍了垃圾的进一步减量，同时持续产生环境污染。

第三，要注重对历史进行回顾性考察，从历史中吸取经验教训。现在之所以开始强调政策环评，正是因为过去有很多政策如大跃进、人口政策、汽车产业政策，没有进行环评，也没有相关方的及早参与，于是对资源和环境产生了巨大破坏。

第四，考虑多种政策方案、甚至“零方案”的比对。对比国外的实践，我国的环评几乎从来没有多方案比对，这和目前我国环评的重点在项目环评上有很大的关系，因为项目环评时，规划、选址已经难以改变。政策环评应该综合考虑经济、社会、环境的综合效益，有必要、也有可能在这方面做出改进。

总之，政策环评不仅是环境管理领域的变革，而且为政府部门明晰决策过程、改进决策方式提供了机会。实践党的群众路线不是一句空话，政策环评需要在制度层面把公众纳入决策和监督的过程。

（谢新源，自然大学研究员/责编 刘玉霞）