文|宋敏 中国农业科学院农业知识产权研究中心副主任

公益性科研成果如何兼顾公平和效率

文|宋敏 中国农业科学院农业知识产权研究中心副主任

农业是一个综合性的产业部门。农业知识产权除了专利、商标、著作权等传统意义上的工业产权外，还包括植物新品种、农产品地理标志等特殊的知识产权类型。

近年来，随着农业知识产权制度的不断完善和保护事业的不断发展，农业知识产权对促进农业科技创新和创新成果推广运用的社会功效日益凸现，我国农业科技创新能力不断增强。

但是，农业科研具有公益性，政府公共财政投入对农业科技创新缺而不可。在公共资源和社会资源共同投入的科研投资体制中，如何正确协调公私之间的关系，有效发挥二者之间的互补功能，是各国都面临的难题。特别是知识产权制度将私人产权制度引入研究成果后，如何界定公益性科研成果的知识产权，面临着公平与效率的二难选择。如果完全否认公共投资科研成果的私有知识产权，结果会使这些研究的承担单位因缺乏积极性而导致创新效率低下和成果转化受阻；相反如果将公共投资科研成果的知识产权完全赋予给完成这些研究的承担单位或个人，又可能会导致公益性科研偏离其服务于全社会的目的，并且公共研究成果直接进入市场导致的不公平竞争会挫伤社会资源投入研发创新的积极性，使得公共资源投入对社会科技资源投入产生挤出效益。

美国经验

为合理协调两者的关系，美国对公共投资科技成果的知识产权界定经历了从模糊（1963年以前）到政府主导（1963年至70年代末）再到项目承担单位主导（1980年实施“Bayh-Dole法案”以后）的不同发展阶段。

2007年12月29日修订的《中华人民共和国科学技术进步法》第二十条规定，“利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。”我国关于财政性投资科研成果的知识产权制度基本借鉴的是美国1980年实施的“Bayh-Dole法”的基本做法，建立了以项目承担单位为主导的权属制度。但是在制度运行机制设计上，我国却缺乏完备系统的制度安排。

首先，美国建立了比较完善的公共资源投入规范，对公益性科研机构、公益性科研项目都有明确的范围界定，一般不得将公共财政资源直接投入非公益性的商业盈利领域。目前，我国公共财政资源在农业科研领域的投入存在定位不明确、范围太大、结构也不合理的问题，有相当部分公共财政资源直接投入的是赢利性商业领域。在我国国内品种权授权量中，主要利用公共财政资源的教学科研单位占63.62%，国内企业只占32.02%；国内授权的农业发明专利中，教学科研单位占45.36%，个人和企业分别占24.96%和20.88%；在农业生物技术领域，教学科研单位的拥有量占67.45%。农业科技创新主要依赖于公共投资，表明我国农业公共投资对社会资源投入的波及带动效应有限，公共资源使用效率不高。

其次，美国规定对政府拨款项目在政府资助项目中确认一项发明产生时，应及时向所在单位有关管理部门报告，该单位应在两个月内向相关的政府资助机构报告。项目承担单位在向政府资助机构提出书面报告两年内，有权选择是否以自己的名义申请知识产权，当项目承担单位不申请知识产权保护时，规定了由政府资助机构申请知识产权保护或者决定公开研究成果的补救措施。目前我国的政府资助机构基本是只管立项分钱和结题交账了事，并没有对项目承担单位的知识产权保护进行监督或采取补救保护的义务规定。研究成果被科研人员随意披露发表论文的现象非常普遍。一些农业知识产权申请主要是为了应付政府资助机构的结题验收，只图数量，不管质量。

第三，在美国，除了对政府拨款项目（完成单位与拨款机构没有隶属关系）的项目承担单位可以以自己的名义申请并获得政府资助项目研究成果的知识产权保护外，对政府所有并直接管理的研究机构所完成的发明，则有由政府机构以自己的名义申请并拥有知识产权。例如在农业生物技术领域，美国企业、大学和科研机构、政府（以美国农业部的名义申请）拥有的专利分别占39%、21%和4%。而我国对涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的科研成果，并没有明确申请知识产权保护的主体，不存在对重要科技成果知识产权的国家所有权，使政府在调控知识产权这一战略性资源时缺乏基本的产权制度保障。

第四，“Bayh-Dole法”规定公益性研发成果之商品必须优先在美国境内生产、制造。成果转让违反了美国工业界优先受让的原则的，美国政府可以行使介入权加以制止。而我国对公益性研究成果的向外转让采取的是国家鼓励首先在境内使用的弹性规定，并没有禁止性规定。实际中导致了我国许多由公共财政资源支持的重点核心技术成果流失，有些甚至成为国外公司反制我国农业产业发展的武器，甚至成为我国粮食安全保障的潜在威胁。

对策和建议

2014年中央一号文件提出，明晰和保护财政资助科研成果产权，创新成果转化机制，发展农业科技成果托管中心和交易市场。这切中了目前农业科技资源配置和成果转化中存在的问题要害，但是要明晰财政资助科研成果产权又不是仅靠农业领域的改革就能实现的，急需加强顶层设计，完善财政性科技资源投入和产出的全称管理制度，健全知识财富产权制度，才能有效避免财政性科技投入对社会性资源投入的“挤出效应”，充分发挥市场配置科技资源的决定性作用，广泛动员社会资源参与农业科技创新。

首先，明晰公益性科研的范围，从承担单位性质和科研活动性质严格界定公共财政资源投入标准和对象，除政府购买服务外，杜绝公共财政科研资金直接向盈利性商业开发活动和商业盈利性领域投入，避免科研资源配置中的寻租行为和成果处置中的不公平竞争对社会资源投入科技领域形成的“挤出效应”，让企业真正成为科技创新的投入主体、责任主体和受益主体。

其次，理顺国家、项目（课题）承担单位之间的产权关系。改革目前一刀切式的产权安排，根据不同单位和研究活动性质设置更加精细的成果产权制度。一是对利用公共财政资金研发的涉及保障粮食安全、整体利益和全局利益的重大成果，根据财政资金来源，建立国家或者各级地方政府所有的公共知识产权，通过招投标等方式进行公开、合理化配置，将公益性科研成果从项目承担单位和科研人员的局部利益和个别利益束缚中释放出来，强化政府对公益性农业科研成果配置和转化运用的调控职能，弥补市场机制的不足，保证其支撑农业科技发展的公平性和政策导向性，最大限度的服务于社会公共利益；二是对利用社会资源研发的涉及保障粮食安全、整体利益和全局利益的重大成果，采取后补助收购等多种方式收归国家或者各级地方政府所有，并按照公共知识产权方式配置转化，在保障完成单位和科研人员利益的同时，充分发挥其公益性功能；三是对利用公共财政资金研发的其他不涉及重大公共利益的成果，由项目完成单位申请取得知识产权，并通过知识产权市场，自主转让交易，充分发挥市场机制配置科技资源的决定作用。

第三，建立规范有序的知识产权交易市场。通过公开、公正和充分的市场竞争，挖掘科技成果的最大价值，实现科技资源的最优配置。同时，通过建立科学合理的交易规则，建立公共财政资金资助的科研成果进入市场的有效机制，防止通过私下交易、恶意杀价竞争等扰乱正常科技成果市场秩序，充分调动企业参与科技成果创造的积极性。而且，通过规范有序的知识产权市场处置公共财政资金资助的科研成果，接受社会监督，保障财政性公共科技资源配置和处置在阳光下运行。

第四，加快建立农业遗传资源、育种材料身份登记制度，明确归属管理，健全利益分配机制，在不同研究主体之间推动实施标准化的“材料转移合同”，保障权利人的合法权益，促进公益性育种资源的有效流转，和上中下游的分工合作。