■ 于 旸

（中央财经大学，北京 100081）

浅析新型城镇化背景下的土地节约集约利用

■ 于 旸

（中央财经大学，北京 100081）

新型城镇化背景下，土地节约集约利用将面临更多新的挑战，面对信息化、工业化和农业现代化提出的要求，从具体执行角度来看，未来土地节约集约利用首先要加大自身的科技含量；从工作方法和思路上来看，未来土地节约集约利用工作，更需要深度的“交叉”和“联动”；从工作实效来看，大力推进事前预警机制和事后反馈机制十分必要；从改善舆论环境来看，要将土地节约集约利用的“相对性”进一步推广，以有效应对一些把环保或其他理念极端化的错误倾向。

新型城镇化；土地节约集约利用；思考；应对

随着《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》的出台，我国城镇化建设已经进入快车道。党的十八大报告指出“走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，在推动新型城镇化背景下，有效协调城镇化与工业化、信息化及农业现代化的关系，及时高效处理新形势下出现的各种新问题、新挑战，都是未来土地节约集约利用所面临的课题，也值得国土资源部门对此进行进一步探讨。

1 以往城镇化进程中土地规划利用情况

从宏观上来看，目前我国城镇化发展尚不平衡，中西部城市发育明显不足。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%和44.8%。这是未来我国城镇化进程中必须面对的基本状况。

从微观上来看，以往城镇化进程中最突出的问题就是土地利用效率不高，这一方面表现为城市中因各种原因保留大量闲散土地，或者保留相当比例的低效用地，诸如入住率不高的房屋以及效益低下的工厂等，这些潜在的土地资源“沉睡”于闹市，尚未实现高效利用。另一方面则表现为城市发展制定者经常把目光聚焦于城市外沿，不断撑大城市框架、粗放式扩张规划城市，导致土地利用效率不高。

不仅如此，在以往城镇化进程中，配合城镇发展的土地规划往往不是一以贯之，而是受到政府任期、部门分割等各种影响，每每是“你往东，我便往西”，具体表现就是城乡与省市规划不一致，各部门的发展规划互相矛盾，协调性较差，导致土地规划缺乏整体把握或是随着地方领导班子的换届而更改之前的规划。

另外，土地规划结构和布局不合理，也进一步降低了土地利用效率。以往的城镇化过程中，工业用地占规划的比例过大，而绿化用地、交通用地、教育用地、科技用地、文化用地等则过小，不仅造成土地节约集约利用的困难，而且造成区域发展不协调，出现了城市病等一系列问题。

土地利用效率低下，直接加剧了土地资源违规占用等情况，尤其是耕地。虽然历年来各方采取各种措施，坚决保住了18亿亩红线，但是随着经济和社会的逐渐发展，城镇化进程中利益各方违规占用耕地的事件仍时有发生。检视国土资源部历年来通报的用地违法案件，多数系各地政府或企业违规占地引发。

为贯彻城市可持续发展而新开发的诸多工业及创意产业园区，初衷本是走集约化的路子，但是由于总体规划不合理，低水平重复建设，门槛设定过低以及后续管理跟不上等原因，一些此类园区在具体发展中往往一味求大求全，反而成了违规圈占土地、浪费土地资源的大户；一些地区为了追求经济发展，不惜降低招商引资的标准和门槛。

2 新时期面临的新问题

除了以往城镇化进程中出现的这些代表性问题之外，随着时代的发展和人们思想认识水平的提高，一些新问题也随之出现。这些问题在未来新型城镇化过程中有可能成为影响土地节约集约利用的重要因素。

首先就是针对土地违规问题的惩处手段跟不上。一些地区的未批先用、非法占用、违法交易等现象时有发生，这一方面是因为肇事者的认识偏差，守法意识淡漠，但更重要的是因为土地违规的惩处手段相对滞后。由于局限于处罚，执法者往往只能事后追究而不能事前预警，而且由于法条制定与现实标准存在时间差，法律法规颁行时所参照的标准相比如今的违法违规之不当受益，其惩处显得力度不够。惩罚未能与土地违规收益成正比，这也让一些人不惜以身试法铤而走险。目前正在修订中的《土地管理法》能否在这方面提供新的视角，值得期待。

其次，一些观念的普及和发展可能会带来负面影响。这其中也可分为多种情况：

(1)民众环保意识不断提高可能带来的负面影响。近年来，我国民众环保意识不断提高为我国的可持续发展带来了很多好处，但是由于公众对于环保概念尚缺乏科学认识，在一些具体问题上一旦接受了错误信息，就容易在环保问题上走极端。小到手机信号的基站，大到关系民生的PX项目，近些年来基于极端环保主义的一些错误观念在这些大小规划中纷纷出现。

(2)在规划中不顾具体实际，过于追求环保指标、形象工程进而导致负面影响。规划中重视环境，增强居民宜居配套建设，这是土地规划中的重要进步，值得肯定，但是一些地方在贯彻环保理念的同时也出现了贪大求全、不切实际等各种问题。比如在工业园区盲目追求花园式工厂，制定过高的不切实际的绿化指标，导致工业生产效率低下，反而影响了当初设立产业园区腾笼换鸟产业升级的初衷；又比如在西部干旱缺水地区盲目追求水面覆盖率，大量设置人造水网，反而造成了各种浪费。

(3)民众参与意识提高可能带来的不可预测性。近些年来，由于维权意识、参与意识的提高，以及社会各界的努力下，土地规划中的民众参与因素作用越来越大，这大大有利于规划的科学制定和顺利执行，值得肯定。但是从另一方面来看，由于一些地方的民众在参与过程中往往不能够科学把握全部情况，而一旦其合理或不合理诉求得不到满足之时，反而成为各类群体性事件的重要诱因之一。为了确保民众的知情权和参与权，一些地区做出了各种有益尝试，但却每每遇到诸如环境公测公布若干年都无人问津，一旦工程上马之后却群起反对之类的尴尬。此外，民众参与还将在未来与更加具体甚至直接的利益挂钩，诸如与各类产权、劳动力输出等多种要素直接挂钩，因而也容易引发多种矛盾。如何及时提前告知群众，同时确保项目在上马前能得到充分讨论，在上马后能顺利执行，将是新型城镇化进程中值得关注的一个课题。

再次，土地新型城镇化进程中土地节约集约利用将继续面临更加复杂的舆论环境。在目前城镇化进程中，互联网时代的媒体比以往具有了更大的公众参与性、及时性和多样性。土地节约集约利用问题，不仅涉及当地政府、企业、民众等各利益直接相关方，而且可能在极短时间内扩散到全国甚至更加广阔的范围，并有可能夹杂着利益诉求方有意识的设置话题并引领舆论甚至歪曲舆论。在这种情况下，土地节约集约利用问题不仅需要事前科学论证、民主决策，更要求在事发后反应更加迅速、及时，最好是即时反应并即时通报消息，而且不能再像以往那样只靠一纸权威发布来打天下。在互联网时代，人人都可能成为信息源，在这种情况下，谁能第一时间提供权威信息，谁能第一时间提供种类最丰富的信息，谁就可以在后续行动中占得先机，因此国土资源部门必须比以往更加注重对舆论的应对，并进一步讲求方式方法。

3 思考与应对

我国要走什么样的新型城镇化之路？对此，党的十八大以来中央多次会议已经指明了方向。2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式颁布，这一规划指出了我国新型城镇化的重大意义、发展现状和发展态势，提出了未来发展的指导思想和发展目标，并具体结合农业、工业、法律法规、户籍、就业、社会保障、产业结构、城市规划、社会治理等多个方面加以阐述，这也为未来土地节约集约利用指明了方向。

(1)从具体执行角度来看，未来土地节约集约利用首先应该加大自身的科技含量。这个科技含量包含两个层面：其一是自身土地节约集约专业技术水平应进一步提高，利用更多、更先进的科学理论和科技成果；其二是把国土资源部门所秉持的科技含量进一步推广到公众中去，通过进一步的科普和有效的信息沟通渠道，成为真正的科技权威，这样才能让土地节约集约利用真实可信，得到公众的理解和拥护，进而推动土地节约集约利用工作的良性展开。

(2)从工作方法和思路上来看，未来土地节约集约利用工作更需要深度的“交叉”和“联动”。比如一个PX项目，目前涉及的部门从国家层面上横向可能包括发改委、国土资源部、工信部、环保部等多个部门，从纵向可能包括省、地市甚至到村委会等各级职能部门，而且还包括各种关联的企事业单位。而在未来，这种关联可能会进一步复杂化，在这种情况下，需要通过交叉和联合，建立有效的土地节约集约联席机制，实现各个部门、各个行业以及从中央到地方的有效协同，从而及时有效地处理土地节约集约工作中遇到的各种问题。

(3)从工作实效来看，大力推进事前预警机制和事后反馈机制十分必要。在一些地方出现的侵占土地案件中，事前预警如果及时就会将损失减少到最小甚至遏制住苗头，而顺畅有效的事后反馈机制则有助于土地节约集约利用长效化。要建立事前预警机制和事后反馈机制，不仅需要科技上的投入和创新，通过增加更多的监测点、更好的监测设备来实施监控，通过更科学的大数据来实现趋势分析和预测，还需要开展和拓宽反馈渠道，理顺各个工作节点，将土地供需情况进一步精准把握。

(4)从改善舆论环境来看，要将土地节约集约利用的“相对性”进一步推广，以有效应对一些把环保或其它理念极端化的错误倾向。土地节约集约利用的理念，本身就是一个相对概念而不是一个绝对概念，不能用有或者没有来简单衡量，必须在符合国家大政方针的前提下，因地点、时间、具体情况的不同而差别化设置和调整，这一认识不仅要为政策制定者、执行者普遍接受，更要通过更多更广泛的科普活动深入到公众心中。另一方面，在面对互联网时代的舆情时，更需要土地工作者与其他多个相关部门及企事业单位深度“交叉”“联合”，在坚持原则的基础上，采取更灵活更快速的反应方式，主动抢占舆论制高点。

[1]毕宝德.土地经济学（第五版）[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[2]郝晋珉.土地利用规划学[M].北京:中国农业大学出版社,2006. [3](日)藤田昌久,(美)保罗·克鲁格曼，等.空间经济学:城市、区域与国际贸易[M].梁琦，译.北京：中国人民大学出版社,2011.

[4]国务院.国家新型城镇化规划（2014－2020年）[EB/OL].（2014-03-16）[2014-07-26].http://www.gov.cn/gongbao/ content/2014/content_2644805.htm.

[5]付钦太.新型城镇化进程中节约集约利用土地资源问题探析[J].学习论坛,2014(1):36-40.

[6]胡春湘.城镇化进程中土地节约集约利用的长效机制探讨[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2014(1):79-82.

Discussion on Econom ical and Intensive Utilization of Landsin the Context of New-Type Urbanization

YU Yang
(Central University of Finance and Economics, Beijing 100081)

In the context of new-type urbanization, we should correctly understand the new challenges that China faces in its efforts to promote economical and intensive utilization of land. In accordance with the new requirements ofindustrialization, informationization, and agricultural modernization, this paper points out that in terms ofeconomical and intensive utilization of land in the future, the first thing we must do is to increasetechnology content from the angle of implementation; from working method and thoughts, the initiatives that we must do is to deepen “cross “and “linkages”. On that basis, it is important for us to devote major efforts to promote pre-warning mechanism and post-feedback mechanisms from the actual effect. We must further popularize “relativity” of econom ical and intensive utilization of lands from the point of improving public opinion environment, thus effectively responding extremely error-prone w ith regard to the environmental protection or other ideas.

new-type urbanization; economical and intensive utilization of lands; thinking; response

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2014）11-0070-03

2014-08-29；

2014-09-22

于旸（1983-），女，吉林省长春市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，文学学士，主要从事国土资源经济研究。