郭大钢

(西安邮电大学 邮电技术公司， 陕西 西安 710061)

三网融合监管措施探析

郭大钢

(西安邮电大学 邮电技术公司， 陕西 西安 710061)

当前三网融合最大障碍是监管体制，最大难题是法律法规不健全。在调研国外融合网络监管制度、机构和产业监管中的网络中立性等问题的基础上，探索我国三网融合监管对策。建议改革监管体制，建立第三方监管机构，由分业监管逐步过渡到融合监管；建议完善法律法规，对网络中立性、网络知识产权保护、个人信息及隐私保护、公益性电信广电服务立法，为监管提供法律依据；广电尽快完成“政企分离，网台分离”的运营体制改革，培育合格的市场主体；允许电信运营商、广播电视企业与互联网应用提供商合作共建网络基础设施，共同维护网络设施。

三网融合；监管机构；监管措施

三网融合是全球信息产业发展的必然趋势，是衡量一个国家信息化水平的重要标志，发达国家把它比作为新一轮IT技术竞争的重要内容[1]。三网融合涉及广播电视网、电信网和互联网的融合，它不仅是网络和技术的融合，更多的是各系统间业务和管理的融合，其中各方的行政管理、市场运作、绩效考核等模式都不一致，这给三网融合的网络监管带来巨大压力。

2010年1月国务院在《推进三网融合总体方案》的通知中提出，三网融合的阶段性目标：2010年至2012年重点开展广播电视和电信业务的双向试点，2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合[2]。从我国三网融合试点情况看，试点城市在网络层面的建设取得了成效，2013年12月底，业务层面,互联网协议电视(Internet Protocol Television，简称IPTV)用户已经达到3 000万人[3]，但是在管理层面没有实质性的进展，试点工作面临很多问题和阻力，如业务互入政策有待完善和落实，广播电视系统尚未形成具有竞争力的市场主体，基础网络改造和建设任务还很繁重，网络重复建设使用效率低，网络信息和文化安全的管理能力有待提高等。这些问题的存在既有监管体制问题，也有我国特殊国情下的产业结构、商业模式、市场环境等方面的问题。能否妥善解决好三网融合后的监管问题，是保障实现彻底三网融合的关键。

1 国外网络监管概述

由于国情的不同，网络监管体制会存在很大差别，但是网络监管是各国推进三网融合的有效措施，研究国外三网融合的网络监管体制和经验，对我国三网融合后监管提供对策措施有很重要的指导和借鉴意义。

从最新发展来看，各国关于三网融合网络监管的重要议题，主要包括监管的制度及机构和产业监管中的网络中立性。

1.1 监管机构及制度

在世界广播电视业和电信业改革前，美国等少数国家电信产业和广播电视产业以私营为主，其他多数国家的电信业和广播电视业都是政企合一。这种体制下，企业因为缺乏经营自主权而丧失应有的活力[4]，很难适应三网融合环境下的企业跨界融合竞争的监管需求。为此，欧洲、美洲、亚洲等国在上世纪90年代末陆续着手实现政府行政管理职能与企业经营管理职能的分离，设立统一的政府管理部门和中立的市场监管制度和机构，为形成公平的竞争环境创造条件[4]。另一方面，开始着手修改、完善或制定相应的法律法规，允许广播电视业和电信业互相渗透，鼓励相关科技企业的发展创新[5]。

美国是将政策制定、企业运营和行业监管三者分离的国家，1934年组成了统管电信和广播电视的联邦通信委员会(Federal Communications Commission，简称FCC)，独立行使电信监管职责，不属于政府管辖。1996年公布了《新电信法》，允许广播、有线电视、影视、长话、市话等业务相互渗透，整个电信市场获得了竞争性准入许可[1]。

英国根据《2003年通信法》设立了融合性的监管机构英国通信管理局(OFCOM)，将原电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会五个机构融合, 对电信、电视、无线电实行统一监管，规定了经营电视业务的准入条件和经营广播内容服务的准入条件[6]，彻底打破了信息领域存在的各种壁垒，放宽了不同产业间的进入限制，提高了许可证申请效率。

日本总务省是统一管理通信与广播电视的机构，其下有信息通信政策局和综合通信基础局。信息通信政策局负责制定广播和通信发展的政策；综合通信基础局负责广播通信设施及业务的管理。2001年出台的《广电经营电信业务法》和《促进开发通信广播电视业务融合技术法》 进一步推动了通信与广播电视的技术融合[7]。

在韩国，2007年12月国会通过了一项法律，允许广播电视和电信经营交互式网络(Internet Protocol Television，简称IPTV)服务，并规定了双方的市场份额。2008年9月，韩国电信监管当局向三家运营商发放了IPTV许可[2]。

总之，各国信息产业的监管制度及机构形式都是根据本国国情设立，受到各国宪法原则和行政制度的约束，没有一个全球通用的模式，但对三网融合的监管正在从以纵向产业划分为核心的管制体系向横向功能划分的竞争体系过渡，这是不可阻挡的趋势[6]。

1.2 产业监管中网络中立性

所谓“网络中立性”，是指在法律许可范围内，所有网络用户可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、选择服务提供商。该原则要求平等对待所有网络内容和访问，防止运营商从商业利益出发控制传输数据的优先级，保证网络数据传输的“中立性”[8]，既网络要具备透明、无阻断、无歧视、流量控制的信息传输能力。基于互联网技术实现的“三网融合”导致业务平台和网络分离，赋予业务独立于网络的创新能力，打破了传统电信、广播电视运营商主导的封闭的产业链，使竞争模式快速转向开放竞争、跨界竞争、跨国竞争的模式。“网络中立性”立法有助于建立开放、竞争的市场环境、鼓励和保护企业的业务创新。

以美国为例，大型的电信和有线电视公司等宽带网络提供商反对网络中立立法，如美国电信公司AT&T和Verizon这样的互联网服务提供商(Internet Service Provider，简称ISP)，认为在建设网络的基础设施时，应通过分级服务收费的方式，对网络带宽进行合理规划，防止自己的利益被边缘化。而互联网内容提供商和互联网电话(Voice over Internet Protoco，简称VoIP)服务提供商支持对网络中立进行立法，如谷歌、微软、亚马逊、雅虎等互联网巨头，担心自己的服务未来可能会受到网络提供商的歧视性对待，反对网络提供商收取额外费用，希望确保“互联网中立性”，即平等对待所有流量，不应当再收取额外的费用[9]。2011年2月，美国众议院认定FCC 2010年12月通过的“网络中立”政策违法[10]。目前，网络中立立法在美国仍处于“博弈区”[9]。

上述问题在美国之外的其它地区和国家同样备受关注。其中南美洲的智利在2010年8月通过了保证网络中立的法案，规定任何ISP不得封堵、干涉、歧视、阻碍或限制任何互联网用户，通过互联网使用、收发或提供任何内容、应用程序或合法服务的权利，以及用户通过互联网实施的任何活动或合法使用互联网的权利。该法案的相关条款还规定，ISP必须提供家长控制工具，明确合同条款，确保用户上网时的隐私及安全，禁止ISP进行任何限制言论自由的行为[11]。

在欧盟，2009年底时出台了《普遍服务令》，进行电信条例修法，加入了网络中立性原则，但欧盟电信服务条例并不反对电信运营商对某些服务收取附加费，不过收费之前必须告知消费者。欧盟电信《普遍服务令》比智利网络中立立法还早了一年，可以看成是全球最早对网络中立给出明确法律解释的大型经济体。2011年6月底荷兰议会通过立法，不允许电信运营商对用户使用网络即时语音沟通工具讯佳普(Skype)和即时通信软件等互联网服务收取额外费用。2012年5月，荷兰参议院最后批准法律，使荷兰成为世界上发达国家中第一个出台网络中立立法的国家。另外一个有所行动的国家是法国，2008年就是在法国的极力促成下，网络中立才被写进了欧盟的电信条例中。2009年底《普遍服务令》完成后，法国开始推动国内的立法进程。2010年9月公布了网络中立的十条意见，内容包括不得歧视网络数据流，提高终端用户透明度等。法国“十条建议”是在欧盟电信条例基础上的加强，但仍处于行政规章阶段，法律效率不如荷兰的立法。现在，《法国邮政电信法典》仅有一句“对信息传输内容保持中立”的描述，进一步完善相关立法的问题正在探讨中。与法国和荷兰两个激进派相比，大多数欧盟国家目前选择遵守相对温和的欧盟电信条例，并对网络中立立法持继续观望态度[7]。

在亚洲日本则是网络中立性立法的积极支持者[1]。

2 我国三网融合监管措施

对国外发展情况以及国内试点阶段进展情况和存在问题的分析，围绕推广阶段主要任务，笔者从以下5个方面提出了三网融合的监管措施。

2.1 改革监管体制

理论上，国务院的决策已经去除了三网融合的行政性障碍，但目前仍然采用“分业监管”体制，广播电视总局负责国家最高影视内容监管，工业和信息化部负责通信业和互联网运营监管及规划发展，因此在执行中很容易形成互设障碍的扯皮局面。随着三网融合的推进，电信和广播电视两个行业在业务上交叉需要建立统一的监管机制，可行的改革方式是分两步走。

第一步，改“分(产)业监管”为“分业务监管”，在新的融合性法律法规没有出台之前，建立第三方三网融合监管机构，对融合业务进行监管，协调解决广电和电信互设障碍的问题。其他传统业务仍沿用原有的监管模式。

第二步，广播电视和电信的监管职能逐步划归第三方监管，由“分业务监管” 过渡到融合监管。建议借鉴FCC的经验，在国家层面成立一个独立、统一的融合监管机构，对我国信息产业进行统一协调监管，监管范畴从电信和广播电视发展趋势统筹考虑，并考虑虚拟运营商和未来可能的私营企业的加入。

2.2 完善法律法规

出台适应“三网融合”新情况的电信法，统一规范电信和广播电视行业，是“三网融合”顺利推进和健康发展的根本保障。发达国家的经验都是先解决法律问题，为监管提供法律依据，以减少不必要的扯皮。法律层面优先解决以下问题。

网络的中立性立法。明确信息网络国家基础设施的地位，保障电信、广播电视联网对等计算(Peer to Peer，简称P2P)，P2P应用为主的特性要求。

网络知识产权保护立法。网络融合和开放使得传统著作权保护的地域性限制荡然无存，任何人都可以随便、快速地在网络上复制和发布消息，这让传统高昂的侵权成本几乎为零。出台融合网络环境下的知识产权保护法，将有助于我国网络融合事业的繁荣。

个人信息及隐私保护立法。最近几年，个人信息的商用与隐私保护越来越受到消费者的关注，通过立法约束企业对持有和使用的个人信息合法性的合理谨慎审查，增加侵害个人信息的违法成本，加强对个人信息保护工作的行业监管，落实个人信息的保护工作。

公益性电信、广播电视服务立法。在三网融合的背景下，迫切需要进行立法，厘清公益性电信、广播电视服务和商业性服务的界限，确保我国信息通信产业公益性事业和经营性产业的科学分工和协调发展。

2.3 改革运营体制

目前广播电视系统“政企合一，网台合一”的运营体制导致其过分依赖国家行政权力，市场化意识、观念、经验和渠道薄弱，竞争力差。必须尽快完成“政企分离，网台分离”的运营体制改革，网络部分分离后网进行市场化，同时台部分要兼顾商业和公益性的平衡，而行政管理部分应独立，与网、台剥离利益关系。只有这样才能真正培育起合格的市场主体。

2.4 改进网络建设维护模式

为维护互联网应用提供商(Over The Top，简称 OTT)与传统电信运营商、广播电视企业之间的适度竞争，保护网络运营者能够从流量的增长中获取合适的利润。允许民营企业参与网络基础设施的建设，鼓励电信运营商、广播电视企业与OTT企业合作共建网络基础设施，共同维护网络设施，以及开展OTT型业务的合作开发经营。

2.5 制定技术标准

主要措施：(1)目前没有统一的系列化的三网融合国际标准和行业标准可借鉴，形成了目前阻碍产业发展的技术瓶颈，应加快制定相关的国家和行业标准；(2)开发能够满足大规模视频服务的组播路由协议和控制协议；(3)提高承载网络的可靠性指标，具备为用户提供不同服务质量(Quality of Service，简称 QoS)等级的能力。

3 总结

我国广播电视网、电信网和计算机互联网长期实行分离管理，各自独立运行。虽然最新的电信法(草案)鼓励广播电视和电信双向进入，但在制度设计上仍然是各自为政的监管体制，体制问题已成为三网融合推进的最大障碍。本文分析了国外融合监管的制度和机构，提出了我国三网融合的监管措施，以期为三网融合全面展开提供监管参考，保障三网融合健康持续发展。

[1] 杨伟光.建立中国特色的三网融合之路[J].当代电视，2010(10)：18-20.

[2] 方芳.从韩国IPTV发展历程看我国三网融合的监管政策[J].新闻界，2013(3)：61-66.

[3] 电信研究院，2014年ICT深度观察大型报告会[C].//北京: 工业和信息化部电信研究院, 2014.

[4] 金雪涛，高慧军，廖锦瑾.三网融合背景下的有线电视网络经济性管制体系变革[J].新闻界，2012(18)：56-61.

[5] 闫旭宏，薛蓉娜，赵会娟，等.西部地区三网融合发展模式研究[J]. 西安邮电学院学报, 2012，17(6)：91-95.

[6] 史琳.国外三网融合监管现状及发展趋势[J].通信管理与技术，2010(4)：1-3.

[7] 张诚.抓住机遇 推进三网融合——专访中国信息化专家、北京科技大学梅绍祖教授[J].数字通信，2010(12)：2-6.

[8] 巨人财经.国外网络中立三大模式 OTT监管需审慎为上[EB/OL]. (2013-7-10)[2014-06-20]. http://article.jr18.com/show-725220-1.html

[9] 百度百科.网络中立性[EB/OL]. (2013-3-12)[2014-6-20]. http://baike.baidu.com/view/1586654.htm

[10] 电信研究院.2011年ICT深度观察大型报告会[C].//北京: 工业和信息化部电信研究院, 2011.

[11] 维基百科.网络中立性[EB/OL]. (2014-03-04)[2014-06-20]. http://zh.wikipedia.org/wiki/网络中立性

[责任编辑:汪湘]

Analysis of network monitoring regulatory measures after triple play

GUO Dagang

(Posts and Telecommunications Technology Company, Xi’an University of Posts and Telecommunications, Xi’an 710061, China)

In triple play, the biggest obstacle is the convergence of supervisory system, and the biggest problem is the imperfect laws and regulations. Based on the studies of fusion network neutrality of the network supervision system, supervision mechanism and industry in foreign countries, China’s triple play regulatory measures are explored. It is suggested that reform of supervision system is needed to establish the third party supervision mechanism enabling the gradual transition to the integration of regulation supervision. It is suggested that laws and regulations are needed to improve the legislation of network neutrality, network intellectual property protection, personal information and privacy protection, public telecommunications radio and television services, to be able to provide a legal basis for supervision. It is also suggested that operating system reform is needed to separate government functions from enterprise management and to complete network separation as soon as possible so that a qualified market main body can be cultivated. Is is recommended that telecom operators, radio and television business, and Internet video business are allowed to cooperate network infrastructure, and jointly safeguard the network facilities.

triple play，government regulators，supervision measures

10.13682/j.issn.2095-6533.2014.05.024

2014-07-28

工业和信息化部通信软科学基金资助项目(2013R45)

郭大钢(1964-)，男，工程师，从事移动通信研究。 E-mail: dagangg@pttc.com.cn

TN91

A

2095-6533(2014)05-0121-04