李珂

◆食品安全监督

消费者参与食品安全社会监督的法律问题研究*

李珂

对食品安全问题的研究迫切需要转换考察视野和研究路径，在食品企业义务本位、责任本位的理论基石上开辟新路径，寻求有效激励食品企业产生主动承担社会责任之内生动力的外部监督评价机制，从食品溯源和食品安全监督评价信息反馈这两个方面着手，探讨消费者参与食品安全社会监督的路径。

消费者；食品安全；社会监督

因欠缺对食品安全的主动监督意识，加上缺乏相关立法的有力支撑，我国消费者在食品安全的社会监督上至今仍然是一盘散沙。一桩桩食品安全事件，足以使我们认识到在食品行业外部建立起一种对食品生产经营者的生产经营行为能真正起到震慑作用和实际影响力的公众事前监督机制的必要性，以及完善现有食品安全立法及消费者立法以进一步畅通消费者对食品安全进行社会监督的权利诉求的紧迫性。

一、国内外食品安全管理研究成果综述

食品安全问题日益成为国内外学界关注的焦点。国外学者关于食品安全问题的研究，其视角延伸到了管理学、社会学、经济学等多个领域，研究内容主要集中在食品安全的风险控制、食品安全立法以及涉及到食品安全追溯、食品安全HACCP全程监控体系和风险分析的食品安全管理技术研究这三个方面。

国内学界近几年对食品安全管理的研究，更多地关注我国现行的食品安全监管模式存在制度上的缺陷，故对脱胎于计划经济体制的现行食品安全管理制度进行了理性反思。其主要涉及三个方面：其一，研究视角从强调政府的单一监管开始转向构建一种多元主体的监管方式；其二，关注到食品安全信息披露的有效性问题；其三，开始以一种博弈思维来探讨食品安全管理中的消费者、企业与政府的行为动机及选择。

总体来说，国内学界对于食品安全问题的研究还有以下进一步深化的余地：

其一，学界对食品安全法律规制的研究，主要针对《食品安全法》本身的立法完善问题来进行，而没有将目前已经融入社会监督理念的食品安全立法与我国现行保护消费者立法联系起来进行探讨，缺少一种将政府的管理规制与消费者的社会监督结合起来从宏观上构建统一协调的食品安全法律体系的整体思路。

其二，相关文献在探讨食品安全监管模式的重构上，虽提出要引入第三方社会监督的力量，但现有的研究尚停留在如何培育和发展食品安全社会监督组织、如何建构消费者监管的利益驱动机制这一起步环节，其研究视角尚未延伸到探究消费者参与食品安全社会监督的具体途径和方法这一层面。

其三，现有成果对于食品安全信息披露的研究角度主要侧重于政府介入对农业与食品生产流通过程进行的管制，并没有关注到消费者对于食品质量信号的运用与反馈，以及政府管理部门对于消费者反馈信息的有效利用。

对食品安全问题的研究迫切需要转换考察视野和研究路径，在食品企业义务本位、责任本位的理论基石上开辟新路径，寻求有效激励食品企业产生主动承担社会责任之内生动力的外部监督评价机制。

二、我国食品安全立法管理模式分析

（一）我国食品安全立法管理模式的纵向比较分析

我国近年实施的《食品安全法》引入了“从农田到餐桌”的食品安全全程监管理念。相较《食品卫生法》而言，《食品安全法》在法律适用主体、法律保护对象、监管模式和标准制定等方面均有很大突破和完善。法律保护对象的调整、法律适用主体的扩大、制定标准的科学性、全程主动的监管模式以及食品溯源制度的初步建立构成了《食品安全法》的五大亮点。从《食品卫生法》到《食品安全法》，我国食品安全的立法模式最大的变化是在食品安全监管模式的变动上，一是变被动、事后监管为主动、事前监管；二是实行集中监管与分段监管并行的方式。《食品安全法》中所规定的食品安全风险监测、风险评估和风险警示机制引入了国外先进的食品安全预警制度，管理部门对食品安全的监管更接近食品问题产生的源头，能起到有效遏制和减少问题食品流通上市的作用。

从归属权的角度看，农村经济产权属于农村集体经济资产，农村经济产权所有者改变是因为农村集体经济所隶属的成员模式有所改变。

在食品安全监管实践中，管理部门对食品安全的监管方式目前还处于传统的单纯面向生产过程和产品标准的封闭性管制，而尚未过渡到对食品质量信息的动态监控。立法部门开始重视食品生产经营者对食品安全信息的披露，2010年11月3日，国务院相关部门颁布了《食品安全信息公布管理办法》，但相关立法尚未涉及消费者群体对食品安全质量的监督评价以及相关管理部门对这些评价信息的采集和利用。

（二）消费者立法尚未强化消费者社会监督

消费者作为与生产经营者相对应的市场主体理应发挥其独立的社会监督功能。针对我国现行消费者立法和食品安全立法与现实生活实践相脱节的问题，国内学者提出了修改《消费者权益保护法》，修改范围主要涉及到惩罚性赔偿制度、消费仲裁制度的建立、网络消费维权等等。《消费者权益保护法》已于2013年10月25日由全国人民代表大会常务委员会第二次会议修正，《食品安全法》的修订工作也被立法部门提上了日程。修改后的《消费者权益保护法》增加了消费者受损权益的事后补偿，强化了生产经营者的社会责任和行政部门的监管职责，但并没有对消费者的社会监督责任引起足够的重视。当前《食品安全法》的修订角度侧重于完善惩罚性赔偿制度、细化有关召回规定和加强违法责任追究等，有关消费者维权方面已涉及到健全食品安全举报制度、加大消费者参与食品安全标准制订力度，但还未提及消费者参与食品安全监督评价及信息反馈这一方面。

三、消费者参与食品安全社会监督的路径搭建

食品安全信息传导机制主要包括食品安全信息披露机制与食品安全监督评价信息反馈机制这两个双向流程（如下图所示）。但我国目前的食品安全立法与管理从根本上反映出：食品安全信息传导机制在政府管理部门、生产经营者以及消费者之间并没有得到有效运用。政府对食品安全的监管方式迫切需要由传统的单纯面向生产过程和产品标准的封闭性管制逐步过渡到对食品质量信息的动态监控，逐步完善食品安全信息披露与反馈机制。针对食品安全问题在理论研究和立法管理实践中存在的上述问题，笔者从食品安全溯源和食品安全监督评价信息反馈这两个方面着手，探讨消费者参与食品安全社会监督的路径。

图 食品安全信息传导机制

（一）完善食品溯源制度

食品安全问题越来越受到国内外的高度关注，各国纷纷采取有效措施对食品安全的监管机制尤其是信息披露制度予以完善。“从农田到餐桌”的食品安全全程溯源监管模式受到越来越多国家的广泛认同和运用。欧盟的《食品安全白皮书》、美国的《食品安全行动计划》和日本的《食品安全基本法》等都是围绕“从农田到餐桌”的全过程而制定的监管办法，我国《食品安全法》也引入了“从农田到餐桌”的食品安全全程溯源监管理念。

我国现行《农产品质量法》第二十四条和《食品安全法》第三十五条、第三十六条、第三十七条和第三十九条中所规定的关于在食用农产品生产环节、食品生产环节以及经营者采购环节做相应的食品质量安全信息记录的做法，实质是食品溯源制度的雏形。但是根据现有法律规定，这些食品安全信息记录仅在食品行业内部保存，只是在发生食品安全问题时起到一个备查的作用，而并没有形成标签依附于食品供广大消费者查询，致使消费者对所购买的食品“身份”的认识非常有限，对于食品质量安全信息的知悉真情权并未得到真正体现。

我国食品溯源制度尚处于起步阶段，消费者相较农产品生产者、食品生产者和经营者而言，处于获取食品质量安全信息资源的弱势地位，《消费者权益保护法》第八条所赋予消费者的知悉真情权也软弱无力。我国《消费者权益保护法》第十五条所规定的消费者对商品服务质量的监督权又较抽象和笼统，缺乏具体的操作细则，并且没有对消费者享有对商家的商品和服务质量作出评价与信息反馈的权利作出具体规定。为保障消费者对食品安全的知悉真情权和社会监督权，需要由立法为消费者赋权并作出明确规定。

完善食品溯源制度，实现消费者对食品安全的知悉真情权，需要从立法、管理、宣传等方面共同着手。一是在《食品安全法》《农产品质量法》等现有关于食用农产品和食品质量安全信息记录立法的基础上，建立食品质量安全溯源法律制度，并做好与涉及食品包装、标识等法律制度的配套衔接；二是食品安全管理部门要转变监管方式，从传统的单纯面向生产过程和产品标准的封闭性管理过渡到对食品质量信息的动态监控；三是在宣传上，在现有普及食品安全知识的基础上，向广大消费者宣传食品溯源的重要性和溯源方法，调动消费者参与食品溯源和食品安全社会监督的积极性。

（二）建立食品安全监督评价信息反馈机制

1.建立评价信息反馈机制

食品安全涉及广大消费者的共同利益，满足消费者对食品质量安全信息的公共认知需求，充分发挥消费者对于食品质量安全的社会监督作用，建立和完善食品溯源制度是关键性的一步，但是从长远来看，仅仅依靠食品溯源是不能起到完整的社会监督作用的。为调动消费者参与食品安全社会监督的积极性，消费者对食品安全的溯源信息以及对食品质量安全的其他所有监督评价信息，应当及时反馈给监管部门并得到食品安全监管部门的有效运用，以便于监管部门运用这些有用信息及时追查质量不合格食品，对潜在消费者进行预警。这个问题就涉及到食品安全监督评价信息反馈机制的建立。

近年来，中央提出要加强和创新社会管理，强调社会管理中社会各界的协同作用和公众参与的主动性和积极性，已将加强和创新社会管理写入我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》（以下简作《纲要》）。《纲要》在第三十八章“强化城乡社区自治和服务功能”中指出，“健全基层管理和服务体系，推动管理重心下移，延伸基本公共服务职能。规范发展社区服务站等专业服务机构，有效承接基层政府委托事项”。同时，《纲要》第三十九章“加强社会组织监管”一节中明确指出，要“完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系”。创新社会管理，实质就是要实现从以行政管理为主要手段的传统模式转变为政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动、社区管理与部门管理有机结合的多元治理的新模式。在这个过程中，需要进一步扩大公民有序参与，依法保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权。①

食品安全监督评价信息反馈机制的建立，需要充分发挥食品安全管理部门、消费者组织和基层组织的协同作用，并建立起激励机制以充分调动消费者的积极性。一要给消费者增权，在现有立法基础上赋予消费者对食品安全的社会监督权；二要重塑消费者组织的功能和作用，通过修改完善相关立法，赋予消费者权益保护组织在组织消费者参与食品安全监督评价中的权利；三要在充分发挥相关管理部门的监管作用的基础上，完善食品安全监管部门定期组织消费者参与食品安全监督评价的职能以及定期采集消费者组织和消费者所反馈的对于食品安全监督评价意见的职能；四是需要发挥基层辖区的组织推动作用和基层消费维权组织的纽带联系作用。

政府在监管过程中所面临信息的不完整性，再加上政府监管部门的权力寻租和推诿内耗都会导致政府监管的失灵，这不利于食品安全问题的防范和整治以及消费者权益的保护。鉴此，一是需要强化生产经营者的信息披露义务，其信息披露对象包括消费者和食品安全管理部门；二是可以考虑借助于消费者的社会监督的助力，从众多消费者的口碑中获得相关信息，并将其作为对生产经营者进行执法和整顿的依据。

为充分调动消费者参与食品安全社会监督的积极性，尤其需要基层组织责任意识的树立、职能的完善以及在实践中的组织推动作用，在基层辖区可考虑落实专门机构以及专人专职负责组织消费者食品安全监督评价及信息反馈工作的开展，借助于广播、电视、报纸、网络（如政府公众信息网）等媒体的宣传力量，定期组织消费者开展食品安全监督评价活动。

目前，各地的基层消费维权机构依然侧重于消费者权益受到侵害以后的一种事后处置，基层消费维权组织对消费者权益的保护还缺乏常态机制的保障，更未涉及到组织广大消费者参与对商家的社会监督这一层面。组织消费者参与食品安全的监督评价及信息反馈，需要发挥各地消委会分会、消费维权工作站、投诉站、联络站和基层便民服务中心等基层消费维权组织的作用，让基层消费维权组织真正成为动员和组织基层消费者参加食品安全监督评价活动、向食品安全管理部门传递反馈消费者的监督评价信息的桥梁和纽带。

2.做好评价制度衔接。

食品安全监督评价信息反馈机制的建立迫切需要以现有相关制度为依托，在制度上为广大消费者搭建起一条能够有效参与对食品安全状况进行监督和评价的绿色通道，以保障消费者的参与权、监督权和表达权不被虚置和弱化，进而对食品行业生产经营行为起到一种有效的社会监督作用。

比如驰名商标和著名商标的认定，目前实践中主要是由工商机关进行认定的一种“公众口碑品牌”的常态评选制度，但在实际评选时却偏重于政府管理的行政认定，较为忽视公众对于品牌质量的公共认知和社会监督作用，易造成监管漏洞和权力寻租。按照目前我国相关立法规定，工商机关对于驰名商标、著名商标的认定是一种依申请的行政认定方式，即依照企业的申请，审核该品牌是否符合驰名商标或著名商标的要求，其依据主要是看产品的销售额、纳税情况、广告宣传的费用等，现有立法及实践并未要求企业提供来自于消费者对这一品牌的认知度以及认可度的证明材料。为了保证驰名商标、著名商标的公信力和可信度，建议认定驰名商标、著名商标时应当注重采信来自广大消费者的口碑，吸纳消费者的监督评价意见，在立法上相应地将消费者的认知度和认可度纳入评定驰名商标、著名商标的指标之中，从制度上保障消费者对食品安全进行社会监督的参与权。在官方评价制度的框架下纳入民评因素，使现行驰名商标、著名商标认定制度回归到原制度设计的初衷。

注释

①刘奕湛,吴晶.魏礼群解读“十二五”规划建议：加强创新社会管理[EB/OL].（2010-12-06）http://news.xinhuanet.com/ politics/2010-12/06/c_12853065_2.htm.

（责任编辑：梅达成）

Research on the Legal Issues of Consumer Participation in Food Safety Supervision

Li Ke

Research on food safety is in urgent need of transforming review horizon and research path,opening up a new path in the theory foundation of food enterprise obligation standard and responsibility standard, seeking external monitoring and evaluation mechanism which can effectively encourage food enterprise to consciously fulfill the social responsibility,starting from the food traceability and feedback of food safety monitoring and evaluation information,and discussing the path of consumer participation in food safety supervision.

consumer；food safety；social supervision

本文系四川医事卫生法治研究中心立项资助课题“消费者参与食品安全社会监督法律问题研究”（项目编号：YF12-Q08）与四川省社会科学院2013年度青年成长项目立项资助课题“社会管理创新视域下消费者参与食品安全社会监督法律问题研究”（项目编号：QN130023）的阶段性成果。

李珂，四川省社会科学院法学研究所助理研究员，主要研究方向为民商法学、经济法学。