查志强

作者为浙江省社会科学院区域经济研究所副所长、研究员

近年来，浙江人口增长主要源于省外人口的快速导入，低端就业人群以及非就业人口无序导入的问题较为突出。在人口流动因素多元复杂的大背景下，亟需把握好“促融”和“控量”的平衡点，重点抓住导致人口不合理增长的政策因素，审慎甄别其内在驱动机理，有针对性地进行政策强化、调整与完善，从而引导外来人口的有序流动。

必须正视外来人口的快速导入

近年来，省外人口的快速流入已成为浙江人口大幅增长的主要原因，每5个常住人口中就有1人来自省外。随着浙江外来人口数量的攀升，城市资源环境承载负荷日益加重，公共服务和社会管理压力、转型发展中的人口问题日益突出。

一方面，相对偏低的产业层次引致低成本省外劳动力流入激增。浙江经济目前仍处在转变发展方式的“爬陡坡”阶段，相对低端的制造业发展格局，以及大量缺乏调整转型紧迫感和危机感的中小微企业的客观存在，导致对大量低成本劳动力的依赖性需求。六普数据显示，浙江外来人口受教育程度明显低于流出省外人口的水平。全国的文盲率为4.08%，而浙江的文盲率高达5.62%，仅低于云南、宁夏等中西部七省区。与五普数据相比较，浙江与全国文盲率的差距由十年前的0.34个百分点扩大至1.54个百分点，在全国的位次亦由第17位下降至第24位。原因便在于两次普查期间，从省外流入人口的激增且外来人口受教育程度明显低于流出省外人口的水平。

另一方面，以城乡统筹、公共服务均等化为核心的政策导向是外来人口集聚浙江的潜在诱因。省内各级政府、社会、企业普遍积极营造良好的就业和生活环境，高度重视外来人口的社会保障、融合教育和技能培训，吸引了越来越多的外来劳动力及其亲属流入浙江，使得外来人口的子女教育和养老问题凸显。就省外流入人口的年龄结构而言，一是少年儿童人口逐步增多，六普时0-14岁的省外人口为112.8万人，是五普时19.6万人的5.8倍，比全部省外人口的增幅高250.2个百分点，占全部省外人口的比重达到9.5%，比五普时的5.3%提高4.2个百分点。浙江在校小学生和初中生中，来自省外的学生分别占17.2%和9.3%，其中，宁波、嘉兴在校小学生中省外生源的学生分别达到28.1%和26.5%，每4个小学生中就有超过1人来自省外。二是中高年龄组劳动力快速增加，人口年龄结构逐步老化，六普时35-59岁的省外流入人口为421.8万人，占35.7%，比五普时提高20.7个百分点，进而推动省外流入人口的年龄中位数提高到28.9岁，比五普时提高3.3岁。省外人口的快速流入直接导致浙江城市服务配套投资建设难以跟上，人口规模与城市公共服务供给显著不匹配，部分基层政府现行的行政管理体制难以承担城市化的服务与管理职能。

把握好“控量”和“促融”的平衡点

在浙江逐步完善基本公共服务均等化之后，引发省际人口迁移的推力与拉力已从先前单纯的经济因素转为经济和社会因素并存。对城市的高收入预期依然是乡城迁移的重要推力与拉力，而城乡公共服务尤其是教育、医疗卫生等优质资源配置的差异，则成为新的迁移动因。在上述两股推力和拉力的共同作用下，省外人口大量向浙江导入。

一方面，为促进外来人口的社会融合，省内各级政府必须加快推进基本公共服务均等化进程，促进其稳定居住和稳定就业。但另一方面，公共服务做得越好，对外来人口的吸引力越大，会引发所谓的“洼地”效应；还会造成外来人口与本地户籍人口资源均衡分配的难题。事实上，面对持续涌入的外来人口浪潮，城市自身福利性人口增加以及红利人口下降的客观现实，本地人口与外来人口之间围绕公共资源配置的矛盾日益突出。这就引发了城市“控量”（即人口合理调控）与“促融”（即促进外来人口城市融合）的难题。“控量”决不能搞成社会排斥，“促融”也不能搞成无限吸纳。这就要求我们必须审时度势、统筹兼顾，深入探讨两者的内在联系，以高度的行政智慧就平衡本地居民与外来人口的公共资源分配关系，在有限资源用于均等化服务还是有所差别间作出选择，特别是在有序引导外来人口的合理流动方面做出积极探索。

均等化不等于无差别，合理的差别化待遇不等于不公平。当前，在努力实现权利公平、机会公平和规则公平的基础上，提供一个稳定、统一、公开、可预期的制度环境，让外来人口知道在什么时间符合什么条件即可获得哪些公共服务，从而对在城市发展具有明确的预期，从而实现外来人口的有序流动，无疑是促进浙江新型城市化良性发展的重要举措。这就需要一方面强化从“外来人口”到“新城市人”的改进，促进各类社会福利供给的公平与融合（这是外来人口所关注的重点，也是城市化的真正内涵，即人的城市化）；另一方面适时出台区分不同情况有条件享受差别化市民待遇的政策措施（包括外来人口居住证、公租房和积分制等）以有效引导外来人口流动。

制度设计优化人口结构

基于上述认识，浙江应认真研究应对外来人口快速增长、促进外来人口社会融合的政策举措，通过实施系统的综合工程，形成科学的体制机制，确保外来人口增速适度可控和人口结构逐步优化。一是要形成综合调控机制，构建城市建设和管理、经济发展、社会管理、公共服务和人口管理多位一体的调控体制；二是要突出多元调控理念，打造政府主导、市场调节、社会配合的调控格局，灵活运用产业政策、公共服务政策、社会管理政策等多种形式，加快实现政策突破和低端产业外迁。当前，着重应从以下两个维度深入进行制度设计：

突出产业升级，通过市场化机制引导外来人口的合理流动。在实行市场经济和人口自由迁徒制度的条件下，流入人口的素质与流入地的产业结构，是一种相辅相成的关系。低层次的产业结构会对低素质的外来人口产生相应的吸引力，导致更多的低素质人口涌入。虽然这些廉价劳动力在流入地的经济起飞阶段发挥了重要作用，但当流入地实行产业结构升级时，这一庞大的低素质人群就成为巨大的制约和拖累因素。而这正是当前浙江产业升级面临的一大困局。在此关键节点，政府若能通过引导产业提升结构，进而使劳动力供给管理转变为劳动力需求管理，将会明显影响外来人口的流向，起到优化流动人口素质结构的作用。在这一方面，省内外部分地区均有成功案例可资借鉴。2013年以来，浙江浦江县通过关停低水准、重污染水晶加工企业（户），引致近10万省外务工者离开，工业增长和财政收入不降反升的案例已成为“腾笼换鸟”典范。广东东莞近年来通过推动产业适度重型化和产业提升，并结合广东实施“双转移”战略将部分低端加工企业外迁。全市产业层级有效提升，低素质外来务工人员数量也急剧减少。

考虑到今后一段时期浙江常住人口的增长仍然以外来人口为主的基本趋势，应建立起利用产业引导和就业调控并行的人口规模调控机制。具体做法上，应把牢投资关口，恰当压缩大规模投资所驱动的劳动密集型就业空间；把牢产业关口，形成产业筛选机制，坚持高端高效产业发展，加快完善低端制造业退出机制，实现“以业控人”和“以业调人”；把牢可持续关口，通过提高环境保护、能源绩效、资源利用等门槛，加大重污染高耗能行业整治及落后产能关停力度，避免陷入“原地升级”或“就地转型”的怪圈；积极打击“灰黑色经济”，进一步压缩外来人口的非法存在空间。

有效借鉴上海、广东等地的外来人口社会管理模式，并进行制度设计和制度实施上的改良和完善。长期以来，由于浙江在基本公共服务均等化方面走在全国前列，又由于舆论场中流行着“同等待遇”、“非歧视化”等观点，还由于政府承担着“让外来人口融入本地社会”的责任，三层因素叠加，外来劳动人口及其子女便趋之若鹜。如果政府管控，便会面对“社会排斥”的骂声；如果不管，基本公共服务的财力保障便捉襟见肘，无法持续。现实把我们逼到了墙角：必须对外来人口的流动加强管理和引导，否则不仅无法根本转变经济发展方式，而且社会管理方面也会出大问题。

因此，社会管理中的外来人口管理制度的创新和完善也必不可少。在这一方面，广东、上海等地通过居住证积分制度对流入人口进行结构调控和管理，有效缓解公共服务资源供给与公共服务需求之间的矛盾，可资借鉴。其主要做法：一是改变以往行政审批式的准入制度，对所有外来人口一视同仁，将个人的市民身份与其对城市的实际贡献和潜在贡献联系起来。二是适时调整准入资格的“分数线”，有效保留政府对外来流动人口身份的市民化进程与速度的控制。三是针对外来人口更多地期盼获取公共资源权益而非直接获得户籍的实际情况，将积分管理与外来人口在目标城市的社会公共资源和服务权益（包括子女入读公立幼儿园、参加高考等）进行挂钩。

浙江可从本省实际出发，对这一制度进行借鉴与创新，强化流入人口的前端管理。一是在制度设计中，可根据积分类别，建立分层、分类、有梯度的外来人员公共服务供给制度，明确不同积分条件所对应的公共服务范围及标准，使外来人口享受的公共服务与其所做贡献真正挂钩。二是实行动态化管理机制，视情逐步强化和扩大积分管理制度的功能属性，不仅局限于落户目标，而将重点落脚于公共福利和服务资源的获取资格。在降低并逐渐剥离户籍制度所承载的福利功能的同时，将外来人口子女学前教育和高考机会等逐步与积分管理制度挂钩。