南京国民政府时期湖北学产清理政策述略

2014-02-20冯兵

湖北大学学报（哲学社会科学版） 2014年5期

冯兵

（四川大学政治学院，四川成都610065）

南京国民政府学产系统清理前，公产、学产统称公学产，将学产列为公产之一而未单独使用。如1927年直隶学界代表联名呈请省长将学产、官产界限分清。认为各机关所管官产内学产一项有关学校经费，不能与处分其他官产视同一律[1]。《中国地政研究所丛刊》载，学产亦称教产，为公产一种，主要指黉宫遗址、学院校舍、公家拨管或私人捐赠以补助教育为目的经政府交管产业[2]163。《襄樊市志》载，公学产始于清代，民国时期有所发展。公学产收入分公产和学产收入[3]22。

一、学产来源与收益

湖北学产主要来源于对清代书院、校舍的继承或由官方拨管、私人捐赠产业。学产收入多系前清宾兴馆、书院、县学产业及地方公产、个人捐助、寺观划拨等综合而来。国民政府时期学产范围逐步扩大，伴随国府对教育事业的重视，拨付其他产业为学产的情况亦属普遍。1928年，上海复炎学校董事长柏文蔚请求国民政府将逆产拨为教育基金，韩恢烈士为革命运动于民十一遭苏督齐燮元戕害。烈士生前首创恢复学校，招收平民子弟入校肄业，造就人才。现该校为谋校务发展培植人才，特呈请国民政府将齐燮元逆产拨充该校基金[4]401。后经国府第六次委员会议决依据《处理逆产条例》规定准如所请办理。

湖北省府亦曾拨逆产为教育基金。1928年，湖北公产处主任林渊泉呈请省府将何佩瑢汉口汉成北里铺面房屋先行移交该处。经省府第九次会议议决移作省有学产，作为湖北公共科学实验馆基金[5]。学产除来自政府拨付其他产业外，个人捐赠、没收犯人财产、公产抵押等是为重要途径。松滋县志载，民国二十二年学产田为二千零二十六亩，收租谷一千二百三十七石。其后，有大户捐赠的、有没收极刑犯人的、有商人亏公抵押的，学田增多[6]59。由此，国民政府时期湖北学产主要来自对清代、民国时期书院、校舍及官私各方捐赠产业的继承，并通过逆产拨管、公产抵押等方式不断扩张。

学产收益为公产收入一种。《襄樊市志》载，公学产始于清代，民国有所发展。收入包括公产、学产两种。公产收入为官产、营产、局产、逆产及慈善机构房地产款；学产收入为学堂、书院、义学、宾舆、公车、券费、院费、印券、田租、膏火、房租、沼租等项[7]503。学产收入以学田田租为大宗，房租次之，湖沼租息金较少。田租以江陵为最，蕲春、宜都、南漳、石首次之，光化咸宁最少。房租以武昌、汉阳较多。县学产收入可以1928年湖北襄樊所辖七县为例。

县别类别谷城宜城枣阳襄阳保康南漳光化亩数 3818 2544 8209 35479 486 2971 3392租课 1857石 760石 1652石16316斤水稻包谷 8858石 792石 1393石 140石变价收入（元） 1021865 316000 4552400 5000000 166869 447708 140000乡公学款县公学产95000息金 18000本金乡公学产亩数 3959 2207 6592 7979 1675租课 908石 1270石 2009石 4413斤 938石 300石变价收入（元） 1129320 534000 3375450 544956 300000

上表显示：湖北公学产收入已有明显县乡之分，公学产与公学款划定清晰，公学产界限不明。县志中并无公产与学产、公款与学款清晰界定。公学产收入方式多样性，主要为房屋、土地租赁变卖所得。各县公产数量、地理位置、管理效率等决定其公学产收入多寡不一。公学产租赁以土地为主，租课收取水稻、包谷等农作物，辅之实物变价。总体而言，学产收益为各县公产收入重点，于各县公产收入中占据要位。

湖北近代学产与教育经费密切相关。清末以来，湖北教育特别是县教育无法得到国家支持，只能靠民众分摊教育成本，就地筹措经费。民国以来情况得以延续。各县教育附加捐、杂捐收入均由县主管教育机关呈请省财政教育厅核准。教育经费征收为学产、杂捐两项，由教育局直接派员或成立征收处专司其事。1929年湖北各县教费共计985412元，1931年增至1315519元，占全国各县教费总数50548091元之2.6%。教费总数仅及湖南1/6，河南1/3，浙江1/4，江苏1/9。教育经费与其他省份相较十分缺乏当与湖北所处地理位置、气候条件所致水旱灾害相关。湖北战乱所致经济凋敝，学产学款经管不力导致教育资源大量流失是为因由之一。虽历经变乱，学产收入流失严重，但在县级教费中学产收入仍占相当比重。如恩施1933年教育经费总收入为10076.73元，其中学产收入2949.94元，占总数的29.27%；咸丰县教育经费5100元，学产收入2213元，占总数的43.4%[8]113。显然，学产收入在教育经费中占举足轻重地位，为教育经费主要来源。正因学产庞杂且于地方收入重要影响使其成各方关注焦点，政府对学产管理日趋重视。

二、学产状态与管理

湖北学产管理混乱。前代遗留各县宾兴、学馆、学田收入历经变迁，多被当地士绅把持，视为私人养老费。其他学产收入一向归各乡户承佃，由于时局动荡，人员变更，导致管理不善。承租人往往抗不缴租，挪用延欠，甚至任意侵没。有些征收人员与承佃人互相勾结，从中渔利。以上种种原因导致大量学产收入流失[9]847。1929年《湖北财政月刊》载，学产历来管理不得其人，纠葛时起，收入数额无从稽核。学产前管理之人均属本地士绅，迭接各县局呈明接收困难情形，似非另订处理专章不足以整理[10]114。

学产混乱因由之一为管理不善，专管机关人员缺乏。湖北财厅要求各县组织清理学款学产委员会的训令提及，各县学产因时局变乱或保管易人，经界契据不无湮没散失，教育经费亦时发生挪用侵蚀情弊，经本厅于复兴湖北省地方教育三年计划大纲丙项订定清理办法通令各县遵照在案[11]17。另据记载，1943年湖北宣恩县镇关乡正副乡长借修乡公所、整理学校，摊派稻谷、苞谷、黄豆折国币180560元，而建造完全征工征料，仅一屋架树立，并盗卖公产田14处，得洋11500元，中饱私囊。

学产混乱局面形成除与政局混乱、缺少专门管理人员有关外，部门利益争夺是为又一动因，此点于1929年湖北财厅整理公产计划体现明显。湖北县学产历来整理失当，侵蚀吞占，纠葛时起，其在省库内已领足经费之学校复霸管学产以图遂私。前经省政务会议议决，所有学产一律收归财厅管理，以期收支统一，并另订经理学产专章通饬办理[12]48。计划强调学校占有学产为纠葛产生重要因素。

学产混乱另一表现为租课征收，这种情况至1930年省府要求各县统一接收时仍然存在。各县财政局接管学产后，租额租地多有不符，收取租户押金并不移交[13]11。学产混乱局面日益引起各方关注，为维公产产权、谋教育经费独立、革除挪用、侵蚀学产情弊，湖北省府先后采取多项措施加强学产管理。

湖北学产管理步入正轨是在国民政府建立后，此前，学产虽偶有清理之说，多未付诸实施。囿于学产为公产一部，其管理与公产整顿实为一体，1928年，湖北省府开始制定公产整理计划，成立专门管理公产机构，颁行《湖北公产经理章程》，拟具公产调查表式令各县遵照填写具报[14]14。然湖北公产庞大，不易管理，为专司学产管理，省府要求各县组建学产清理委员会，并通过《各县学产清理委员会简章》，目的为清除湖北学产管理积弊。1928年《湖北省政府公报》载，各县学产清理委员会简章通过后，清理学产就由委员会完全负责。委员会特色在于纯由教育界组织，对于土豪劣绅包办教育，侵吞学产积弊想一举而廓清。

1929年6月，湖北省府第六十六次政务会议将公产管理权收归财厅。决议称，各厅及其他机关并外县收租之公产均须移交财厅接管。学产亦公产之一，且湖北省立各学校经费大半由省库拨补，完全由省库拨付经费之学校自不能另有学产收入，须将学产统归该厅所属经理公产机关经管。对于各县学产收入仍照旧案拨给各县教育机关应用并不移作他用，不过转移其管理权。似此办理各县教育经费仍属独立，既可杜把持学产者挪移亏空之风，并可收管理财政者统一收支之效[15]90。决议将学产分为省、县两种，分别采取不同举措。省学产管理职权归湖北公产管理部门，省立学校不准拥有学产收入，所有经费直接由省库拨充。县学产管理举措实质为湖北财厅与各县教育机构利益分配的妥协，是推进湖北学产管理权宜之计。决议允许湖北各县拥有学产，学产收入拨归教育机关专作教育经费，但学产管理职权仍属湖北财厅，具体执行机关为各县财政局。此举既满足各县教育经费需要，又维护财政厅公产管理权威地位。

学产管理方案施行须有具体规则以资遵循。1929年之前湖北并未颁行单行学产管理规则，学产管理原则遵循《湖北公产管理章程》。然湖北公产种类繁杂，管理章程难以面面俱到，且经理公产章程于学产情形不能详为规定，学产既与其他公产不同而有特殊情形，自应另订经理规则俾清界限而免误会。为此，湖北财厅拟具《湖北学产经理规则草案》由湖北省府于1929年7月25日颁行。规则特点如下：

明确管理权限。规则规定省有或县有学产均属公产，除依《湖北公产经理章程》办理外，并照本规则办理；所有学产依《湖北公产经理章程》第十四条规定由财厅主管[16]21。

尊重前案兼顾新规。规则尊重先行颁行之定案，同时对颁行后学产管理作出新规定，可谓尊重前案又兼顾新规。已指定用途学产由经理机关就该学产收入照案尽数拨用；从前指定动用学产收益教育机关，经费已完全由省库支给者不得再行拨用；省有学产经理依《湖北公产经理章程》第十五条办理；县有学产经理依《湖北公产经理章程》第十六条办理[17]40。

强调部门合作。学产不得典卖押借或交换，遇特殊情形须呈省府核示办理；学产收入数额除呈财厅外并应分呈教育厅备案；规则自财政教育两厅会呈省府核准公布之日施行。规则由财政教育两厅合作制定，直接对省府负责，会同呈请湖北省府核准。学产收入情况须呈湖北财政、教育二厅备案。省府领导，财教二厅相互配合共同监管湖北学产格局初步形成。

《湖北学产经理规则》颁后具体执行仍需关注。于此，财厅行政计划书有所涉及，查学产一项，业经厘定经理规则呈奉省政务会议决议照准并咨教育部及通行各县局遵照办理。现已由教育局或学校移交财政局及经理公产机关者尚未能一致，刻正积极督促以期完全接管，庶使财政得以统一[18]22。计划书显示，学产经理规则颁行后逐步施行而非一蹴而就，执行过程障碍与困难在所难免。1930年整理公产计划书表述清楚，各县学产自各县局实行接管后，据报租额租地多有不符且有收取租户押金并不移交者，现已严饬接管机关会同原管教育局切实查勘，以重公产而维教育经费。

《湖北公产经理章程》规定省有公产由财厅组设经理机关经理，未设经理机关地方省有公产由所在地县财政局兼理，未设县财政局者由县长兼理。县有公产由县财政局经理，未设县财政局者由县长兼理。规定对各级地方学产管理仍属适用，配合执行经理规则过程各政府有所区别，特举例二则。

武昌县接收王惠桥学产。王惠桥学产本应由财政局管理。后武昌财政局裁撤，按则应由县府继续经管。前县长于交卸时藉口县政会议变更成案，并不候湖北财厅令准率尔擅饬武昌财政局发还。后财厅分别令行该前后任县长遵照收归县府接管，并责成现任县长帮同收回，未收回前前任县长不得解除责任[19]7。

松滋县整理学款学产。《湖北公产经理章程》规定县有公产由县财政局经理，未设县财政局者由县长兼理。《湖北学产经理规则》规定县有学产依《湖北公产经理章程》办理。该县财政局裁撤后，事务移由县政府办理，所有学款学产教育局长雷鸣泽奉令移交县府，由县长切实接收[20]103。两例表明，省府加强学产管理以来，所辖区域政府虽于规则执行上存异，但一定程度较为严格遵循管理规则，是为学产管理之良态。

然而，有限资源与无限需求间的落差往往成为矛盾产生元素。围绕学产管理处分之权利争夺实际存在一定程度上影响学产清理。如夏口县学产，本为该县自主管理，由于行政隶属关系变动夏口县被撤，其教育行政事宜并归汉阳县教育局。然夏口县撤销后其行政范围隶属汉口特别市，汉口市与汉阳县之间围绕夏口县学产管理权的矛盾凸现。汉口特别市要求移交夏口县学产的理由为夏口县治既经撤销，省市界限业经划分明晰，汉口市区内所有前夏口县公产应属市有，该县市区内学产应照案移交接管[21]48。

汉阳县教育局长何尧安称，省市政府同隶党国属形式上区域，虽各分界限而属于精神的教育似应互相扶助。前夏口县教育事业上收入十九在今省府管辖区内，今以少数在市府范围内之学校希图享受前夏口县之全部学产，而将多数在乡区间之学校听其灭绝，殊属有背国家普及教育作有人才之本旨。且教育财产亦绝不能与其他公款公产相提并论，同等划分。所有前夏口县教育事业现在既已交由属局办理，则前夏口县属一切学产自应拨归属局管理。该局长最终指出，原夏口县学产应援照前移交汉阳县学产办法交由汉阳县教育局保管，以为办理前夏口县属各乡区教育之用。

财厅经过调查认定汉口市区内所有前夏口县属教育财产多系由该县人民集资公置，并非汉口市一部分市民出资独置。其产业虽在汉市一隅而产权则在全县村镇乡区。至该项学产上所获一切利益及收入自应用以发展全县教育事业。市区内之原有夏口县立教育机关划拨市府正可藉此减轻该前县学款担负，倘市府再将该前县所有在汉口市区内之中小学产连同少数教育机关合并划归，不啻陷该前夏口县整个教育于绝境。显然，由于行政隶属关系变化，使原颁之公产经理章程及学产经理规则执行受到影响。围绕学产归属关系之分歧与矛盾是为学产管理过程之常态，根源在于经济利益。

纠葛于公产管理部门与教育局间同样存在，湖北公产经理处与汉口市教育局围绕萧家垸官地管理权的博弈是为例证。该官地于湖北财厅公产清查中收回，采取标卖方式处理。核定最低标额，按招标办法布告，定于1930年6月30日开标。汉口市教育局突然贴出布告，以萧家垸系属学产应归该局所有等语，并抄布告一纸到湖北公产经理处，主张该处官地应为汉口市教育局所有。公产经理处则认为萧家垸地皮原由铁路局收买拨交善后局抵归官钱局管业，由于铁路局变更路线该地未能适用，经善后局遵饬承购后以债务关系移转官钱局管业，当以权源为根据不能因暂时管理事实变更所有权。所以，该产业应为前官钱局产业与市有毫不相涉，应仍由公产经理处照案经管[22]49，该地既经布告定期开标自应仍照原案办理。双方围绕该地管理权各执一词，互不相让，最终提由湖北省府决断。

正因湖北学产管理不断涌现新问题，为保障教育经费独立与学产学款有效利用，湖北省府试图谋求新方式以提升管理效果。1930年7月，湖北制定《教育经费临时清理委员会简章》，要求各县遵照组织清理委员会负责清理县教育经费。1933年，豫鄂皖三省剿总令各县成立财务委员会，教育经费划归该会统收统支。湖北教育厅训令所辖教育机关，各县学产或因时局变乱或因保管易人，经界契据不无湮没散失，教育经费亦时生挪用侵蚀情弊。前经本厅于复兴湖北地方教育三年计划大纲丙项订定清理办法呈奉省府令准施行，并检发大纲通令各县遵照。现二十二年度早经开始，上项清理办法亟应切实举行，除派督学分赴各县督促清理暨分别呈报省府外，合亟检发大纲令仰于文到五日内迅遵照丙项规定拟定组织章程及清理办法。组织清理学款学产委员会切实清理，并将组织情形、成立日期连同章程办法呈厅备案。

随后，各县陆续组织清理学产学款委员会。委员会置委员五人，分别为县长、教育局长或教育科长、财务委员会代表、县教育会代表、教育机关代表。同时，按照行政督察专员区域，每区由教育厅派专员一人分赴各县督促清理。清理专员随时将清理情形呈报教育厅备查。薪金方面，除教育厅督学视察不另支薪暨由教育厅临时预算内酌拨旅费外，所有不敷旅费及另派专员薪俸由教育厅拟具临时预算书呈请拨给[23]。清理期间以六个月为限。清理完竣，委员会将清理结果分别造具详细表册分呈县府及教厅、财厅备案，并印送各县法定机关存查。学款产用途方面，清理增益款产提半数以上专作兴办义务教育之用。

三、结论

国民政府建立前，学产为公产一部，公产、学产统称公学产，未严格区分。传统学产来自对清代书院、校舍继承或由官方拨管、私人捐赠产业。收益包括学堂、书院、义学、宾舆、公车、券费、院费、印券、田租、膏火、房租、沼租等项。学产收入以学田田租为大宗，房租次之，湖沼租息金较少。就湖北而论，学产管理混乱，虽偶有清理之说，多未付诸实施。因由为管理失当、人员庞杂且更迭频仍，局势动荡，利益纠葛。

国民政府建立后，基层教育日趋引起重视，学产范围扩大，拨付逆产等产业归于学产情况普遍。学产收入方式趋于多样，主要为房屋和土地租赁变卖所得，土地租赁为主。租稞收入表现于农产品等实物收取，辅之实物变价。学产收益成湖北公产收入重点，于各县公产收入中占据要位，为教育经费主要来源。随着政局渐趋稳定，政府经济社会建设职能取代革命政治角色而成主导。经济建设、国民教育、医疗卫生、社会救济是为各级政权职责。财政改革成国民政府政治经济发展基础要件，改革举措之一之公产清理构成政治改革重要一环。省府开始制定学产整理计划，成立专门化管理机构，学产清理纳入运行轨道。

学产规章制定与贯彻使得近代公产管理制度因素显现。章则颁行逐步改变之前学产管理杂乱无章状态，学产清理由无据可依至有章可循，走向管理程序化、制度化、法制化。各级财务机关专设学产管理机构，多数县份学产由县长或财政委员会负责则改变以往管理政出多门之弊，利于权责统一，近代分层公产管理体制确立，便于湖北省府宏观指导与政策实地操作，使公产收支配置合理且管理使用计划性增强。学产清理政策实践虽受社会动荡、政权频繁更迭等因素影响存有诸多问题，毕竟开始公产清理努力且成效显著，直接影响湖北政体改革进程与社会变迁。

[1]教育界四出奔走说项，官产处声明一律处分[N].天津益世报，1927－12－05.

[2]萧铮.民国二十年代中国大陆土地问题资料[M]//中国地政研究所丛刊：157.台北：成文出版社，1977.

[3]张研，等.民国史料丛刊·180[M].郑州：大象出版社，2009.

[4]湖北省襄樊市地方志编纂委员会.襄樊市志[M].北京：中国城市出版社，1994.

[5]逆产充教育基金[N].民国日报，1928－11－21.

[6]汉成北里福星里房屋系逆产如系学产希专案检阅由[J].湖北财政月刊，1928，（2）.

[7]松滋县志编纂委员会.松滋县志[M].松滋：松滋县志编纂委员会，1986.

[8]夏元傈.最近湖北教育一览[M].汉口：新昌印书馆，1932.

[9]恩施土家族苗族自治州地方志编纂委员会.恩施州志[M].武汉：湖北人民出版社，1998.

[10]刘军.民国时期县级教育发展的经费来源——以1928－1937年的湖北省为例[J].山西师大学报，2008，（4）.

[11]本省学产概况[J].湖北财政月刊，1929，（3）.

[12]令饬组织清理学款学产委员会仰遵照由[J].湖北省政府公报，1933，（33）.