● 卢铁男 王建刚 臧志彭

一、国内外绩效评估的文献梳理

（一）国外的研究现状

1．关于政府绩效的评估模式。20世纪70年代，英国雷纳效率小组率先提出包含“经济”(economy)、“效率”( efficiency)、“效益”(effectiveness)在内的“3E”评估模型，之后又增加了公平（equity）维度，形成“4E”评估体系。1992年卡普兰、诺顿创立了平衡计分卡（BSC）；1996年美国交通运输部的采购部率先采用平衡记分卡对政府机构进行评估；得克萨斯州将平衡记分卡法运用于州政府，构建了“外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过程优化”四个要素的政府绩效评估体系。国外政府绩效评估模式的发展历程，体现了政府绩效评估从单一价值取向到多元价值取向的转变，体现了由专门领域的绩效评估向构建系统、综合评估体系的转变。

2．政府绩效评估的方法。Behn（2003）认为公共管理者所进行的绩效评价本身并不是最终目的，而是有助于实现特定的管理目标。因此，应根据不同的绩效评价目的与不同的评价结果使用者，选择不同的方法与标准。Ammons,Coe,Lombardo（2001）将地方政府视为绩效比较项目的参与者，探讨了地方政府绩效评估中的标杆管理方法的三种具体应用形式即绩效数据形式、类私人形式及目标标杆形式。 Fleisher（2003）梳理了绩效评估的方法，主要包括标杆管理方法、目标管理方法、平衡记分卡方法、成本收益法、审计的方法、基于人力资源的方法等，并主张评估方法的选择要视不同的环境情况而定，在某些情况下可以结合多种评估方法的使用进行绩效评估。

3．对政府绩效管理的影响因素。Rodney Dormer and Derek Gill（2010）研究了影响公共服务绩效管理和机构绩效管理的制度因素。他指出，强调调节控制的制度安排很可能使得全国性的绩效管理框架在地方管理者哪里被弱化。而文化和认知安排更有可能加强绩效管理框架和实践的耦合性。Kevin Baird,Herbert Schoch and Qi（James）Chen（2012）等通过研究指出，多维度绩效措施的使用、绩效相关的奖励、培训、两种组织文化因素（团队合作/员工尊重/结果导向）和绩效管理系统效率之间有着明显的关联性，不同大小机构绩效管理有效性的影响因素不同。Osamu Koike（2013）探讨了亚洲几个国家绩效管理制度化的特点及制度化对绩效管理的影响。指出，在这些国家的官僚机构中，绩效管理并不是一个保证政府管理先进性的万用良药。但法律制度、允许民众参与社会治理、鼓励高级别员工的培养等都是成为高效、负责任政府的先决条件。而且只有达到这些，绩效管理才有助于政府相关目标的实现。

（二）国内的研究现状

国内很多学者在借鉴西方经验与结合我国实际的基础上，对中国的政府绩效评估实践进行了有益的探索。 胡锐（2013）对我国政府绩效评估的发展趋势进行了深入的阐释，他指出，“我国在构建服务型政府的进程中，其绩效评估的发展趋势呈现为:评估的价值取向由政府本位转向社会本位; 评估的定位目标由内部控制转向外部问责; 评估内容由工作导向转向职能导向; 评估方式由‘运动式’、‘自发式’转向‘规范性’、‘自觉性’”。卓越( 2004) 设计了一套地方政府通用评估指标，由基本指标与指标要素或评判方法两个层次54项指标构成。他认为政府绩效评估可以分为要素指标、证据指标和量化指标三种类型，并对各类指标的设计方法进行了具体阐释。 盛明科（2009）对政府绩效评估的主观评议与多指标综合评价进行了比较，并认为服务型政府绩效评估应该从价值理性和工具理性相结合的角度，综合运用主观评议和多指标量化综合评价的方法。 尚虎平等（2012）基于对42种模式指标体系的案例分析指出我国地方政府绩效评估存在模式泛滥的现象以及绩效难以彰显的困境。他认为“可以从国家制定共通性指标、各地依地方管理特色构造本地绩效评估指标、推行客观绩效数据挖掘以淡化“人为塑造”的痕迹、推进审议绩效评估等方面着手来破解模式“多样”但绩效依然低下的难题。” 卓萍(2013)对公共项目绩效评估指标的特性和构建标准进行了研究，指出在遴选公共项目绩效评估指标时应遵循指标信度与效度相结合、特质指向明确与全面系统包容相结合、抵制目标转换背离与战略性相结合、纵横向可比性与实际可操作性相结合的标准。

（三）政府绩效评估的实践现状

我国党和政府对政府绩效评估与管理的重视程度日渐提高。2010年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求“推行政府绩效管理和行政问责制度，促进树立与科学发展观相适应的政绩观”，明确了在政府绩效管理中“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”的目标。截至2012年3月，全国已有27个省（区、市）、200多个大中城市和20多个国务院部门开展了政府绩效管理工作 。最新发布的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更是明确强调“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。”

通过梳理相关文献以及我国政府实践情况，本文认为政府绩效的评估不仅需要衡量政府所提供公共服务的经济、效率、效果、质量等外部效应，也需要反映政府运作中投入、过程、产出、成果的基本流程，[9]有“显绩”和“潜绩”之分。因此，本文从“显绩”和“潜绩”两个维度构建了政府绩效评估的“五度五力”模型，希望能够为全国各地政府绩效评估与管理实践提供有益的参考。

二、政府绩效的“显绩”与“潜绩”

（一）政府绩效的内涵

国内外学者从不同的角度对政府绩效内涵提出了诸多不同观点。美国学者理查德·科尔尼（Richard C．Kearney）（1999 ）将政府绩效界定为实现预期结果而管理公共项目所取得的成绩，它是由效益、效率和公正等多个同等重要的标准引导和评估。我国学者臧乃康（2001）认为政府绩效是政府在社会经济管理活动中的业绩、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。从总体框架上而言，政府绩效可以分为四个方面，经济绩效、政治绩效、社会绩效、文化绩效。卓越认为政府绩效是指对政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出进行的评审界定。

本文认为，政府绩效是一个复合概念，包括计划绩效与政策绩效、直接绩效与间接绩效、有形绩效与无形绩效，外显绩效与潜在绩效等。政府绩效多元性的特征要求我们结合政府的能力、工作内容、活动结果、管理过程进行综合考虑，分不同的层次把握政府绩效的内容。 政府绩效评估体系要符合政府绩效的多层次特征，既要有定性指标也要有定量指标；既要体现实际行为结果也要体现行为过程；既要考虑行为绩效的经济效益和社会效益，也要考虑短期效应和长期效应、直接效应和间接效应，既要考核已经表现出来的显绩，也要考核潜在绩效。

（二）显绩与潜绩的提出

政府绩效评估中“显绩”即外显绩效，主要是指反映结果和成效的，能够用量化的指标进行表征、反映的那部分绩效，主要表现为经济、社会、生态环境等方面。“潜绩”即潜在绩效，主要是反映政府能力、内在机制、增长潜力绩效内容，具有长期性、难量化等特征。

“显绩”与“潜绩”都是政府绩效不可或缺的重要组成部分。现实中一些政府为了凸显在任期间的政绩，不惜变卖土地、矿产资源，肆意砍伐森林、污染环境，以牺牲子孙后代们的发展空间为代价。这样的发展模式和政府管理方式是不可持续的。但是对政府而言，只有显绩是远远不够的，服务型政府建设必须要有潜绩的支撑，潜绩是政府可持续发展的根本。与此同时，显绩的实现需要依赖潜绩，如果缺乏潜绩支撑，显绩也将变为无本之木、无源之水、无叶之花，得不到持续提升。

三、政府绩效的“五度五力”模型

为更好地衡量具有多元复合特性的政府绩效，统筹兼顾直接绩效与间接绩效、有形绩效与无形绩效、外显绩效与潜在绩效，本文构建了政府绩效评估的“五度五力”模型，从政府绩效的“显绩”和“潜绩”视角建构我国政府绩效评估指标体系。“五度”即人民群众满意度、经济发展协调度、社会发展和谐度、生态环境友好度和主体功能成熟度五大方面，用于衡量政府“显绩”；“五力”即政府公信建设力、服务回应力、高效执行力、科学决策力和发展创新力五大方面，用于反映政府“潜绩”。

（一）显绩：政府绩效之“五度”

1．人民群众满意度。改革开放的总设计师邓小平同志曾说过，“人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民赞成不赞成，应当成为检验我们一切工作的标准。政府绩效评估范畴下的群众满意度是“指群众对政府绩效(效果)的感知与他们的期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小。” 政府存在的根本价值在于为人民群众提供公共产品与公共服务，而人民群众就是政府所提供的公共产品与公共服务的实际“消费者”，是质量的检验者和效用的承受者。因此，将人民群众满意度作为政府绩效的评判标准之一，符合政府的本质内涵。

2．经济发展协调度。国家“十二五”规划明确指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键。坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展。以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，是我国经济社会领域的一场深刻变革，是综合性、系统性、战略性的转变，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，在发展中促转变，在转变中谋发展。”促进经济发展是政府的基本职能，经济发展情况是政府系统自上而下的权威推动、主观动员、资源配置、层级管理的过程、实绩和效果反映，可通过定量指标体现出来。在国家经济发展的不同阶段，政府对经济的关注点是不同的。起步阶段关注GDP，强调经济的增长；现阶段我国进入了全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，政府对经济关注要扭转GDP导向的评估理念，进行转型创新，推动科学发展，强调经济协调程度。

3．社会发展和谐度。随着经济社会的快速发展，我国走到了社会发展的转型关键时期，社会结构发生急剧变化，社会矛盾凸显，构建以科学发展观为核心的和谐社会，成为时代和现实的必然趋势。中国共产党在十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》上首次完整提出“构建社会主义和谐社会”这一概念。加强以改善民生为重点的社会建设是建设和谐社会的必然要求。政府是凌驾在社会之上最具权威的公共机构，在社会发展进程中发挥着关键的作用，构建社会主义和谐社会是政府社会管理的目标。在政府绩效评估指标体系中重视社会发展指标，是对政府行为结果和效益的综合反映。

4．生态环境友好度。随着我国生态环境的恶化，生态环境越来越成为重要的议题，环境对经济社会发展的约束越来越强烈，环境压力越来越突出，例如北京的沙尘暴、包头的氟污染、贵州的排硫超标，严重影响着人们生活质量和经济社会发展质量。我国要实现长期可持续的科学发展，必须注重对环境的保护，建设生态文明，生态环境友好度正是基于为短期利益破坏环境、牺牲环境的现状提出的。在社会经济社会生活中，不能为发展而放弃环境保护，在经济发展中考虑环境成本，调整经济结构，转变经济增长方式。“一个高绩效的政府，不仅体现在经济发展的业绩上，更应该体现生态建设各方面的全面进步和协调发展，不仅应包括可见的成绩和效果，还应包括获得这种成绩、效果的成本和代价。”

5．主体功能成熟度。推进主体功能区建设是当前政府基于中央部署的重点工作。国家在“十一五”规划纲要中明确提出,推进主体功能区建设将作为一项重大战略决策，以此规范空间开发秩序、优化空间结构和促进区域协调发展。在“十二五”规划期间，国家更进一步明确了“根据不同地区资源禀赋和比较优势，合理确定区域定位、探索发展路径”这一区域发展目标任务；2011年6月，国务院印发的《全国主体功能区规划》中明确指出“要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。”根据主体功能区不同定位，对主体功能区建设情况如优化开发区域强化经济结构、资源消耗、自主创新等，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法，有助于协调发展，落实长期发展战略。

（二）潜绩：政府绩效之“五力”

1．公信建设力。政府公信力指政府获取公众信任的能力，是政府依据自身的信用状况所获得的社会公众的信任度。政府公信力是党和国家领导最为关注的行政问题。政府公信力是政权稳定的基础，与西方国家不同，中国现行体制对民众满意度需求更刚性，西方国家民众若不满意，一般不会引发大的社会稳定危机；而在中国现行体制下，如果政府的公信力流失过重，老百姓对政府不满加剧，在刚性需求支配下，社会很容易跌入恶性循环。政府取得公众信任的能力是政府绩效的重要过程类指标，也是政府行为效率与效益是否良性的有效反馈。

2．服务回应力。公共服务能力是指公共服务主体为提供满足公共服务客体的公共服务需求和公务服务产品而具备的技能、技术和技巧。”政府最根本的职能是服务，为公众提供服务是其价值追求。政府的公共服务职能是基于公共事务，以公众性为特点，以满足公众需求为主题，政府是提供公共服务的核心组织。确切地说，公共服务能力的强弱决定了公共服务主体在整个公共生活过程当中是否能够真正承担并办理好所有的公共服务事项。公共产品和公共服务提供能否满足人民的需求是政府服务能力的重要表现。

3．高效执行力。政府的执行力是政府行政效能和公信力的有力保障，也是政府形象的建设工具，是政令畅通的支撑所在。我国整个政府管理过程中最薄弱的环节是执行力不够。朱镕基讲“我八年来的体会，就是要办一件事，不开八次、十次会议就没法落实。如果发一个文件，能兑现20%就算成功了，不检查落实根本不行”。可想而知在整个政府部门里面,执行力是管理中最薄弱的环节。通过绩效评估抓执行对政府具有非常重要的意义。

4．科学决策力。科学决策是指决策者凭借科学思维，利用科学手段和科学技术所进行的决策。政府在工作中科学决策考验的是政府及其工作人员的预见能力、创新能力、优化能力、判断能力、控制能力、对事物发展规律和方向的掌控能力等。科学决策对政府而言具有重大意义，只有科学决策，才能客观把握实情，制定正确方针，才能保证工作部署的实际有效、贯彻落实，保证各项事业稳步推进。政府重大决策，关乎经济社会发展大局，涉及人民群众切实利益，历来是社会关注的焦点。科学决策是政府依法行政的要求，在工作中政府的科学决策能力通过是否依法依规决策、民主决策并对决策风险进行评估等方面得以体现。

5．发展创新力。发展创新能力是创新型政府建设的必然要求，政府迫切需要以创新来提高治理能力,谋求生存与发展。发展始终是现阶段我国政府的第一要义。为了实现发展，政府必须具备持续创新的能力。政府创新能力包括“政府理论创新能力、政府组织创新能力、政府制度创新能力、政府机制创新能力以及政府体制创新能力”。要提升上述政府的各项能力，必须具备发展创新的能力。

四、基于“五度五力”的政府绩效评估指标体系

基于上述“五度五力”模型，本文进一步构建政府绩效评估指标体系，为各地政府开展绩效管理提供借鉴。

（一）“五度”绩效指标

1．人民群众满意度的指标设计。公众满意度作为对政府提供服务的一种外在反馈，要想全面、系统、准确地测评政府服务的群众满意程度，需要构建科学的测评指标体系和模型，需要从公众满意度和服务对象满意度两个方面展开满意度指标构建。通过对公共产品服务质量、服务效率、服务态度等多个方面进行测量。

2．经济发展协调度的指标设计。“经济发展协调度”可以从经济水平、经济结构和竞争能力三大方面进行评估。其中经济水平包括经济总量、增量、效果等体现经济发展整体状况的指标；经济结构分解为调整经济结构，转变经济增长方式这些促进经济持续健康发展的重要举措，通过设计各类产业在经济中的比重来反映；竞争能力可以从科技创新、战略性新兴产业的发展情况等方面进行评估。

3．社会发展和谐度的指标设计。为科学评估政府在社会发展方面的经济性、效率性和有效性，结合政府职能，着重从公共服务、社会管理、文化建设三个维度反映社会发展状况，各个维度又进一步细化分解为许多具体的指标内容。在公共服务方面，由于公共服务是政府的四大职能之一，是现阶段加强民生改善、促进社会和谐的重要内容，主要设置住房、教育、卫生等关系群众切身利益的指标内容。在社会管理方面，作为政府的又一重要职能，根据2011年国务院《政府工作报告》正式提出社会管理创新的要求，社会管理主要包括安全、稳定等重要管理目标。在文化建设方面，根据党十七届六中全会加强文化建设的指示和要求，指标设置应侧重于加强文化建设的重要措施。

4．生态环境友好度的指标设计。生态环境友好程度可以从资源利用、生活环境和生态保护三个方面评价。提高资源利用效率是节约能源、保护环境的重要举措，可以设置反映资源利用效率情况的指标。生活环境关系到城乡居民的生活质量，可以设置反映居住环境质量的指标。生态保护关系整个城市的可持续发展，主要包括可以反映整体生态状况的指标。在具体指标设计上，要充分考虑“十二五”规划中明确规定的约束性指标。

5．主体功能成熟度的指标设计。为科学客观反映地方政府在经济社会建设中的差异和特色，设置主体功能成熟度这一指标衡量政府在该方面的绩效，评价指标可根据具体功能定位与发展职责确定的地方发展任务目标进一步细化分解，从而实现对主体功能区规划实施、建设情况的监测。

（二）“五力”绩效指标

1．公信建设力的指标设计。公信建设力是提升政府公众形象的能力，主要通过政府履行职责的规范性、构建社会矛盾调节及化解机制、提升自身形象的重要举措来体现。具体来讲，可以通过设置依法行政、政务公开、廉洁诚信等指标进行考察。依法行政，主要通过政府履职的合法合规性情况体现。政务公开，主要通过政府用制度管事管人，推动阳光透明、信息公开的各项举措体现。廉洁诚信，主要通过反腐倡廉制度体系的建设情况、规范权力运行机制以及执行行政问责制度的情况来体现。

2．服务回应力的指标设计。服务回应力是政府回应社会公众需求、提供有效高效服务、保证社会正常运转的能力，主要通过政府提供服务的效率、效果及相应的体制机制建设情况体现。通过“服务效率”衡量政府高效提供各类公共产品及服务，满足公众需求的能力，主要通过行政审批等公共服务提供的情况体现。通过“服务应对”指标的设置衡量政府对社会诉求及各类状况的控制处理能力，主要通过对公众舆论、突发事件的反应速度、效果以及相关设施的资金投入、电子政务建设情况体现。通过“稳定保障”衡量政府维护社会稳定的能力，通过各类沟通渠道及矛盾调节化解的制度、机制的建设情况体现。

3．高效执行力的指标设计。政府执行力是政府效率提升，战略规划落实的重要保障，重点通过贯彻战略目标、落实政府决策、处理提案等三个方面来反映。在战略落实方面，主要通过组织建设、制度完善、人员经费保障等方面体现；在政府决策执行方面可通过对政府重要专项工作、重大决策部署落实情况加以考察；在提案落实方面，可通过设置各项提案落实的及时性、处理率、办结率等指标加以考察。

4．科学决策力的指标设计。决策的科学化、民主化、法制化是反映政府“潜绩”的重要方面。科学决策衡量政府的决策是否做到了科学合理，主要通过区域规划的水平、落实上级规划的效率等方面来体现。民主决策衡量政府决策是否做到了程序规范，民主公开，主要通过集体决策、专家咨询、决策公开、听证公示等制度建设的水平来体现。依法决策衡量政府决策是否做到了依法、合规，主要通过决策合规性检查、问责制度建设等来杜绝越权决策、违法决策等现象。

5．发展创新力的指标设计。发展创新力反映了政府在自我提升方面进行的组织发展、变革创新和人员素质提升等情况。发展创新力可以从组织发展、流程建设、人员素质三大方面设置指标。组织发展通过组织优化、学习培训教育的数量、效果进行考察；流程建设主要通过政府流程再造及体制机构改革的效果进行考察；人员素质主要通过干部队伍与公务员队伍素质的提升效果进行测评。

五 、总结

政府绩效评估“五度五力”模型是基于科学发展观和以人为本的价值理念进行的政府绩效评估体系构建，具体有如下三方面的特色：

第一，体现了显绩与潜绩并重。既评估经济指标，又评估社会指标、人文指标和环境指标；既评估当前发展，又评估发展的可持续性；既评估经济总量增长，又评估人民群众得到的实惠；既评估经济发展，又评估社会稳定；既评估“显绩”，又评估“潜绩”；既评估主观努力，又评估客观条件。

第二，体现了产出和能力并重。绩效评估的根本目的在于通过评估活动发现问题和改进绩效。通过外显可测的“五个维度”量化评价政府的产出，用潜在的“五个能力”建设细化政府管理，夯实管理的基础。

第三，体现了内部绩效和外部满意并重，政府内部的绩效与外部公众满意的统一。内部评估反映了政府的自我激励与约束监督，提升党政机关公务员的能力素质和行为规范性、促进公共服务目标的实现和职能的履行以及效能的提升；外部评估则体现了以民为本的公共管理理念，扩大了公民的政治参与，有利于公民社会的建立。内外部评估的结合，最终将有利于加快服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府和绩效政府的建设。

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