于小英

（四川省社会主义学院，四川 成都 610071）

论统一战线在基层协商民主中的作用

于小英

（四川省社会主义学院，四川 成都 610071）

在我国协商民主体系架构中，基层协商民主处于基础地位。如何发挥统一战线在基层协商民主中的引导和牵头协调作用，将基层协商民主的实践创新与社会治理创新相结合，在社会治理中贯彻党的群众路线，突出群众的主体作用，建立联系群众的长效机制，四川省彭州市委统战部创新基层协商民主制度的实践值得借鉴。

统一战线；基层协商民主；社会治理；实践创新

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”强调要“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。这就为社会主义协商民主发展指明了方向。

一、推动基层协商民主实践，是推进协商民主广泛多层制度化发展的重要创新点和发展路径

协商民主作为人民民主的重要形式［1］，以尊重差异、多元兼容为前提，以理性协商对话为方式，以化解矛盾、增进共识、促进和谐为目的，是实现人民当家作主的有效途径，在构建结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家治理体系［2］中占有重要地位，是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。基层协商民主具有基础广泛、政策性强、内涵丰富的特点，在推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系实践中发挥着基础性和创新性的作用。

（一）推进协商民主广泛多层制度化发展，丰富了民主形式、拓展了民主渠道、加深了民主内涵

《决定》深刻揭示了协商民主的性质、特点和优势，加深了社会主义协商民主的内涵：社会主义协商民主既坚持中国共产党的领导，又发挥各方面的积极作用；既坚持人民主体地位，又贯彻民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持人民民主的原则，又贯彻团结和谐的要求［1］。

推进协商民主广泛多层制度化发展，是积极探索人民民主实现形式、不断丰富人民当家作主制度载体的有效方式。习近平总书记指出：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”［1］这表明，发展社会主义协商民主，是在完善选举民主和协商民主两种基本民主形式，深入研究决策民主、管理民主、监督民主等具体民主形式的基础上，进一步“拓宽中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、人民团体、基层组织、企事业单位、社会组织、各类智库等的协商渠道，深入开展政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、社会协商、基层协商等多种协商”［1］。其目的是“通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”［1］。选举民主与协商民主相互补充、相得益彰，共同构成具有中国特色的社会主义民主政治制度。

《决定》强调：“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”［3］29－30这是我党立足于社会主义初级阶段社会转型、体制转轨、观念转化、成份转代的基本国情，在广领域多层面扩大人民民主重大战略思想的具体体现。其标志就是党的十八届三中全会在继续坚持就经济社会发展的重大问题协商于决策之前原则的同时，明确将“涉及群众切身利益的实际问题”列入协商的基本内容。这表明，协商民主已经从主要处理中国共产党与各民主党派以及党外上层代表人士关系的制度，扩大为覆盖全社会的、涵盖从中央到地方以及城乡基层各个领域、各个层面的更为普遍的民主制度。

（二）基层协商民主在协商民主制度架构中处于基础地位，是实现国家和社会治理的重要环节

《决定》提出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”［3］30，强调“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”［3］31。协商民主由政治领域扩展到经济、社会、文化、生态各个领域，形成了由中央到地方直至社会基层，从立法协商、行政协商、参政协商、民主协商到社会协商、基层协商纵横交织的协商民主网络，极大地拓展了协商民主的广度和深度。协商民主将进一步向下延伸，由高层精英走向社会大众，基层协商民主成为重要着力点和创新点，具有广阔的发展空间。

协商民主经过六十五年的发展，已经初步形成政治协商、社会协商、基层协商上下联动、广泛多层的协商民主制度架构。其中，政治协商处于高层，具有层次高、覆盖范围较小、程序规范的精英协商特征。包括中国共产党与各民主党派、无党派人士的政党协商以及中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的政治协商，是我国政治体制独创性的优势所在。社会协商处于中层，主要指国家政权机关的立法协商和决策协商，包括人民代表大会的立法协商即人大就重大事项向社会公开征求意见等形式，以及政府及其职能部门就相关公共政策与社会进行协商对话，这是改革开放后我国协商民主实践的创造性发展。基层协商在制度架构中处于下层，主要包括在探索以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式中出现的恳谈会、听证会、咨询会、协商对话会等多种形式，是在基层民主建设中发展的、与村民（居民）自治相结合的新型民主形式。就目前而言，新中国成立前后确立的中国人民政治协商会议制度已上升到我国基本政治制度层面，形成较为完备的理论体系、工作机制、实践模式和工作网络；社会协商制度已经初步建立，仍需通过制度化和程序化建设予以规范，尤其是健全信息公开、听证、检举等公共参与制度，建立各类群体与政府、公共领域的沟通渠道，使之成为各利益主体进行利益协调的主渠道；而基层协商民主制度在我国协商民主制度架构中处于基础地位，是推进协商民主广泛多层制度化发展的重中之重，具有基础广泛、涉及面广、政策性强、内涵丰富的特点，是广泛吸纳民意、汇聚民智的重要平台。

发展协商民主，推进协商民主广泛多层制度化发展，既是发展社会主义民主政治的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略选择。《决定》指出，创新社会治理“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”这表明，由党委和政府主导的“社会管理”将向由党委和政府、社会组织和广大群众多方参与的“社会治理”转变。协商民主以承认社会的多元主体为前提，倡导执政党、人大、政府、政协以及社会组织和公民共同参与国家和社会治理，通过协商实现国家和社会协同共治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。

（三）必须加强中国共产党在推进协商民主广泛多层制度化发展中的统一领导和统筹协调作用

在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。习近平总书记指出：“要深刻把握社会主义协商民主是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现这一基本定性。”强调“发展社会主义民主政治，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”［1］。将党的群众路线贯彻于协商民主之中，对于密切党同人民群众的血肉联系、完善人民有序政治参与、促进决策科学化民主化具有重要意义。

全心全意为人民服务，始终代表最广大人民的根本利益，是实行和发展协商民主的重要前提和基础。习近平总书记指出：“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。”强调“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”［1］。这一新论断为发展协商民主提供了崭新视野和实践路径。

将基层协商民主与社会治理和基层群众自治相结合，是新形势下我党在社会领域推动基层民主制度建设的重要着力点。习近平总书记指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［1］强调“要坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，我们的重大工作和重大决策必须识民情、接地气”［1］。《决定》指出，要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

在新的历史条件下，如何发挥中共党委在基层协商民主实践创新中的统一领导和统筹协调作用，在社会治理中贯彻党的群众路线，突出群众的主体作用，建立联系群众的长效机制，是推进基层协商民主实践和基层社会治理创新必须解决的重要问题。要把基层协商民主制度化、规范化、程序化建设作为践行党的群众路线、转变决策施政方式、推进社会协商共治的重要环节，把协商民主纳入基层决策程序、融入社会治理，才能建立起贴近实际、富有成效的党群政民互动协商机制。

二、充分发挥统一战线在基层协商民主中的引导和牵头协调作用

党的十八届三中全会明确提出，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。统一战线具有协调关系、化解矛盾、开放包容、凝聚共识的重要功能，统一战线所追求的多样性与一致性的辩证统一与协商民主通过平等的对话、沟通、协商以取得共识的价值取向高度契合，在推进基层协商民主建设中具有独特优势和重要作用。

自20世纪90年代以来，四川省一直是中国基层民主创新最活跃的地区之一，曾经创造了“乡镇党委书记直选”和“公推公选”等基层民主实践模式。2003年，成都市打破行政二元结构，财政向农村延伸，初步建立了新型基层治理结构；2008年，成都市在全国率先实行农村产权改革，创造了通过“村民议事会”解决土地确权①确权系将法律上本来属于农民所有的权利，即村集体土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权以及林地所有权，以权证的形式确定下来，以方便流转。中利益纠纷的模式。村级治理结构中出现的三个决策机构：即法定的决策机构“村民大会”、法定的临时决策机构“村民代表大会”、拥有议事权及部分决策权的“村民议事会”，为彭州市建立以村、镇协商会为主的协商对话平台，构建多层次的基层协商对话渠道打下重要基础。

（一）彭州市的实践创新是统一战线在基层协商民主中发挥引导和牵头协调作用的成功案例

2013年4月，在彭州市委统战部的牵头指导下，彭州市在全国率先开展了创新基层协商民主具体实现形式的探索，成功地构建了村、镇、市三级协商对话组织架构、四级协商工作平台，建立了六大工作机制，规范了社会协商对话程序，形成一套完整的基层协商对话制度和工作机制，为新形势下基层统战工作找到了新的工作载体和可行途径，成为可资借鉴的“彭州案例”。

第一，统战部牵头协调，制订工作方案，全面指导基层社会协商对话制度的创新实践工作。一是成立领导机构。在彭州市委统战部的积极建议和推动下，以彭州市党委的名义成立了以市委书记为组长，市政协主席、市委副书记和市委统战部部长为副组长的“彭州市构建和完善基层协商民主制度工作领导小组”，领导小组下设“社会协商对话联席会议”，联席会议办公室设在市委统战部，由市委统战部部长担任联席会议召集人，市级相关职能部门为联席会议成员单位，负责全面统筹和指导工作。二是制订工作方案。由彭州市委统战部门牵头总体设计，先后出台了《中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见（试行）》、《中共彭州市委统战部〈关于构建社会协商对话制度试点工作的实施方案〉的通知》，分别出台了构建乡镇（街道）、村（社区）、企（事）业单位社会协商对话制度的实施方案，以及开展社会协商对话双评工作等一系列文件，具体制定了协商议事制度和规则，为开展社会协商对话工作提供了政策依据和制度保障。三是积极展开试点。自2013年5月起，在村（居）民议事（协商）会成立的基础上成立了镇（街道）协商会，并在通济镇、葛仙山镇、九尺镇三个镇和天彭镇（街道）东大街社区开展社会协商对话试点工作。四是全面总结推进。2013年6月，彭州市委统战部成立了三个“社会协商对话工作小组”，全程指导乡镇（街道）协商会工作。

第二，注重总体设计，指导构建了三级协商对话组织架构、四级社会协商工作平台。彭州市社会协商对话联席会议负责建立各项制度，全面指导和推动镇（街道）、村（社区）及市级部门的社会协商对话工作，并在镇、村两级社会协商对话平台的基础上，在市级新建了企（事）业单位协商对话平台和特殊利益群体协商对话平台，提高了基层协商民主的群体覆盖面。一是村（社区）级协商对话平台。以原村（居）民议事会为平台，新增协商职能，强调会前协商、会中协商、会后监督。议事（协商）会成员每村（社区）20至50人，在每5至15户中产生的村（居）民代表中选出。二是乡镇（街道）协商对话平台。采取群众推荐、个人自荐和组织推荐三种方式，从镇（街道）干部、村（居）民议事（协商）会成员以及统战成员中协商产生镇（街道）协商会成员，每镇（街道）协商会成员20至60人，其中，基层群众不低于75%。三是企（事）业单位社会协商对话平台。企（事）业单位以职工代表大会为协商对话平台，在原职代会职能职责基础上增加协商职能，强调会前协商、会中协商、会后监督。四是特殊利益群体的协商对话平台。在社会矛盾较为集中的特殊利益群体中逐步建立社会协商对话平台。

第三，建立六大工作机制，规范协商程序，确保社会协商对话制度的科学性和有效性。一是议题征集机制。依据四级社会协商会的实际情况，分别制定了议题提出和办理制度。二是定期协商机制。规定村（居）民议事（协商）会每月召开一次协商会议；乡镇（街道）社会协商对话会，每半年至少召开一次协商会议；企（事）业单位职代会、学校家委会、学生会每半年至少召开一次协商会议，医院每年至少召开一次协商会会议。四级社会协商会有临时议题时可及时召开，协商采取分组协商与集中讨论、会前酝酿与会中发言等方式，力求使议题得到充分协商，从而形成广泛共识。三是成果运用机制。将四级社会协商会形成的成果分类进行处理，对涉及面较广、反映较大的重点意见建议，报上级党委、政府或机关；经协商形成共识的意见建议，用于党委、政府或机关决策参考；对条件不具备、暂无法实施的意见建议，由党委、政府或机关和议事（协商）会成员做好解释工作；对违背广大群众切身利益的意见建议，应坚决不予采纳并由党委、政府或机关和议事（协商）会成员做好正面引导教育。四是利益协调机制。四级社会协商会对村（居）民之间、村（居）民与村（居）委会或乡镇（街道）政府（办事处），以及职工与企（事）业单位间、学校与学生及家长间、医院与患者及家属之间的利益纠纷和利益矛盾进行协调，缓和不同利益主体之间的冲突，实现利益的协调和整合，化解矛盾。五是信息交流机制。协商会负责传达党委和政府的决策部署和工作安排，通报近期的工作重点，通报上次协商形成的共识、议决事项的办理情况。对未被采纳的意见建议，由召集人陈述理由并做好解释工作。以协商会为协商对话平台搭建信息交流渠道，把群众关心的热点问题及时提交会议讨论，将协商结果及时传达给相关部门和群众，形成了上情下达、下情上报的交流机制。六是考核评价机制。由彭州市委统战部牵头制订了社会协商对话工作综合评价方案，确保社会协商对话工作扎实有效以及协商成果顺利转化。对村（社区）、乡镇（街道）、各企（事）业单位开展社会协商的情况进行考核评价，并将其纳入统战工作和民生目标考核。增加了乡镇（街道）协商会成员对镇（街道）党（工）委政府（办事处）和镇（街道）领导班子成员工作的民主评议，并将评议结果报送市委组织部参考。

（二）彭州市的实践创新，为发挥统一战线在基层协商民主中的重要作用找到了新路径和工作平台

彭州市委统战部充分利用统一战线的制度优势和工作优势，创新构建社会协商对话制度，为广大基层群众和统战对象提供了民主参与的制度化平台和渠道。及时将党委和政府推进的重点工作以及群众集中关心的重大事项作为协商会议的议题，通过充分协商，形成广泛共识，探索出了统一战线围绕中心、服务大局的新抓手。

第一，通过总体设计，较好地解决了协商民主由政治领域到社会领域、由精英协商到草根协商的拓展和延伸。新中国成立以来，我国政治协商制度设计只延伸到区县一级。在社会转型期，社会矛盾聚集和突发的主体往往不是参与政治协商的“精英人士”和“代表人士”，而更多的是来自于基层的普通民众和众多利益群体。彭州市委统战部着力在党委和政府与群众之间、不同利益群体之间构建社会协商对话制度和沟通交流渠道，以基层群众为主体，以寻求广泛社会共识为目的，正确引导群众有序政治参与，增加决策和决策实施的公开透明度，协调各利益群体间的关系。注重“总体设计、上下结合”，在借鉴成都村（居）民议事会实践的基础上，着力构建了上下衔接、科学规范、运行有效的基层协商民主体系。

第二，通过牵头引导，为基层协商民主成功运行以及实现常态化制度化提供了重要保证。彭州市委统战部在基层协商民主实践创新中，发挥了牵头协调、总体设计、平台搭建、机制构建和工作拓展的重要作用。在彭州市委统战部的牵头指导和各级党组织的积极引导下，在全市二十个镇建立了协商对话机制，协商解决基层在经济发展、基层治理、社区管理、群众利益、矛盾纠纷等方面的问题，实现了“问需于民、问计于民、问效于民”的常态化制度化，实现了基层协商民主的全覆盖，基层群众参与的全覆盖，突出了群众的主体地位，在更大范围化解了社会矛盾。彭州市委统战部将基层治理体系建设与社会协商对话制度建设相结合，在基层群众自治制度的框架下，倡导“在自治中协商，在协商中自治”的基层社会治理理念，通过构建社会协商对话平台，制定基层协商民主制度和工作机制，初步形成了基层社会的治理格局，培育了不同群体之间“换位思考”的意识，缓解了基层社会中各利益群体间的对立情绪，减少了工作决策和工作推进的阻力。

第三，通过载体途径，为统一战线在基层协商民主建设中发挥重要作用总结了一套切实可行的工作方法。开展社会协商工作是加强乡镇（街道）、社区基层组织与人民群众沟通联系的重要渠道，也是新形势下践行党的群众路线的重要形式和创新基层社会治理的重要抓手。当前，统战工作社会化尚未形成一套成熟的工作经验和规范的程序手段。彭州市委统战部在基层协商民主的创新实践中，不仅从整体上构建了基层协商民主制度的总体架构，指导建立了三级协商对话组织架构、四级协商工作平台，而且对基层协商民主的组织机构、组成成员、推选程序、协商内容、协商程序、协商成果运用等实际操作程序作了系统的规定，形成了较为完备的基层协商民主制度，初步探索了新形势下开展基层社会统战工作和农村统战工作的载体和途径，总结了一套切实可行的工作方法，即在基层统战工作中，以村（社区）议事会成员、新型职业农民、农村乡土人才以及传统统战对象为抓手，以村（居）民议事会、镇协商会为农村统战工作平台，通过协商议事，达到收集民意、汇集民智、化解民怨的目的，发挥他们在统战与协商各方面的作用，解决了统战工作向基层延伸的问题。

总之，彭州市在基层协商民主探索中创造的社会协商对话制度有着鲜明的特征：即确立了党委统战部门主导的模式，解决了“协商由谁来抓”和制度保障问题；在制度设计上确立了以群众为主体的理念，以基层群众为协商主体、以统战成员为抓手，解决了“与谁协商”的问题；在协商议题上确立了“从群众中来，到群众中去”的价值导向，明确以群众关心的重大问题和涉及群众切身利益的问题为协商内容，解决了“协商什么”的问题；通过构建村、镇、市三级协商对话组织架构、四级协商工作平台，解决了“怎么协商”的问题；通过建立六大工作机制，解决了协商程序和成果运用的机制保障问题。“彭州案例”表明，把基层协商民主由县级拓展到乡镇，构建广泛多层的基层协商对话渠道和更加完善的基层治理格局是切实可行的。发展协商民主，既需要顶层设计，更需要基层大胆探索。只有将顶层设计和基层探索很好地结合，把协商民主落实到具体工作层面，及时总结基层协商民主的鲜活案例和实践创造的丰富经验，强化基层群众的协商民主意识，协商民主的探索才能有序地进行下去。

［1］习近平．在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［J］．人民政协报，2014－09－22（2）．

［2］习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话［EB／OL］．（2014－02－17）．http：／／news．xinhuanet．com／pnhoto／2014－02／17／c＿11937 4303．htm．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2013：29－30．

责任编辑：张秀红

D62文献识别码：A

1002－0519（2014）06－0013－05

2014－10－08

于小英，女，四川省社会主义学院教授，教研室主任，协商民主研究中心副主任兼秘书长。