文/ 李 强

（作者系江苏省编办事业机构编制处副处长）

2011年3月和2013年9月，国家相继印发了分类推进事业单位改革、政府向社会力量购买服务的指导意见。目前，这两项改革正在全国范围内稳步推进。那么，政府向社会力量购买公共服务与从事公益服务事业单位改革之间存在何种关联，实践中如何加强这两项改革的统筹衔接，就成为亟待研究解决的问题。

一、政府向社会力量购买公共服务对从事公益服务事业单位改革提出了挑战

政府向社会力量购买公共服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量来承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。而从事公益服务事业单位改革要紧紧围绕强化事业单位公益属性这一目标，通过理顺体制、完善机制、健全制度，激发事业单位生机与活力，不断提高公益服务水平和效率。由此，政府向社会力量购买公共服务和从事公益服务事业单位改革之间存在明显的区别。

（一）从模式来看

提供公共服务是政府的基本职责，但这不意味着政府一定要设立公共机构来提供公共服务，公共服务提供主体可以多元化，提供方式也可以多样化。这也是推行政府向社会力量购买公共服务的前提和基础。并且，由于社会力量独立决策、独立运作、权责一致，与政府设立的公共机构相比，提供公共服务的成本更低、效率更高、活力更强。因此，政府向社会力量购买公共服务，即政府提供资金、社会组织承接服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制，实质上是公共服务的契约化提供模式。

而从事公益服务事业单位改革是以事业单位分类改革为基础，目的是要构建以政府为主导、事业单位为主要载体、市场和社会力量广泛参与的新型公共服务体系，这实际上是事业单位改革的公共化战略。由于事业单位是国家机关或其他组织利用国有资产举办的公益服务机构，与政府存在隶属关系，人财物等资源以及业务活动受到政府及其部门的控制，属于国家体系的重要组成部分，因此，政府通过事业单位这一载体提供公益服务的做法，本质上仍然属于政府生产而非政府购买公共服务。

（二）从对象来看

承接政府购买公共服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。从发达国家做法经验看，民办非企业单位、社会团体等非营利组织是承接政府购买公共服务的重要主体。而从事公益服务事业单位改革，首先要通过分类改革将承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位分离出去，分类后，只有那些从事公益服务的事业单位才能留在事业单位序列，并根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况作进一步细分。由于均从事公益服务且都需要财政的支持，在公益服务需求、政府财力等资源有限的情况下，社会组织和事业单位之间可能会存在竞争各种资源的问题。并且，由于事业单位与政府联系密切，因此，在那些事业单位已占据绝对地位的公益服务领域，社会组织不仅进入难，即使进入，也很难与事业单位公平竞争。

二、政府向社会力量购买公共服务与从事公益服务事业单位改革的内在统一

政府向社会力量购买公共服务虽然与从事公益服务事业单位改革之间存在差异，但这两项改革是紧密相连的，两者统一于促进公益事业发展这一共同目标和我国处于转型期这一特殊国情。

（一）从共同目标来看

促进公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，是保障和改善民生、实现发展成果更多更公平惠及全体人民的必然要求和重要内容。事业单位主要从事教育、科技、文化、卫生等方面的服务，涉及国家长远发展和公共利益，有助于保证国家在特定公益服务领域的控制力和影响力。但由于政府财力有限，事业单位难以克服科层制固有的弊端，尤其是旧体制下事业单位体制机制不活、服务质量效率不高，因此迫切需要构建公益服务新格局。政府向社会力量购买公共服务，是通行于国际社会的一种新型公共服务提供方式，有助于给事业单位带来竞争压力，扩大公共服务供给范围，提高公共服务水平和效率。但也存在诸多问题，需要积极稳妥推进。因此，两项改革都是公共服务提供方式的改革，均以促进公益事业发展、增进人民福祉作为出发点和落脚点，可以相互促进、相得益彰。

（二）从国情背景来看

经过长期的改革发展，目前事业单位已成为我国仅次于企业的第二大法人组织。事业单位拥有数量庞大的专业技术队伍，积累了比较坚实的物质和技术基础，是政府提供公益服务的主要载体，在提供公益服务、促进经济社会发展方面发挥着重要作用。因此，从事公益服务事业单位改革不是简单地减人、减机构、甩包袱，而是要创新体制机制，有效发挥事业单位的应有功能，强化事业单位的公益属性。否则，不仅会加剧旧有矛盾，而且会引发新的问题。而目前社会组织尚不成熟，尚缺乏高素质的专业人才，以致社会组织承接政府购买公共服务的能力不足。但在全面深化改革的号角已然吹响的当下，社会组织的活力必将激发，市场在公益事业领域资源配置中的积极作用必将显现。并且，随着政府向社会力量购买公共服务的深入推进，随着社会组织承接公共服务能力水平的不断提升，必将为深化从事公益服务事业单位改革创造有利条件和契机。

三、加强从事公益服务事业单位改革与政府向社会力量购买公共服务的衔接

既然政府向社会力量购买公共服务与从事公益服务事业单位改革是辩证统一的，那么在实践中就要加强这两项改革的统筹衔接。

对从事公益服务事业单位改革而言，一是要严格控制事业单位机构编制。对事业单位机构编制实行只减不增。对新增公益事业项目，优先采取政府向社会力量购买的方式承担。这有助于为政府向社会力量购买公共服务、推动社会组织发展留下足够空间。二是要推进事业单位体制机制改革。理顺政府与事业单位的关系，推进管办分离，建立健全法人治理结构，推进事业单位机构编制、人事制度、收入分配、社会保险、财政投入等方面的改革，真正落实事业单位法人自主权，加强统一监管，为实现事业单位与社会组织公平竞争提供制度保障。三是要适时深化改革。随着政府向社会力量购买公共服务的推进，当某一领域的公益服务承接主体主要为民办非企业单位、社会团体甚至企业时，要将那些具备条件的事业单位转为社会组织或企业。

对政府向社会力量购买公共服务而言，一是要培育发展社会组织。考虑到其从事活动的领域、承担的职责任务特别是盈利不得用于内部分配的约束机制等因素，以民办非企业单位为代表的社会组织应成为承接政府购买服务的主体。但目前社会组织良莠不齐，因此首先需要在进一步区分营利性和非营利性的基础上，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。要加强社会组织服务设施、人员、专业等方面的建设，建立健全治理结构、财务会计等管理制度，提升内部管理水平，增强服务承接能力。二是要优化政策支持。设立政府向社会组织购买服务的财政专项资金账户，纳入预算管理并严格资金管理。可设立专项引导资金，从人才培养、基础设施建设等方面给社会组织提供扶持。建立健全公共服务定价招标、项目监管、绩效评价等制度，并及时调整完善。推行服务抵用券制度，给予服务接受者更大的选择空间，实现财政投入方式从“补供方”向“补需方”转变。三是要适时扩大购买对象。随着从事公益服务事业单位改革的推进，要将那些真正实现政事分开、管办分离、法人治理结构的事业单位也作为购买对象，与社会组织共同竞争承接公共服务。