马亚东

(1.清华大学 法学院，北京 100084;2.振华石油控股有限公司，北京 100031)

由于航运业务的国际属性，人们长期以来一直普遍认为全球航运业应按照统一的标准进行管理，以实现船舶在不同国家之间的高效运营。［1］《1973年防止船舶污染国际公约》及其1978年议定书(简称MARPOL 73/78)和《联合国海洋法公约》(简称UNCLOS)的通过，确立了以船旗国为主导，沿海国和港口国共同分享船舶污染防控管辖权的“三分”局面。然而，随着世界各国对海洋环境保护的关注及重大船舶油污事故的发生，沿海国和港口国开始强化船舶污染防控并突破国际公约的框架单方面制订更为严格的立法或采取更为严格的措施。21世纪以来，船舶污染防控的单边主义不断加剧，值得关注和深入研究。

一、国际船舶污染防控体系的历史演变

(一)航行自由与船旗国管辖权的确立

在古代和中世纪，海洋曾被世界各国视为“共有物”，只能利用不能占有，船舶在海洋的航行自由是绝对而不受任何限制的。从中世纪末期开始，一些海洋大国的君主为将自己的权力扩展到海洋，将海洋视“无主物”，可以通过“先占”拥有。［2］15、16世纪随着大航海时代的开启，当时的航海强国西班牙、葡萄牙为了更好地控制海洋，由罗马教皇亚历山大于1493年颁布谕旨，将海洋商业垄断权划分给两个国家。［3］18617世纪时，荷兰法学家格老秀斯为了维护新兴资本主义国家荷兰的利益，突破西班牙、葡萄牙两国对海洋的垄断，于1609年发表了著名的《海洋自由论》，推行海洋自由，其中包括航行自由和贸易自由。［4］海洋自由顺应资本主义发展和海上经贸活动的需求，不久便被确立为国际法基本原则。

与海洋航行自由原则相伴产生的是船旗国对船舶的专属管辖权，只有排除其他沿海国家的主权干预，才能保证船舶从事海上经贸活动不受阻碍地进行。在航行自由不受限制的年代，船旗国便成为行使船舶管辖权的唯一主体。由于当时海上贸易运输量小，船舶航行远没有现在频繁，早期国际社会并没有对船舶污染给予重视，船旗国对船舶的专属管辖权并未受到过多质疑。

(二)国际统一立法中船旗国管辖权的削弱及航行自由的限制

随着沿海国家主权观念的确立及海洋环境保护意识的增强，船旗国对船舶污染的专属管辖权逐渐削弱，污染事故发生所在沿海国开始行使船舶污染管辖权，虽然沿海国的管辖权仍不能完全取代船旗国管辖权，但已在国际统一立法中确立为一项原则。此外，海洋航行自由逐渐从绝对的自由发展成为领海内的无害通过和领海外的自由航行，其中无害通过并不包括故意或严重的污染行为，领海外的航行自由亦不包括污染海洋的自由。UNCLOS将保护和保全海洋环境作为主旨目标，该公约赋予的航行自由应在遵守这一主旨目标的前提之下进行，这亦体现在该公约专属经济区和公海的相关规定中。

航行自由的限制使得船旗国对船舶的专属管辖权受到动摇，特别是在船舶污染防控方面，船旗国不得不与港口国和沿海国共同分享管辖权。正如有的学者所言，海洋环境污染防控的历史就是一部船旗国专属管辖逐渐消退的历史。［5］18-19当今世界海洋法主体对航行自由的“狂热”已逐渐冷却，转而热衷于海洋环境保护及船舶污染防控。

(三)国际船舶污染防控体系的形成及船舶污染防控管辖权“三分”原则的确立

从船舶污染防控的国际立法发展历史上看，船旗国管辖权逐渐受到削弱。1954年国际海事组织(简称IMO)通过了首个关于防控船舶污染的国际公约，即《国际防止海上油污公约》(简称OILPOL 54)，其中将规制船舶违法排放行为的立法管辖权赋予船旗国，港口国虽有权对船舶的油类记录簿(Oil Record Book)进行登临检查，但对船舶违法行为的调查、处罚却只能由船旗国进行，船旗国对船舶污染的专属管辖权在很大程度上得到维持①参见OILPOL 54 Article III(3)，Article X。。MARPOL 73/78对船旗国的管辖权进行了削弱，但只规定港口国或沿海国在其管辖海域内，即领海以内，对发生的船舶违法行为有权根据自身法律启动程序，而在管辖海域外，即领海以外发生的违法行为仍然归船旗国专属管辖。UNCLOS终于对奉行已久的船旗国管辖权形成重大突破，首次在领海之外规定了专属经济区的概念，使沿海国及港口国对船舶污染的管辖权向原本由船旗国专属管辖的公海中进一步扩张。不仅如此，UNCLOS还规定港口国对发生在专属经济区之外公海上的船舶违法行为有权调查并在证据充分的情况下有权提起司法程序。至此，以UNCLOS和MARPOL 73/78为基础的国际船舶污染防控体系得以形成。经过航运利益和环保利益的不断博弈，无限制的航海自由和船旗国对船舶的专属管辖权已不复存在，最终由UNCLOS确立了船旗国、港口国和沿海国“三分”船舶污染管辖权的局面。

首先，沿海国和港口国在其内水和港口内拥有不受限制的船舶污染防控立法及执行管辖权②沿海国在其内水和港口内的立法应当公布并通知IMO。参见UNCLOS Article 211.3。，包括制订外国船舶的设计、构造、人员配备或装备标准，即CDEM标准;对于发生在该区域的船舶违法行为，可以完全排除船旗国的执行管辖权。

其次，沿海国在领海内拥有较为广泛的船舶污染防控立法管辖权，但不应阻碍外国船只的无害通过，也不能制订与“一般接受的国际规则或标准”不符的外国船舶CDEM标准，这仍然属于船旗国专属管辖的范围;对于领海内发生的违反沿海国或港口国国内法或“可适用的国际规则和标准”的行为，沿海国和港口国可以据以提起司法程序，如有明显根据，可在不影响无害通过的前提下对外国船舶进行实际检查，且在有充分证据时扣留船舶。

再次，沿海国在专属经济区内享有的船舶污染防控立法应与“主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准”相符合;对于专属经济区内发生的违反“可适用的国际规则和标准”或与其相一致的国内法的行为，沿海国可以要求其提供信息，如果有明显根据认为或客观证据证明违法行为导致大量排放对海洋环境造成重大污染或威胁或对沿海国的利益和资源造成重大损害或威胁，沿海国可视情况进行实际检查或扣留船舶。

最后，沿海国在专属经济区以外的公海不享有船舶污染防控立法管辖权，这一区域仍属船旗国专属立法管辖;对于在专属经济区之外发生的违反“可适用的国际规则和标准”的行为，仅港口国拥有调查及，如证据充分，提起司法程序的执行管辖权。

从本质上看，船舶污染防控管辖权“三分”原则反映了船旗国对船舶属人管辖权与沿海国、港口国对船舶污染属地管辖权之间的对抗，在不同的海洋区域体现出两种力量的不同对比，越接近沿海国领土的海域，以沿海国主权为基础的属地管辖权影响力越强，越远离沿海国领土的海域，以船旗国主权为基础的属人管辖权影响力则越强。UNCLOS很好地协调了船旗国、沿海国及港口国之间的利益冲突，在各利益方可接受的平衡点之上建立了船舶污染防控管辖权的“三分”原则。船舶污染管辖权由国际统一立法规定有利于国际海运业的发展，国际统一的船舶污染防控标准不仅可以使船舶、海运从业人员等要素在世界范围内具有更大的流动性，有利于降低作业成本，而且便于船公司理解和掌握，从而使船舶污染防控标准得到更好的执行。

二、船舶污染防控单边主义的兴起

尽管建立全球统一的船舶污染防控体系有利于海运业的发展，但由于船舶污染特别是重大污染事故在社会公众内引起的巨大反响，沿海国和港口国开始寻求在国际统一立法框架外制订更为严格的立法并采取更为严厉的执行措施以维护本国环境利益，为航运业一致强烈反对的单边主义开始兴起，这一现象在欧盟及成员国内表现得尤为突出。

(一)船舶污染防控单边立法和单边执行措施的例证

1.立法方面

2008年在欧洲发生的两个案件引发了航运业的广泛关注，均涉及沿海国的单边立法是否与国际统一立法相一致，是否突破了国际统一立法赋予沿海国对船舶污染的立法权限。

第一个案例是法国巴黎高等法院就“Erika号”轮溢油事故进行的刑事诉讼中，被告主张法国1983年7月5日颁布的Law No.83-853与MARPOL 73/78冲突①被告认为该法律中规定的刑事责任要件“imprudence”与MARPOL 73/78中规定的“intent and reckless”不符，前者标准与过失相似，而后者标准近乎于“直接故意和间接故意”。，而《法国宪法》第55条规定国际法效力优于国内法，因此Law No.83-853对本案不适用。此外，被告还辩称，Law No.83-853不应适用于专属经济区的排放。然而，法院判决:Law No.83-853适用于事故污染，而MARPOL 73/78仅适用于操作污染②船舶污染通常分为操作污染(operational pollution)和事故污染(accidental pollution)。前者主要指船舶日常运营中排放造成的污染，后者主要指因意外事故而产生船舶泄露所引起的污染。，二者并无冲突;此外，根据UNCLOS第192条和第56条，沿海国有权在专属经济区内就海洋环境保护立法，因此Law No.83-853适用于专属经济区内的排放③参见 Judgment dated 16 January，2008 by Tribunal de Grande Instance de Paris，pp177 et seq。。这一判决引起很大争议。首先，MARPOL 73/78不仅适用于船舶操作污染及非由于船舶或设备损害而造成的船舶事故污染，还适用于因船长、船员故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为且船舶或设备损害而造成的事故污染，［6］1117其适用范围与Law No.83-853相互重合。另外，Law No.83-853中将“不谨慎(imprudence)”作为船舶污染的刑事责任要件，显然比 MARPOL 73/78的“故意或轻率”更为严格④参见MARPOL Annex I Regulation 11(b)。，法国国内法单方面提高MARPOL 73/78责任标准的做法显然违反了UNCLOS的规定，即沿海国在专属经济区内只能制订与“主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准”相符合的法律①MARPOL 73/78由IMO制订通过，已成为目前船舶污染防控的最主要公约，其可以视为“主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准”。，故 Law No.83-853不应适用于专属经济区。

第二个案例是欧洲法院就英格兰高等法院行政法庭所提出的初步裁定申请，就欧盟2005/35/EC号指令中相关条款的有效性做出判决②该案起因于独立油轮船东国际协议会(INTERTANKO)、干货船东国际协会(INTERCARGO)、希腊航运互助委员会、劳埃德登记社、国际救助联盟所组成的联合体于2005年12月向伦敦高等法院起诉欧盟2005/35/EC号指令相关条款不合法，法院于2006年7月4日中止审理，于2006年7月14日向欧洲法院提出初步裁定申请，欧洲法院于2008年6月3日做出判决。参见Case C-308/06。，其中涉及几个焦点问题:首先，该指令第4条将“严重过失”作为船舶污染刑事责任要件较MARPOL 73/78规定的“故意或轻率”更为严格，其是否有效?其次，该指令第5条是否有效?该条规定，在领海内即使出现MARPOL 73/78的除外责任情况③参见MARPOL 73/78 Annex I Regulation 11(b)and Annex II Regulation 6(b)。，即非因船长、船员故意或明知损害很有可能发生仍轻率行为且船舶或设备损害而造成的事故污染，仍然对责任人施加刑事处罚;最后，该指令对领海内发生的船舶污染适用“严重过失”作为刑事责任要件，其是否损害UNCLOS中规定的无害通过权④参见Case C-308/06-Application(OJ)。?遗憾的是，欧洲法院并未对这几个问题做出正面回应，而是巧妙地从程序的角度间接地维持了该指令的合法性，即欧盟并非MARPOL 73/78缔约国，欧盟指令的有效性不能以MARPOL 73/78为基础进行评价;此外，UNCLOS并未赋予私人主体就欧盟指令的有效性提出质疑的权利。

从上述两个案件可以看出，MARPOL 73/78中“故意或轻率”的船舶污染责任标准受到沿海国的不断挑战，更为严格的“过失”标准被广泛采用。由于UNCLOS要求沿海国在专属经济区内的立法须与国际标准和规则相一致，这一做法在领海之外会受到更大质疑，沿海国在领海之内进行更为严格的立法是否损害外国船舶的无害通过权则存在争议。笔者认为，UNCLOS中只明确规定“故意和严重的污染”为“无害通过”的例外，尽管欧盟成员国在领海内可以制订较MARPOL 73/78更为严格的排放标准，将故意且超过标准的船舶排放视为“无害通过”的例外加以处罚，但无论如何“过失”不能作为领海内船舶污染的处罚要件，否则将与UNCLOS相悖。

2.船舶污染防控执行措施方面

几次严重的油轮溢油事故使得欧洲国家单方面采取更加严格的船舶污染防控执行措施。欧盟于2003年7月22日制订了法案加速淘汰单壳船并禁止载运重质燃油的单壳船进入欧盟成员国港口⑤参见Regulation(EC)1726/2003。，虽然欧盟表达了希望通过IMO在全球范围内统一实施，但在IMO对MARPOL 73/78进行修订前，这些措施已超出MARPOL 73/78中的相应规定，欧盟的单边措施亦引起了 IMO的关注。［6］1064由于受“Prestige号”轮溢油事故的严重影响，西班牙采取了更有争议的措施，不但禁止载运重质燃油的单壳船进入内水及港口，而且还禁止其通过西班牙的领海和专属经济区⑥参见Spanish Royal Decree 24343 Law 9/2002。。2003年12月，西班牙海事局禁止俄罗斯“Geroi Sevastopolya号”轮通过西班牙的专属经济区，加利西亚(Galicia)当局甚至威胁如果该轮进入西班牙水域将会对其开火。西班牙政府的单边措施显然损害了国际统一立法中领海内外国船舶的无害通过权和领海之外的航行自由。

此外，UNCLOS中规定港口国启动的法律程序在船旗国启动法律程序时应当中止，除非涉及沿海国重大损害或船旗国屡次不履行义务。然而在实践中，沿海国却经常无视船旗国已经采取的措施，以各种理由对违法外国船舶实施处罚。2005年法国当局对挪威籍“Trans Artic号”轮在其专属经济区内排放提起刑事诉讼，尽管挪威当局后来启动了法律程序，但初审法院认为挪威当局启动的是行政处罚程序并非刑事处罚程序，仍然对该船舶进行了刑事处罚。［6］1058-1059同年，法国当局还以船旗国处罚力度不够及超出UNCLOS规定的6个月时限为由，分别对马耳他籍和巴哈马籍油轮进行了处罚⑦参见 Lloyd’s Casualty Report，27 May 2005 et Seq，Lloyd’s Casualty Report，21 September 2005 et Seq。。

(二)船舶污染防控单边立法和单边执行措施的原因

1.船旗国对本国船舶疏于监管，执行污染防控措施不力

国际统一立法将船舶污染管辖权优先赋予船旗国，使其在规制船舶污染方面拥有广泛的权力。在立法方面，船旗国可以制订比国际标准和规则更为严格的法规，即使在沿海国的领海之内，船舶的CDEM标准仍然遵守船旗国的规定。在执行措施方面，船旗国对船舶在领海之外发生的违法行为有优先处理的权力。然而，当今世界船舶大多选择登记标准较低、成本低廉的发展中国家作为船旗国，即使是在发达国家登记，也多选择标准较低的“离岸登记处”或“二级登记处”，这些登记处适用宽松的法律，对船员要求较低，以吸引外国船东登记船舶。船旗国吸引船舶登记的主要目的在于增加收入，与登记船舶之间并不具有“实际联系”，登记船舶也很少在船旗国内航行，因此船旗国对船舶本身的状况、标准并不十分关心，也缺乏对船舶加强监管的动力。此外，船旗国本身也缺少对船舶进行定期检验的技术和人员，加之国际公约规定的船舶标准给予船旗国自由裁量的空间，使得船舶标准难以得到保证和维持。［6］1059船旗国疏于监管导致船舶污染概率增大，深受污染之害的沿海国和港口国不得不从自身利益出发采取单边措施以更好地防控船舶污染。

2.航运业在发达国家的影响力逐渐削弱

发达国家越来越关注环境保护，代表环境利益的非政府组织已在发达国家成为重要的政治力量，环境保护观念已植入法律及政策，如可持续发展、预防措施、污染者付费等重要原则均在国际范围内广泛得到适用，［5］67而经历了多次重大溢油事故后，航运业作为“污染者”已经名誉受损。另外，由于发达国家严格的要求使得登记船舶数量急剧下滑，航运业在议会中的投票权日益减少，使其诉求无法得到满足。［5］68这些因素使得环境保护在发达国家中获得更多关注，加强船舶污染防控就成为发达国家的主要立法目的，甚至不惜超出国际统一立法的框架制订标准更严格的立法以加强本国环境保护。

3.IMO决策缓慢且缺乏有力的强制执行机制

IMO是负责航运安全和防治船舶污染海洋的联合国特别机构，该组织通常以国际公约的形式对某个问题的解决在全球范围内达成一致。但是国际公约从讨论、制订、批准、生效，通常需要几年到十几年的时间。也就是说，从航运业问题的产生到国际通行解决方案的实施需要经历相当漫长的过程，有时还会因为国际公约的生效要件不满足导致解决方案始终无法得到实施。由于航运安全和海洋污染一直是发达国家特别关注的问题，IMO决策缓慢导致发达国家常常丧失耐心而提前自行制订法规解决所面临的问题。2002年“Prestige号”油轮溢油事故迫使欧盟制订法令加速淘汰单壳船和禁止载运重质燃油的单壳船进入成员国港口，尽管该法令与IMO制订的MARPOL 73/78规定不相符合。另外，IMO并不具备对缔约国强制执行已生效国际公约的机制，这也成为船舶污染防控单边主义盛行的重要原因。与IMO比较而言，欧盟却具有强制其法律在成员国内得以执行的机制，欧盟委员会和欧洲法院共同履行此项职能。欧盟委员会对各成员国是否适当实施欧盟法律予以监控，如果其认为某成员国未能适当实施欧盟法律，首先向该成员国发出正式信函要求改正。如果该成员国未能改正，欧盟委员会可以将该事项提交欧洲法院裁决，欧洲法院可以对未遵守欧盟法律的成员国施以处罚，其决定对所有成员国和欧盟机构具有约束力。因此，欧盟成员国慑于欧盟内部强制执行其法律的机制，通常会遵守欧盟法律，尽管与其所加入的IMO国际公约不符。

4.国际船舶污染防控统一立法为单边立法留出空间

如上文所述，UNCLOS中沿海国在领海之内的立法管辖权仅受两个方面的限制，一是不能损害外国船舶“无害通过”，二是不能制订与一般接受的国际规则和标准不符的CDEM标准。尽管UNCLOS中将“违反本公约规定进行故意和严重的污染”排除在“无害通过”之外，但沿海国仍然有权有领海内制订较MARPOL 73/78更为严格的船舶排放标准。此外，何为“一般接受”亦存在争议，沿海国仍然可以据此制订不同的立法。

5.重大船舶污染事故对沿海国单边立法和执行措施的催化

众所周知，国内公众对重大船舶污染事故的关注和反应往往促使国际范围内解决措施的确立①如1978年“Amoco Cadiz号”事故直接促成了《1989年国际救助公约》的制订，该事故与“Tanio号”事故一起促成了《1980年港口国控制备忘录》的形成，MARPOL 73/78是因1976年至1977年美国连续发生16起油污事故而制订，美国要求油轮采用双壳并出台《1990年油污法》也部分促成了《1990年油污预备、反应、合作公约》的形成。。同样，重大船舶污染事故发生后沿海国政府也面临国内公众施加的巨大压力，不得不采取单方面立法措施对船舶污染进行更加严格的防控。1999年“Erika号”轮事故造成了灾难性的环境影响，欧盟委员会快速进行了反应，在数月内便提出加速引入双壳船及对单壳船采取同等设计标准的立法建议①参见 COM(2000)0142 Final，OJ C 212E，25.7.2000。，于2001年又提出设立“欧洲海事安全局”的建议②参见 COM(2000)0802 Final，OJ C 120，24.4.2001。，最后于2005年又提出欧洲海事安全立法措施的建议③参见COM(2005)0585 Final。。这三项立法建议被视为欧盟海洋政策的转变，欧盟开始从协调成员批准IMO制订的国际公约，加速其生效，尽量减少单边主义，转变为以单边措施促使成员国达成一致立场，进而影响IMO加速制订反映其立场的国际公约。［7］

三、船舶污染防控单边主义的理论基础

(一)从国家管辖权的角度分析

船旗国对船舶污染防控属于国家属人管辖权，而沿海国及港口国在领海及专属经济区内对船舶污染防控属于国家属地管辖权。按照国际法的通行理论，属地管辖权是国家管辖权中最基本、最主要的权利，［2］93无论在客观上还是在理论上均优先于属人管辖权。但在船舶污染防控领域，由于受国际社会早期的航行自由和船旗国对船舶专属管辖观念的影响，当今船旗国对船舶污染管辖权，即船舶污染的属人管辖权，仍然具有一定的优势。领海内沿海国对船舶污染的属地管辖权受到“无害通过”的限制，并且通常须以国际标准和规则以及“有明显根据”为前提。专属经济区内沿海国对船舶污染的属地管辖权，则受到船旗国属人管辖权的更多限制，因此船舶污染防控领域与国际通常实践并不符合。船舶污染防控领域中单边立法和执行措施的兴起，正是源于沿海国属地管辖权与船旗国属人管辖权之间的冲突，是沿海国和港口国属地管辖权扩张趋势的体现。尽管受到国际统一立法的约束，但沿海国和港口国超越国际规则和标准对船舶污染防控的单边主义似乎不可避免。众所周知，国家属地管辖权先天具有比属人管辖权优越的地位，一国可以在其领土内行使最高的主权，而却很难对身处他国领土之上的国民行使事实上的属人管辖，加之其他因素，如国际统一立法本身缺少有力的强制执行机制及船旗国缺少对船舶污染进行防控的动力，使得国际统一立法下以船旗国属人管辖权为主的船舶污染防控机制不得不接受沿海国及港口国以属地管辖为基础的单边主义的挑战。

(二)从国际法渊源的角度分析

船舶污染防控的国际统一立法主要是国际公约，但其并非是唯一渊源。除了国际公约之外，国际习惯也是船舶污染防控的国际法渊源。由于国际公约通常情况下只能约束缔约国，除非其中某些规定已经成为国际习惯而独立存在，因而作为非缔约国的欧盟超越MARPOL 73/78制订单边立法很难受到质疑。国际习惯经各国长期反复实践并被各国认为有法律约束力而形成，可以独立于国际公约存在并约束所有国家，除非某国一贯反对。从适用普遍性的角度来看，国际习惯法与国际公约相比反而处于主要的地位。虽然MARPOL 73/78和UNCLOS中已经对船舶污染管辖权的划分做出规定，但是这并不能排除国际习惯法的形成。20世纪60年代以来，国际环境保护法迅猛发展，《斯德哥尔摩宣言》第1条已将环境保护上升到基本人权的高度，其中很多原则已为各国实践普遍接受，形成了许多国际习惯法，如《斯德哥尔摩宣言》第21 条。［3］326随着国际社会对于环境保护的关注及不断扩大的共识，亦不排除环境保护领域中强行法的形成，即指国家之国际社会全体接受并公认为不许损益且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律④参见《维也纳条约法公约》第53条。。1992年《里约环境与发展宣言》第15条原则规定，为了保护环境，各国应根据能力采取广泛的预防措施。沿海国和港口国对船舶污染的防控正是为保护环境而采取的预防措施，虽然目前尚未形成国际习惯，但在欧盟国家频繁采用的情况下可以确定，沿海国和港口国的单边措施已经成为国际实践，加上船旗国和航运利益国家的政府对此似乎并不关心，从未质疑单边措施的合法性⑤Case C-308/06中欧洲法院认定，私人主体无权以国际公约为依据质疑欧盟立法的有效性。其后，未有其他国家质疑该欧盟指令的有效性。，这将极有可能推动相关国际习惯甚至是强行法的最终形成。

(三)从国际法与国内法关系的角度分析

尽管在国际法与国内法的关系上有“一元论”和“二元论”的学说，但中国学者大多认为两种学说均不能准确表达国际法与国内法的关系，国际法和国内法虽归属于不同的法律体系，但二者间有着密切的相互联系。［8］国际法通常以“转化”和“并入”的方式在国内加以适用，一国有义务遵守国际法并将其在国内加以适用，否则会引起国际责任，即在国际法主体之间的责任。国际法无论以何种方式在国内适用，国际法在国内的效力都是国内法的问题，取决于各国国内法如何进行规定。即使国内法与国际法不相符合，国内法仍然在国内产生法律效力，除非该法律违反国内上位法，如宪法中明确规定国际法优于国内法而使该国内法无效。受国内法管辖的主体不得直接援引国际法来质疑国内法的效力，国际法只能在国际法主体，即国家和国际组织之间作为法律依据。因此，沿海国和港口国超越国际统一立法进行的单方面立法在国内仍然具有法律效力，除非其与国内上位法发生抵触，但是这并不影响船旗国依据国际法要求沿海国和港口国承担国际责任。

四、船舶污染防控单边主义的影响及中国应对对策

(一)船舶污染防控单边主义对国际统一立法的削弱

全球航运业由统一的标准进行管理可以提高航运业效率，船舶在不同国家航行而无需适用不同的污染防控标准。但是某些国家采取更为严格的单边措施会使国际统一立法无法在全球范围内得以适用，导致国际统一标准不断削弱。单边主义下更为严格的船舶污染防控措施使得某些船舶只能在特定区域内航行，无法实现运营的高效。另一方面，单边主义通过提高本国船舶污染防控标准禁止某些船舶在本国水域航行，从而使其他仍然采用国际标准的国家发生船舶污染事故的概率升高，这样又迫使其他容易受到船舶污染伤害的国家提升船舶污染防控标准以维护自身环境利益，进而导致单边主义的扩大化。在“Erika号”轮和“Prestige号”轮油污事故发生后，欧盟接连采取多项单边措施，包括加速淘汰单壳船、禁止载运重燃油的单壳船进入港口及对船舶污染相关人员施以刑事责任等，其背后的原因之一在于欧盟认为由于美国对船舶污染防控的单边措施导致低标准船舶开始在欧盟水域航行从而使船舶污染事故发生在欧盟的概率升高①由于《1990年油污法》与MARPOL 73/78在淘汰单壳船的船龄和截止日期上的差异，使得2005年起在美国禁止航行的单壳船不得不转移至包括欧盟在内的其他国家。这种情况导致MARPOL 73/78下仍然允许航行的船龄最老的单壳船主要在欧盟从事贸易。参见COM(2000)0142 Final，OJ C 212E。。

(二)船舶污染防控单边主义与国际统一立法的交替

船舶污染管辖的单边主义使国际立法统一航运标准的目的无法实现，但是不可否认，船舶污染管辖的单边主义在瓦解现行国际航运统一立法的同时又会促使新的国际航运统一立法形成。由于单边主义措施会使得船舶污染事故向其他防控标准较低的国家转移，而这些国家为保护自身的环境利益也倾向于提高本国的船舶污染防控标准，至少达到与首先采用单边措施的国家同样的标准，欧盟就曾经按照《1990年美国油污法》的标准加速淘汰单壳船并禁止不能在美国运营的油轮进入欧盟水域。这样一来，新的标准更高的国际航运统一立法又具备了形成的基础。

然而，国际航运统一立法的制订需要均衡多方利益，航运利益国家并不希望船舶污染防控标准过高，增加航运运营成本，而环境利益国家则希望提高船舶污染防控标准避免本国受到污染事故侵害。因此可以断言，船舶污染防控单边主义盛行之下新的国际航运统一立法并非能够轻易形成，需要不同利益国家之间旷日持久的博弈和平衡。

(三)中国应对船舶污染防控单边主义的建议

如上所述，随着船舶污染防控单边主义的盛行，一些低标准、运营和维护不当的船舶无法在这些国家的水域继续运营，不得不转向包括中国在内的其他地区，这使得中国水域内发生船舶污染事故的概率增加，必须采取适当措施应对。然而，船舶污染防控单边主义不仅阻碍了航运业和贸易业的健康发展，而且还可能引发相关的国际责任，因此，中国不应超越国际统一立法实施船舶污染防控，而应在国际统一立法的框架内采取措施应对。

1.在中国领海内制订严格的船舶污染排放标准

UNCLOS只规定沿海国在领海内制订的法律不得损害外国船舶的无害通过，且仅将“故意且严重的污染”作为其例外，对于何为“严重”未有定义，可以留待沿海国自行制订标准。另外，MARPOL 73/78亦非船舶污染排放的最高标准，缔约国可以在领海内制订更为严格的标准。因此，在领海内制订较MARPOL 73/78更为严格的船舶污染排放标准并不违反国际统一立法。

2.加强港口国船舶污染防控

相比沿海国，港口国对船舶污染防控的管辖更容易为航运业所接受，港口与内水处于同样的法律地位，港口国可以对港口内发生的违法行为不受限制地行使管辖权。［7］814，1056因此，中国可以充分利用国际统一立法赋予的权利，以港口国的身份加强船舶污染防控，对于那些已经被欧盟和美国单边措施所禁止在其水域内航行的船舶，中国亦不允许其进入或挂靠中国港口及港口外设施;对于进入港口后检查发现不符合中国港口内航行标准的船舶禁止其航行，要求其进行修复直到达到相应标准。另外，可以充分利用全球范围内各种来源的信息，如港口国控制区域性安排(如Paris MOU等)、国际船级社协会(IACS)、石油公司国际海事论坛(OCIMF)等，确定有不良记录的船舶及运营人并对其实施重点监控或禁止其进入中国港口。

3.加强船舶污染的监测

充分利用航拍、遥感等技术及时发现船舶事故性污染及违反国际公约的操作性污染，收集相关证据，并根据相关国际公约行使沿海国或港口国对船舶污染的执行管辖权，对违法船舶及相关人员实施处罚，以起到惩戒违法船舶污染行为的作用。

4.积极申请设立“特殊区域”

根据MARPOL 73/78和UNCLOS①参见MARPOL 73/78 Annex I Regulation 1(10)、UNCLOS Art 211.6(a)。目前MARPOL 73/78已划定地中海区域、黑海区域、波罗的海区域、红海区域和“海湾区域”为特殊区域。，一国有权向IMO申请划定一些特定区域，基于特定的海洋生态条件和特殊的航运性质，可以在该区域内采取更为严格的船舶污染防控措施。中国已是世界上石油进口第二大国，每年大量油轮通过南海和台湾海峡将石油运送至中国各个港口，因此中国可以考虑在这些航运频繁的区域申请设立“特殊区域”，加强污染防控措施以降低船舶污染发生的风险。

五、结语

MARPOL 73/78和UNCLOS构建了国际船舶污染防控体系，在航运利益和环境利益之间进行协调与平衡。沿海国和港口国严格的单边立法和单边措施影响了船舶污染防控国际统一标准在全球范围内的实施，不仅使船舶航行自由和国际商品流通受到侵害，而且使船舶污染风险向其他沿海国家转移。此外，船舶污染防控单边主义违背了相关国际公约，可能引发相应的国际责任，因此中国不应效仿，而应在国际统一立法的框架内采取措施进行应对。

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