周宪华 吴静 倪雅菲

加快衢州产业集聚区提升发展

周宪华 吴静 倪雅菲

按照省委、省政府提出打造集聚区成为浙江经济转型升级核心载体目标，衢州市全面加快集聚区提升发展步伐。至2013年底，位于衢州市绿色产业集聚区核心区的两大国家级工业平台（衢州经济技术开发区、衢州国家高新技术产业开发区），其管辖面积内的工业总产值占市本级的90%以上，已成为衢州工业经济主战场。

发展布局有特点

数量优势明显。据调查，目前衢州市各类开发区共23家，规划总面积496平方公里，已建成140平方公里，管辖总面积达1408平方公里。

空间布局广泛。市本级和6个县（市、区）均有多家开发区，分布广泛。在调查的23家开发区中，市本级3家、柯城1家、衢江6家、龙游3家、江山4家、常山2家、开化4家。

产业基础坚实。各县域已形成许多特色鲜明的块状经济，为集聚区主导产业实现错位发展奠定较好基础。装备制造、氟硅新材料、新能源、造纸、纺织化纤、光伏等产业集群初具规模，形成氟硅新材料、光伏产业等特色生产基地。

存在问题也突出

区域发展不平衡。一是大平台少、小园区多。23家开发区中，国家级2家、省级6家，占总数的34.8%，柯城区尚无省级以上开发区，其它5个县（市、区）各只1家。市、县级的小园区15家，占总数的65.2%。二是省级开发区规模大，县级园区规模小。省级以上的8家开发区规划总面积达364.8平方公里，占23家开发区管辖面积总数的73.5%；已建成108.1平方公里，占23家开发区管辖面积总数的76.9%；8家省级开发区发展情况较为成熟，工业用地投资强度普遍在200万元/亩以上，而15家市、县级园区发展情况较差，工业用地投资强度普遍在100万元/亩以下。三是核心区集聚效应明显，县域集聚效应弱化。核心区各组成区块产业集聚优势明显，主导产业各有特色，核心区包含两大国家级工业平台，其中衢州经济技术开发区的主导产业装备制造业占比52.6%，衢州国家高新技术产业开发区的主导产业氟硅新材料占比58.8%。但县域开发区的产业布局则缺乏特色性，装备制造、化工、纺织和造纸等四大传统产业覆盖各县域工业平台，同类或相似产业过多，易造成恶性竞争。

土地利用难盘活。一方面土地资源不足制约衢州市开发区加快发展的瓶颈，2006年衢州市经国家公告的7家开发区核准总面积仅为35平方公里，核准面积小、开发空间没有余地，产业集聚、规划布局受到极大限制。从国家政策上看，国家在土地管理方面出台一系列严格政策措施，下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在上收部分土地审批权、严格保护基本农田、理顺各级政府土地管理责任等方面都作了明确规定。随着形势的发展，宏观调控的具体政策有可能会发生变化，但是国家用地政策只会从严从紧。另一方面，“七山一水两分田”的传统格局，以及长期较高程度的开发，已令土地利用逼近生态临界。衢州作为国家低丘缓坡综合开发利用试点市，在实际操作中，面临着低丘缓坡地形复杂、技术难度大，可开发资源的越来越少、开发难度越来越大等问题。

区块格局较零乱。集聚区管辖范围有部分面积与地方的工业园区重叠，存在交叉管理现象，整合的开发区管理范围涵盖了多个行政主体，利益驱动造成整合难以有效推行。乡镇工业功能区的格局问题更为突出：分布散乱，连片性差，缺乏规划前瞻性；园区产业结构单一，园区间产业配套联系少，经济效益低下；配套设施普遍缺乏，园区建设严重滞后，后续开发得不到保障。同时乡镇功能区之间管理主体往往为当地乡镇府，各自为政导致园区低水平重复建设。以衢江区为例，包括1家省级的衢江经济开发区和5家乡镇功能区，其中4家为工业功能区，分布在廿里、大洲、上方和峡川，4家工业功能区区位独立，分布散乱，产业布局重复，加上区内服务配套功能差，因此只集聚了一批小规模企业。

产业优势趋弱化。一方面在赖以支撑的装备制造、化工和纺织等传统产业领域，全省14个产业集聚区普遍存在行业相近、产品替代性强、恶性竞争激烈的现状，这对衢州实现特色发展、错位发展提出了更高的要求。另一方面，上饶、鹰潭、南平等周边地市及长三角区域近年来工业经济竞争力不断提高，衢州面临提升区域竞争优势的巨大挑战。此外，新兴产业发展后劲不足也给产业优势提升制造难题，比如衢州的空气动力、高压输配电、节能光电等一批新兴产业虽然发展势头良好，但发展时间短，规模相对较小，科技研发不够，面临做大做强、实现技术创新和转型升级的压力。

生态发展受影响。在生态保护与开发的路上，往往出现生态保护与开发间的尖锐矛盾。一方面，小型工业功能区基础差、实力弱，优质、大型企业难以驻足，招商选择面窄的现实导致这些功能区投资门槛降低，因此只能吸收一批从开发条件好的工业平台淘汰下来的小规模企业，这些企业往往重污染、高排放，且通常采取简单粗放型的增长模式。另一方面，建设生态家园、美丽乡村的要求对工业平台的开发要求较高，而乡镇工业功能区规划大多缺乏前瞻性，老规划和新要求脱节的情况较为突出，生态发展受到制约。

提升之路需探索

合理规划，深化集聚。明确一个大核心区块和四个县域片区。进一步拓展核心区，在原有的核心区规划的基础上，考虑柯城、衢江连片开发，形成大核心区块，同时给予后续发展一定留白空间；在原核准的“一核三片”规划基础上，继续整合龙游、江山、常山和开化四个县域内的省级开发区及开发情况较好的乡镇功能区，形成四个片区，以各县域辖区内的省级开发区为主体，各县域形成一个独立的子片区。

探索机制，科学管理。进一步推进集聚区体制改革，推行公司化运作模式，从而减少行政流转时间，提高行政效率；统一管理模式，设立各县域集聚区片区管委会，合并一套班子，理顺管理机制，实行“一个发展平台，一个主体化运作”，同时严格执行政企分开，逐步消除个别园区政企不分现象；针对乡镇工业功能区的服务功能不到位的短腿，由辖区内的省级开发区托管乡镇工业功能区，并实行科学配比的税收分成，提高乡镇政府对托管功能区建设的能动性。此外，建议实行政策倾斜，由省级层面出台并完善相关政策。如强化重大项目要素保障，推行重大项目支持的优先制度，同等条件下优先照顾产业集聚区重大项目；加大集聚区建设专项资金支持力度，落实有关财税优惠政策；以省级层面招商的形式吸引实力企业参与基础设施或重点项目建设，优先考虑欠发达地区。

打造集群，突出特色。集聚区的提升发展要眼观全局、通盘考虑。各地市集聚区的主导产业要做到不冲突、有特色，要立足各自资源禀赋和产业基础，选择主攻方向，突出各自的产业优势，逐步消除各地域之间的恶性竞争。每个集聚区突出两到三个主导产业，充分发挥特色产业导向作用，打造区域鲜明的产业集群，实现产业特色化、差异化的错位发展，发挥各自优势招商引资，从而提高项目决策效率，形成多条特色鲜明、实力强大的产业链。同时，既要通过引进一批标杆性项目，形成先进的产业链，并打造与产业链匹配的人才链、供应链，从而催化行业的牵引力，推进产业高端化发展；也要通过产业配套、行业协作、公共服务来延伸产业链和提升价值链，增强产业凝聚力，提高产业关联度，从而带动下游产业发展。

顺应趋势，整改提质。从近几轮国家清理整改各类开发区的趋势来看，规范化、规模化和集聚化将是开发区未来发展的大方向，集聚区的提升应结合“五水共治”和生态家园建设的战略，加快各类“小、散、差”园区的清理整改步伐，打造省内集聚区提升试点工程。对个别影响生态大发展的工业功能区逐步整治、核减、清理，对园区内企业进行经济、环保、社会贡献等综合评估；推行标准化的经济指标考核，建立年度、季度考评制度，对不符合标准的企业撤销其享受优惠制度和用地指标的权利；各集聚区区块根据实际制定较高标准的投资门槛，提升项目质量，同时适当区别对待及考量开发成熟的省级工业平台和开发相对落后的乡镇工业平台；招商引资上要适当提高环保标准，严把环保审批关，严禁高污染、高能耗企业进入，对现有的“两高”企业通过提升技术水平来推动其循环化改造和转型升级。

资源配比，立面提升。集聚区的规划应结合有限的可利用发展空间，与土地资源的自然属性和区域分布相结合，要正确认识低丘缓坡开发的特殊性，科学、集约利用低丘缓坡资源，以及合理利用垦造耕地等土地后备资源较为丰富的区域，形成规模大、集中连片、后续潜力较大的开发建设空间，要着力形成“腾笼换鸟”长效工作机制，为产业转型升级腾出新的发展空间，提高资源配置效率。同时，推进投资门槛和用地指标的标准化，建议省级层面进一步确立集聚区的用地规范，例如对不达标的项目，不给予办理核准和审批手续；对集聚区内低效使用的建设用地，鼓励实行政府主导下的流转制度，促进企业优胜劣汰，提高土地使用效率；对取得土地使用权后闲置两年以上的建设用地依法予以收回。形成集聚区开发模式还应注重“立面提升”，功能开发应注重综合集成，推进产城融合，以发展大产业为核心，依托浙江中关村科技产业园、海创园等战略平台，带动科技、人才等要素集聚，建成产业科技人才集聚发展的大平台。

衢州市发展和改革委员会