浙江省发展规划研究院经济研究所课题组

聚力发展杭州空港经济圈

浙江省发展规划研究院经济研究所课题组

加快发展杭州空港经济圈，对于浙江抢占新一轮区域发展制高点，推动经济转型升级具有十分重要的战略意义

浙江是全国率先推进空港经济发展的省份。2008年省领导对加快培育杭州空港经济圈作出重要批示，并编制实施《杭州空港经济圈发展总体规划》，2009年设立杭州空港经济区，省内宁波、温州、义乌等机场也在推进空港经济发展。浙江省发展规划研究院经济研究所课题组最近调研了杭州空港经济区管委会、萧山机场公司、保税物流中心（B型）、顺丰快递等单位，分析了加快杭州空港经济圈的战略意义及条件、存在的体制机制障碍，提出相应的建议。

加快发展正当其时

加快发展杭州空港经济圈，对于浙江抢占新一轮区域发展制高点、推动经济转型升级具有十分重要的战略意义。加快发展杭州空港经济圈的内外条件亦更加成熟。

一是发展的政策、组织机制等软硬件条件更加成熟。从全国看，空港经济大发展的态势已经明朗。2010年2月全国民航工作会议率先提出建设“民航强国”的战略构想，并连续出台了相关政策意见。2012年7月国务院出台的《关于促进民航业发展的若干意见》中，将杭州定位为全国七大区域性交通枢纽之一。从浙江自身看，发展空港经济的主体架构更加清晰。2009年5月，杭州空港经济区管委会正式设立。2011年浙江与中国民用航空局签署《关于加快推进浙江民航发展的会谈纪要》。2012年底，萧山机场二期扩建工程验收通过。2013年2月，浙江长龙航空正式成立，结束浙江没有本土航空公司的历史。2013年3月，省政府正式批复成立浙江机场集团公司，并明确其作为浙江发展航空产业综合性大平台的定位。

二是可以依托的产业基础更加扎实。空港实力进一步增强。2012年，萧山国际机场完成旅客吞吐量1911.5万人次、货邮吞吐量30.6万吨，分别位居全国第10和第7位；拥有国内外航线108条，航线网络覆盖四大洲，47家航空公司入驻；国际口岸吞吐量、航空快递位居全国第4，在国内各大机场中第一个拥有航空冷链医药物流能力。空港经济区临空产业发展初具形态。保税物流中心（B型）2011年12月正式封关运行，2012年实现总监管货值33.49亿元，上缴国家税收2.93亿元，主要指标增幅月度环比增幅保持在60%，列全国27个已运营的保税物流中心前茅。“快递+电商”的临空产业集群初具雏形，区内已基本囊括了国内外知名快递企业。默沙东、民生赛诺菲等医药龙头企业设立保税仓库，以高科技农业、生物技术及相关产品供应链管理为主题的传化生物科技城建设取得初步进展。空港一小时车程半径内，集中了大江东产业集聚区、杭州、绍兴两个国家级高新区，杭州下沙、萧山两个国家级经济技术开发区，以及青山湖、海创园两个科技城，其电子信息、生物医药等高新产业发展为培育空港经济提供了扎实基础。

体制机制障碍制约发展

在调研中，许多空港经济区管委会、机场公司领导干部及企业家都表示，要抓住空港经济发展的大好时机，目前的体制机制障碍十分突出，亟需理顺。主要有：

空港经济区体制机制与自身定位不匹配。杭州空港经济区管委会属于萧山区的派出机构，行政层级为副区级（处级），所辖区域范围自身培育空港经济的基础较弱，这与空港经济区作为引领全省开放发展、区域高端开发的引擎定位严重不匹配。目前，空港经济区是萧山属地管理的，是大江东集聚区的一部分，在考核机制上采取类似一般工业园区的考核机制。重点考核税源经济，既要求其能承担发展空港经济的艰巨任务，同时又要求在开发资金上能够自我平衡，再加上缺乏足够的政策支持，造成空港经济区开发运营困难重重。

囿于体制，萧山机场与空港经济区管委会合力不足。一是“两个体制”难以协调，萧山机场公司是省属正厅级国企，杭州空港经济区是萧山区副区级行政派出机构，各自的目标考核、行政方式很难耦合；二是“两个规划”各说各话，机场总体规划与空港经济区的城市规划、土地规划、产业规划缺乏有效的统筹衔接；三是“两个园区”各自为阵，机场与空港经济区咫尺之隔，却均建有功能类同的物流园区；四是“两个口岸”互不联通，机场内为机场海关，空港经济区为萧山海关，虽同属杭州海关，却为不同监管区。企业反映，从保税物流中心（B型）到杭州萧山国际机场仅有5公里，转关一次竟需要两个工作日。

空港经济区与周边开发区的发展还缺乏联动协调。空港、江东、前进、临江四个园区单打独斗、缺乏协调，空港经济区作为可以带动整个大江东产业集聚区产业升级和高端开发的窗口和引擎作用未能得到有效发挥。

支撑空港经济圈发展的重大基础设施建设的投融资体制难以理顺。《杭州空港综合交通枢纽规划》2012年4月已经颁布实施，涉及到的城市轨道交通、机场快速路改造等重大基础设施项目对于空港经济发展有突出的重要性和迫切性，但投融资体制难以理顺。萧山区没有足够的动力和能力单独推动如此大型的基础设施项目；杭州市与萧山区财政体制分割，推进项目的动力也不足；机场公司作为机场运营管理的主体，没有参与机场外基础设施项目的责任。因此，项目至今尚未落实投资主体，更没有形成合理的收费和成本分摊机制设计。

从更高层面谋划发展

将杭州空港经济圈规划上升到省级层面。建议对《杭州空港经济圈发展总体规划》进行修编，并列入为省级区域规划。以该规划为龙头，协调杭州萧山机场总体规划、杭州空港经济区（新城）概念规划、杭州空港新城产业发展规划等相关规划，在省级层面对杭州空港经济圈发展有明确定位。

建立省、市、区三级联动的组织协调机制。建议成立由一名省分管领导牵头，杭州市、省机场集团、萧山区以及发改、交通、经信、商务、海关、商检等省级有关部门组成的杭州空港经济圈发展领导小组，负责协调决定规划编制、政策制定、重大项目落地等重大事项。推动省机场公司与空港经济区管委会之间的交叉任职等联动机制，探索在条件成熟的时候设立一体化的管理机构。

优化对机场集团公司与空港经济区的考核机制。转变偏重以资产保值增值为主的考核机场，将带动区域空港经济发展作为对省机场集团公司的重要考核目标，并适当承担与浙江空港经济相关的公益性任务。应该对其采取与一般开发区（园区）不同的考核机制，更加突出服务平台功能的建设考核。

组建政府主导、企业化运作的开发主体。可以考虑由省机场集团和杭州空港经济区为主出资，引入相关企业，共同投资组建浙江（杭州）空港经济发展公司，作为杭州空港经济重要的投融资及产业开发主体，整合省、市、区三级资源和社会资本，合力推进杭州空港经济圈发展。公司可首先考虑以机场和空港经济区两个物流园区的整合作为工作的突破口。

更加前瞻地战略性谋划空港开放平台建设。建议省政府出面协调，加快推进空港大通关体系建设，实现机场内与机场外保税物流中心（B型）的一次通关，实现“区港联动”。推动杭州保税物流中心（B型）与杭州出口加工区（下沙）以A、B区形式共同申报综合保税区。支持杭州空港经济区开展国家级跨境贸易电子商务服务平台进口试点，未来条件成熟时以国际电子商务为特色复制和推广上海自贸区政策。

合力加大对空港经济发展的政策扶持。建议研究出台专门支持空港经济发展的政策意见，引导省、市、区三级政府加大政策支持力度。在省战略性新兴产业扶持资金、现代服务业扶持资金中分别单列临空产业专项，用于支持空港经济圈内临空型战略性新兴产业和高端服务业发展。省、市两级对杭州空港经济区建设给予一定的政策支持，在对机场内外两个空港物流园区的整合和空港开发公司设立中，对保税物流中心（B型）等相关资产给予适当的溢价。推动杭州空港经济圈内其他城市积极参与杭州空港经济发展，拿出一定的配套资金，共同支持萧山机场国际航线的开拓和国际物流的发展。

创新轨道交通等重大基础设施的投融资机制。将钱江世纪城、奥体博览中心纳入到空港经济开发范畴，尽快推动建设连接钱江世纪城与萧山机场的轨道交通建设，采取省、市、区共同出资、单独收费、企业化运作的轻轨建设运营模式，并可吸引民间资本参股。对于机场快速路的改造，也可采取省、市、区三级共同出资的模式，省级层面建议考虑由省交投集团或者机场集团公司参与出资。

执笔：朱李鸣、施纪平、郎金焕